CC BY
82
ПОЛИТЭКС. 2006. Том 2. № 2
Д. Б. Тев
ПОЛИТЭКОНОМИЧЕСКИЙ ПОДХОД В АНАЛИЗЕ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ.
К ВОПРОСУ О КОАЛИЦИИ, ПРАВЯЩЕЙ В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ1
Городские «коалиции роста»: обзор теории
Начиная с 1980-х годов среди ученых, занимающихся исследованием городской власти и политики на Западе, прежде всего в США, наибольшей популярностью пользуются теории «машин роста»2, и в особенности, «городских режимов»3. Эти концепции (обзор см.: Ледяев, 2005а, с. 73-79; 2005в), представляя политэкономический подход к изучению структуры власти, сосредоточивают внимание на условиях и процессах образования и функционирования городских правящих коалиций, состоящих из публичных и частных акторов.
Впрочем, между теорией «машин роста», уходящей своими корнями в элитизм, и теорией «городских режимов», выросшей из неоплюрализма, есть существенные различия (см.: Wood, 1996, p. 1283). В частности, первая концепция, как отмечает У. Домхофф, «начинает с частного экономического сектора и показывает, как и почему он использует правительство, тогда как режимная теория начинает с правительства и затем рассматривает, как избранные чиновники находят партнеров по коалиции в частном секторе» (Domhoff, 2005в). Согласно теории «машин роста», именно «активность предпринимателей является ... решающей силой в формировании городской системы» (см.: Harding, Wilks-Heeg, Hutchins, 2000) и, в частности, местных правящих коалиций4.
Теория «городских режимов» является более разработанной и гибкой и ныне имеет больше сторонников. Ее отправная точка — вопрос о том, каким образом местное правительство обретает действенную власть (см.: Bassett, 1996, p. 548). Причем власть трактуется не как социальный контроль, подчинение других, но как социальное производство, способность действовать, производить значимые результаты, достигать поставленные цели, мобилизуя необходимые для этого ресурсы (см.: Stone, 1988; Stoker, Mossberger, 1994, p. 812; Davis, 2002, p. 6-8). В городах политическая власть как способность решать проблемы, с которыми сталкивается сообщество, вырабатывая и осуществляя политику в ответ на социальные изменения, формально закреплена за местным правительством. Однако при капитализме с присущим ему «разделением
1 Статья написана на основе доклада, который был сделан на семинаре, проведенном сектором социологии власти и гражданского общества СИ РАН в марте 2005 г.
2 Виднейшими представителями теории «машин роста» являются Х. Молотч, Д. Логан, В. Домхофф (см., напр.: Molotch, 1976; 1988; Domhoff, 2005а).
3 Основы теории «городских режимов» были впервые сформулированы в работах К. Стоуна и С. Эл-кина (см.: Elkin, 1987; Stone, 1989).
4 В связи с этим акцентом теория «машин роста» подвергается критике за «волюнтаризм» (см., напр.: Wood, 1996, p. 1283; Lawless, 1994).
© Д. Б. Тев, 2006
ЯОЯМТЭКС 2006. Том 2. № 2
труда между государством и рынком» (Elkin, 1987, p. 18) публичные чиновники обычно не располагают достаточными ресурсами, чтобы самостоятельно выполнять эту руководящую функцию (см: Stone, 1988, p. 85). В этих условиях эффективность деятельности местных правительств зависит от их способности образовывать неформальные коалиции с частными интересами, которые обладают ресурсами, важными для управления городом и решения городских проблем. Создание таких союзов позволяет их участникам объединить фрагментированные ресурсы и обрести действенную власть. «Городской режим» и представляет собой правящую коалицию публичных и частных акторов, которая сравнительно устойчива и имеет определенную политическую повестку1.
«Городские режимы» существенно варьируются по составу участников (как, впрочем, и другим характеристикам), что является основанием для их различных типологий (см.: Dowding, 2001, p. 8-10, 13; Pierre, 1999). Но обычно среди частных интересов, вовлеченных в правящую коалицию, ключевую роль играет бизнес, а наиболее распространенным типом режима является «коалиция роста» («режим развития», «предпринимательский режим», «корпоративный режим»), тон в которой задают предприниматели и чиновники. По своим характеристикам такая коалиция очень сходна с политической структурой, описанной Х. Молотчем в качестве «машины роста»2. Важно, однако, подчеркнуть, что, в сравнении с теоретиками «машин роста», сторонники концепции «городских режимов» при объяснении привилегированного положения бизнеса в коалициях придают большее значение структурным факторам. Ключевая роль бизнесменов, в сравнении с другими частными интересами, обусловлена тем, что, будучи наиболее обеспеченной ресурсами группой, контролируя производство, инвестиции и занятость, бизнес-элита обладает «системной властью» (см.: Stone, 1980) в отношении чиновников. Находясь в материальной и политической зависимости от развития экономики, местное правительство склонно к тесному союзу с экономической элитой, которая со своей стороны также стремится получить доступ к публичным ресурсам для осуществления своих интересов.
В качестве типа правящей коалиции «коалиция роста» имеет ряд характеристик, каждая из которых может быть предметом исследования. Как уже отмечалось, в составе «коалиции роста», кроме чиновников, заинтересованных в росте по фискальным и политическим мотивам, доминирует бизнес-элита. Однако многие авторы указывают, что ключевую роль обычно играет определенный ее сегмент, так называемый «местный бизнес», прежде всего владельцы городской недвижимости (см.: Molotch, 1988; Wood, 2004, p. 2110; Krebs, 2005, p. 166). Владея иммобильными активами, они особенно заинтересованы в процветании городской экономики и
1 В научной литературе существует целый ряд развернутых и, в общем, довольно сходных определений «городского режима» с перечислением его ключевых элементов (см.: Stone, 2001, p. 21-22; Dowding, Dunleavy, King, Margetts, Rydin, 1999, p. 516; Stoker, Mossberger, 1994, p. 813-814).
2 Не случайно поэтому некоторые авторы считают «машину роста» частным случаем «городского режима» (см., напр.: Harding, Wilks-Heeg, Hutchins, 2000).
100
ЯОЯМТЭКС 2006. Том 2. № 2
пытаются стимулировать привлечение инвестиций с помощью местного правительства. Впрочем, по мнению других ученых, ведущая роль может принадлежать не этим бизнесменам, а, напротив, управляющим городских филиалов национальных и транснациональных компаний, которых к участию в коалиции побуждают ощутимые материальные выгоды, так называемые «селективные мотивы» (см.: Stoker, Mossberger, 1994, p. 824). При определении состава правящей коалиции могут использоваться репутационный, решенческий и позиционный подходы. В последнем случае особое внимание следует уделять переплетениям городского бизнеса и правительства, составу консультативных структур и руководящих органов деловых ассоциаций. Выявление участников правящей коалиции, описание их ресурсов, включая контролируемые ими предприятия, и в связи с этим определение их предполагаемых интересов и возможных тенденций городской политики — важнейшая задача исследования.
Подобно составу, варьируется и структура, характер отношений между участниками коалиции. Так, например, А. Ди Гаэтано и П. Лолесс (DiGaetano, Lawless, 1999, p. 548-550; Lawless, 2002, p. 1330-1331) выделают четыре типа городских правящих структур. Клиенталистские структуры предполагают персонализированные, партикуляристские, взаимные и иерархические отношения прагматического обмена между политиками и их клиентами из частного сектора. Корпоратистские структуры институционализируют скорее стратегические, чем прагматические способы сотрудничества правительства и бизнеса. Менеджерские структуры «основаны на формальных, часто бюрократических отношениях между чиновниками и частными интересами» (DiGaetano, Lawless, 1999, p. 548). При плюралистической структуре правительство выступает как «брокер или арена для конкурирующих частных интересов» (Ibid). Проведенное этими авторами исследование режимов, существовавших в 19801990-е годы в трех городах, Бирмингеме, Шеффилде и Детройте, показало, что «коалиция роста» совместима как с клиенталистскими, так и с корпоративистскими отношениями между входящими в нее чиновниками и бизнесменами (см.: DiGaetano, Lawless, 1999).
Политическая повестка «коалиции роста», источником информации о которой могут служить тексты официальных, особенно программных, документов городского правительства, заявления и интервью руководителей города, характеризуется, прежде всего, доминированием экономического развития в качестве приоритетной цели. Показателями экономического роста выступают увеличение объема валового продукта, инвестиционной активности, доходов городского бюджета, интенсификация использования земли. Но представления об источниках и желательном типе роста варьируются: город может, например, восприниматься как средоточие финансовой и коммерческой активности, как промышленный или туристический центр и проч. Средства, используемые «коалициями роста» для достижения своих политических целей, разнообразны (см.: Pierre, 1999, p. 385; Cox, 1995, p. 214). С тем, чтобы обеспечить развитие местной экономики, они прибегают к городскому планированию, включая планирование использования земли, развитие инфраструктуры, обновление делового центра города. Они также стремятся привлечь инвестиции путем сокращения
ПОЛИИТЭКС 2006. Том 2. № 2
налогов и регулирования. Для формулирования и осуществления «политики роста», для реализации крупных городских проектов создаются публичночастные структуры, пользующиеся значительной оперативной автономией. Данные о том, кто участвует в выработке и принятии решений по тем или иным вопросам, касающимся развития города, какие интересы вовлечены в крупнейшие городские проекты, каким образом функционируют публичночастные структуры, косвенно свидетельствуют о составе и отношениях внутри правящей коалиции. В этом смысле особенно показательны те политические решения, формулирование и реализация которых сопровождается более или менее острыми конфликтами, как внутри коалиции, так и между ней и оппозицией, так называемых «коалиций антироста».
Последствия деятельности «коалиций роста» — важный предмет исследования, особенно учитывая то, что в основе теории режимов лежит концепция власти как социального производства с акцентом на достижении результата. В литературе, однако, подчеркивается, что стремление к росту и фактическое содействие ему — разные вещи (см.: Stone, 2004, p. 4; Imbroscio, 2003). «Политика роста» или отдельные ее аспекты могут не достигать цели в силу несовершенства знания об экономике, плохого менеджмента, конфликта и эгоизма частных интересов, коррупции, недостаточности ресурсов и проч. Например, амбициозные и затратные городские проекты могут остаться не завершенными или не окупиться. Если же рост налицо, то он не обязательно следствие местной политики, решающую роль могут играть объективные экономические факторы или политика национальных властей. В изучении вопроса о том, какой вклад собственно местная политика или ее определенные аспекты вносят в обеспечение роста, насколько эффективна «коалиция роста»; важны как мнения экспертов, так и анализ объективной информации, включая данные статистики.
Второй аспект, связанный с последствиями политики «коалиций роста», касается распределения издержек и выгод. Утверждение о том, что от роста выигрывает все городское сообщество, поддерживает власть правящих коалиций. Но в действительности плоды роста распределяются неравномерно, рост часто не только не решает основных социальных проблем, но и усугубляет их, расширяя масштабы бедности и безработицы, углубляя социальное неравенство (см.: Molotch, 1976, p. 318-326; Stone, 2001; Lawless, 2002, p. 1339-1342). Кроме того, его издержками могут быть ухудшение экологической ситуации, снижение комфортности проживания, разрушение историко-культурного наследия (см.: Molotch, 1988; Domhoff, 2005; Newman, 2001). Изучение того, как распределились выгоды (например, доходы или рабочие места) и издержки от реализации того или иного проекта, от принятия того или иного решения, в рамках политики развития, позволяет понять, чьим интересам служит «политика роста», и уточнить данные о составе и структуре правящей коалиции.
Различные характеристики «коалиций роста», как и сама возможность их образования, зависят от политико-экономического контекста, в котором действуют городские элиты. Его особенности могут способствовать или препятствовать их формированию. Например, в европейских городах, в сравнении с американскими,
ПОЛИТЭКС. 2006. Том 2. № 2
«коалиции роста» формируются реже, и доминирует в них публичная власть, а не частный сектор, участие которого является ограниченным. Кроме того, они сильнее зависят от центрального правительства, которое вовлечено в городское планирование и финансирование публичночастных партнерств. Это во многом обусловлено такими особенностями европейского контекста, как решающая роль субсидий центрального правительства, а не налогов на местный бизнес в финансировании городской власти; важность публичного сектора в контроле над экономическими ресурсами, включая землю; меньшая автономия местных властей от центрального правительства в решении вопросов экономического развития; меньшая степень локализации бизнеса и проч. (см.: Davies, 2003; Bassett, 1996, p. 548; Sellers, 2002; Stoker, Mossberger, 1994, p. 819-821; Ледяев, 2005б, с. 15-17). Эти особенности обусловливают меньшую взаимозависимость и относительно слабую заинтересованность в росте местной экономики городских политических и экономических элит в Европе и, соответственно, их меньшую склонность к созданию коалиций.
Впрочем, на возможности формирования и характер коалиций влияют также исторические изменения политико-экономической среды. Так, наблюдающаяся в последние десятилетия тенденция к усилению роли бизнеса в политике европейских городов и формированию публичночастных коалиций на американский манер во многом связана с рядом не зависящих от местных элит изменений: интернационализация и деиндустриализация — в экономике, приход к власти на национальном уровне правых партий с неолиберальной идеологией — в политике (см.: DiGaetano, Lawless, 1999; Haughton, 1999, p. 3-23; Harding, Wilks-Heeg, Hutchins, 2000; Clark, Green, Grenell, 2001). Словом, специфика политико-экономического контекста должна учитываться при анализе структуры городской власти.
«Коалиция роста» в Петербурге: штрихи к портрету
Некоторые характеристики контекста деятельности городских элит и возможности формирования «коалиции роста»
Как было отмечено, возможности образования «коалиций роста» существенно варьируются в зависимости от контекста деятельности местных элит, особенности которого, в частности, влияют на степень заинтересованности властных групп в росте городской экономики и в сотрудничестве друг с другом ради его обеспечения. По крайней мере, две характеристики политико-экономических условий, в которых действует административная элита Петербурга, располагают ее к тому, чтобы выдвигать рост городской экономики в качестве своей приоритетной цели.
Во-первых, материальная зависимость от местной экономики. Бюджет Петербурга1 формируется в первую очередь за счет налогов на различные формы дохода городских
1 Доходы бюджета Санкт-Петербурга в 2005 г. составили 120 млрд руб., причем около половины этой суммы было собрано за счет налогов на прибыль организаций и доходов физических лиц (см.: Информационное сообщение, 2005).
ПОЛИТЭКС. 2006. Том 2. № 2
предприятий и населения. Хотя федеральное правительство поддерживает ряд проектов городского развития1, в целом центральное финансирование, на которое во многих европейских городах приходится до 90% бюджетных поступлений (см.: Ледяев, 2005б, с. 22), в Петербурге играет второстепенную роль. Эта фискальная зависимость создает заинтересованность властей в росте местной экономики, который расширяет налогооблагаемую базу, а следовательно, материальные и политические возможности городского правительства.
Во-вторых, политическая зависимость от федеральной власти. В условиях политической централизации в России, особенно при переходе от выборов руководителей субъектов Федерации к их назначению президентом, повестка местных элит все более определяется стратегическими целями федерального центра, среди которых важнейшее место занимает экономический рост, так называемое «удвоение ВВП». Можно предположить, что руководство Петербурга находится под особым контролем со стороны федеральной власти, учитывая особенности прихода к власти нынешнего губернатора и образ самого города как «родины президента» и визитной карточки его достижений. В этом контексте вполне понятно заявление губернатора В. Матвиенко, что «ориентиром для нас является Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, ибо основные цели и задачи Санкт-Петербурга неотделимы от целей и задач России» (см.: Ежегодное послание, 2004).
Принимая во внимание эти формы зависимости, характеризующие условия деятельности администрации Петербурга, неудивительно, что тема роста местной экономики и привлечения инвестиций в город занимает важнейшее место в ее политической повестке. Об этом, в частности, свидетельствуют ежегодные послания губернатора Законодательному собранию. В них говорится, что город должен совершить экономический рывок, «стать лидером российской модернизации», вернуться «в ряды важнейших центров мировой экономики» (Там же). Конкретное выражение эта цель находит в известном лозунге: «увеличить в 2 раза к 2010 г. валовой региональный продукт, удвоить объем экономики города» (Там же)2, для чего предполагается привлечь в город более 200 млрд дол. инвестиций (см.: Валентина Матвиенко, 2004). В тесной связи с этой целью сформулирована задача увеличения доходной части городского бюджета вдвое к 2007 г., в сравнении с 2003 г., с 75 до 140 млрд руб. (см.: Ежегодное послание, 2004).
Впрочем, всякая цель достижима только при наличии соответствующих ресурсов. В теории городских режимов необходимость для местной власти объединяться с бизнесом в
1 В 2005 г. Санкт-Петербургу из федерального бюджета на реализацию различных, главным образом инфраструктурных, проектов предполагалось выделить порядка 18 млрд руб. (см.: Смольный делит деньги, 2004).
2 В докладе по проекту бюджета на 2006 г. губернатор города заявила, что «оценивая возможности экономики города и пути ее роста, можно с уверенностью сказать, что задача, поставленная Президентом России — увеличить в 2 раза валовой внутренний продукт в Санкт-Петербурге, будет выполнена к 2008 году» (см.: Доклад губернатора, 2005).
ПОЛИТЭКС. 2006. Том 2. № 2
коалиции вытекает из того факта, что она, с одной стороны, заинтересована в развитии города, но, с другой — при капитализме лишена контроля над основными экономическими ресурсами. Однако в действительности степень наличия или отсутствия у местного правительства контроля над экономикой может быть различной. Это тоже важная характеристика структурного контекста деятельности городских элит, определяющая вероятность образования коалиций. Если, например, местная администрация непосредственно контролирует командные высоты экономики, нечто вроде развитого «муниципального капитализма» или «местно-государственного (local-statist) режима» (Imbroscio, 1998, P. 243), то она, по большей части, способна решать проблемы развития самостоятельно, без коалиции с частным бизнесом. Если, напротив, городское правительство лишено не только прямого контроля, но и значимых рычагов косвенного влияния на экономику, поскольку основные полномочия (в сфере налоговой политики, планирования использования земли и проч.) сосредоточены на верхних этажах административной лестницы, то местный бизнес не заинтересован в коалиции с такой слабой властью и склонен обращаться к вышестоящим органам.
Для Санкт-Петербурга явно не характерны такие крайности. Местная политико-административная власть далеко не бессильна с экономической точки зрения. Владея городской землей и прочей недвижимостью, контролируя посредством государственных унитарных предприятий1 ряд жизненно важных инфраструктурных отраслей, обладая, в условиях федеративного устройства, существенной автономией в сфере бюджетной политики, городского планирования и проч., администрация способна значимо, прямо и косвенно влиять на состояние местной экономики, на условия деятельности бизнес-элиты. Но, с другой стороны, основные экономические ресурсы (крупнейшие финансовые и производственные предприятия, важнейшие инфраструктурные отрасли, такие как энергетика и газоснабжение) находятся вне прямого контроля городской администрации, а принадлежат местному частному бизнесу либо корпорациям общероссийского масштаба различных форм собственности. При таком распределении ресурсов и возможностей влияния в экономической сфере создается взаимозависимость политико-административной и экономической элит, которые без объединения усилий не в состоянии обеспечить необходимых условий для устойчивого роста местной экономики.
Состав правящей коалиции: гегемония финансового и строительного капитала?
Одним из важнейших показателей существования в Петербурге «коалиции роста», ядро которой составляют бизнесмены и чиновники, является персональный состав городской администрации — ключевого органа местной власти. Административную элиту города при губернаторе В. Матвиенко характеризуют две тенденции: профессионализация
1 В 2004 г. в Санкт-Петербурге насчитывалось 445 государственных унитарных предприятий (ГУП), которыми владел город (см.: Как ГУПят Санкт-Петербург, 2004), причем два из них, «Водоканал» и «ТЭК СПБ», входили в число 20 крупнейших по объему реализации продукции компаний Северо-Запада (см.: Рейтинг, 2004).
ПОЛИИТЭКС 2006. Том 2. № 2 и плутократизация1. Почти все нынешние высшие городские чиновники до своего назначения занимали руководящие должности либо в административно-политической иерархии, либо в бизнесе. Городское правительство пестрит выходцами из «мира корпораций»: например, из восьми вице-губернаторов трое непосредственно перед тем как занять нынешний пост, работали на руководящих должностях в бизнесе; еще двое имеют продолжительный опыт такой работы. Бизнесмены, прежде всего выходцы из крупнейших компаний различных отраслей, представлены не только в экономическом блоке администрации, возглавляя комитеты финансов и строительства, комитет экономического развития, промышленной политики и торговли, комитет по инвестициям и стратегическим проектам. Они также занимают ряд руководящих должностей за его пределами, например пост председателя комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры.
Представляется, что широкое присутствие выходцев из бизнеса в составе городского правительства, сильное переплетение экономической и политико-административной элит города является довольно убедительным и наглядным свидетельством того, что бизнес, по крайней мере его определенный сегмент, играет очень значительную роль в управлении городом, что существует правящая коалиция бизнесменов и чиновников. Другие выводы можно было бы сделать, если бы, например, обнаружилось, что нынешняя административная элита вышла целиком из чиновничьей среды или же, напротив, была рекрутирована не только из бизнеса, но из более широкого и разнообразного круга социальных групп. Впрочем, следует подчеркнуть, что данный показатель является далеко не достаточным. Как отмечал У. Домхофф, в исследованиях структуры власти используются четыре показателя власти: не только «кто правит», но и «кто выигрывает», «кто извлекает выгоду» и кто имеет репутацию влиятельного актора (см.: Domhoff, 2005б). Даже ответ на первый вопрос далеко не исчерпывается анализом состава администрации. Также важно знать, например, кто входит в важнейшие консультативные учреждения при правительстве.
Между тем состав городского правительства обнаруживает еще одну важную особенность: среди капиталистов, занимающих высшие административные должности, непропорционально сильно представлены выходцы из двух отраслей экономики: финансового сектора и сферы строительства и недвижимости. Они не просто количественно преобладают, но занимают наиболее важные, ключевые посты. Так, все три вице-губернатора, пришедшие на административные должности непосредственно из бизнеса, включая двоих, курирующих финансово-экономический и инвестиционно-имущественный блок администрации, ранее работали в банках или в компаниях, занимающихся строительством и недвижимостью. Весьма показательны в связи с этим фактом и родственные узы высших чиновников с миром бизнеса. Сын вице-губернатора
1 Источником информации о карьерном пути представителей администрации Петербурга является электронная база данных по региональной элите Санкт-Петербурга и Ленинградской области, собранная сектором социологии власти и гражданского общества СИ РАН в 2004-2005 гг.
106
ПОЯИТЭКС. 2006. Том 2. № 2
Петербурга, курирующего инвестиционно-имущественный блок, является владельцем и президентом группы компаний, занимающихся строительством и производством строительных материалов. Сын губернатора В. Матвиенко — вице-президент одного из крупнейших банков.
Причем наиболее сильно переплетены с администрацией две бизнес-структуры: «Промышленно-строительный банк» и «Группа ЛСР», представляющая строительную отрасль. В частности, бывший менеджер «Промышленно-строительного банка» является ныне вице-губернатором, курирующим финансово-экономический блок, а инвестиционно-имущественный блок администрации курирует отец президента «Группы ЛСР». Эти бизнес-структуры имеют общие черты.
Во-первых, они лидеры в своей отрасли. «Промышленно-строительный банк» до поглощения в конце 2005 г. государственным «Внешторгбанком» был крупнейшим частным банком Петербурга. «Группа ЛСР» не только включает одно из крупнейших строительных предприятий, но и является монополистом в производстве ряда стройматериалов1, что дает косвенный контроль над всей отраслью и возможность извлекать выгоды из развития всей отрасли.
Во-вторых, эти предприятия доминируют в отраслевых ассоциациях бизнеса. Так, «Группа ЛСР» была инициатором создания Ассоциации домостроителей и производителей строительных материалов в 1999 г., а ее глава занимал в 2003-2005 годах пост президента этой организации, которая ныне объединяет крупнейшие компании отрасли и контролирует большинство мест в Консультативном совете по вопросам развития градостроительного комплекса при правительстве Петербурга. В общем, судя по характеру переплетений, наиболее сильные позиции в городском правительстве занимают те компании из сферы финансов и строительства, которые в наибольшей мере сосредоточивают ресурсы и власть в этих отраслях.
Приведенные выше данные о переплетениях, хотя и в довольно слабой и не достаточной степени, свидетельствуют об особой роли в правящей коалиции, о политической гегемонии определенных отраслевых фракций городской бизнес-элиты, контролирующих крупнейшие предприятия в сфере финансов, строительства и недвижимости.
Чем это вызвано? Что побуждает городских политических лидеров вступать в самый тесный союз именно с этими секторами бизнеса при, казалось бы, более дистанцированных отношениях с другими, включая крупнейшие отрасли промышленности (например, машиностроение), которые с точки зрения занятости и налогов имеют первостепенное значение. И что заставляет именно эти отраслевые фракции бизнес-элиты проявлять наибольшую политическую активность, самым непосредственным образом вмешиваясь в управление городом?
1 По итогам 2004 г., доля «Группы ЛСР» на рынке Санкт-Петербурга и Ленинградской области составила: по крупнопанельному жилью — 55%, по песку — 70, по кирпичу — 75, по железобетонным изделиям — 56% (См: Итоги деятельности, 2005).
ПОЛИТЭКС 2006. Том 2. № 2
Такой состав правящей коалиции имеет под собой важные структурные основания и, в общем, сообразуется с теми предположениями об участниках «коалиции роста», которые делают теории «городских режимов» и «машин роста». Они утверждают, что в тех городах, где у власти «коалиции роста», центральное место в политической повестке занимает рациональное, эффективное использование городской недвижимости, городского пространства, а в самих коалициях ведущую роль обычно играют те сегменты экономической элиты, которые в плане накопления капитала наиболее тесно связаны с недвижимостью, прежде всего владельцы земли и зданий, а также те сектора бизнеса, в которых они наиболее нуждаются для максимизации стоимости и доходности своей собственности, для привлечения мобильного капитала. В России частные землевладельцы не могут играть сопоставимой роли в городской жизни, так как частная собственность на землю в городах является редким исключением.
В Санкт-Петербурге в государственной и муниципальной собственности находится 87% земель (Распределение земельного фонда, 2005), так что важнейший владелец городского пространства — это сам город, в сущности, местное правительство. Однако для правительства, поскольку оно заинтересовано в росте экономики и бюджета, вопрос рационального использования земли и прочей недвижимости является первостепенным, ключевым. Рационализация имеет два аспекта. Во-первых, активное вовлечение городской недвижимости в коммерческий оборот, коммодитификация городской земли и зданий с тем, чтобы максимизировать доходы бюджета от продажи прав собственности и аренды. Так, в 2004 г. только от продажи прав аренды земельных участков на торгах городской бюджет получил порядка 5 млрд руб., что в три раза превышает показатель 2003 г. (см.: Доход бюджета, 2004). Во-вторых, что наиболее важно, повышение интенсивности экономической деятельности, происходящей на городских землях, максимальная реализация их инвестиционного и хозяйственного потенциала, привлечение на территорию города мобильного капитала. В этом смысле городской власти, например, не все равно, занимает ли данный участок земли полузабытый памятник промышленной архитектуры или современный бизнес-центр, который приносит прибыль и платит налоги. Интенсификация использования городской земли требует не только расчета потенциальных возможностей и проектирования наилучшего варианта развития той или иной части городского пространства, но и существенных инвестиций в создание материальных условия роста, в необходимую для экономической деятельности инфраструктуру, включая соответствующие здания и сооружения с тем, чтобы сделать территорию привлекательной для мобильного капитала.
Однако при недостатке собственных экономических ресурсов, городское правительство не может самостоятельно осуществлять эту, девелоперскую, деятельность. В плане интенсификации использования городского пространства и создания условий для роста оно, подобно частному землевладельцу, зависит от тех сегментов бизнес элиты, для которых инвестиции в развитие земли и прочей
ПОЛИТЭКС 2006. Том 2. № 2
недвижимости — главный или существенный способ накопления капитала. Выдающаяся роль здесь принадлежит строительному и банковскому капиталу. Строительные компании, собственно, и специализируются на создании и реконструкции объектов недвижимости. В принципе их участие может быть ограничено ролью подрядчиков, например, в девелоперских проектах, инициатором и инвестором которых выступает городское или федеральное правительство. Но, в отличие от развитых стран, в России роль строительных компаний шире. Они совмещают функции девелопера, инвестора и подрядчика. Не случайно в России девелопер часто переводится как застройщик (см.: Воронов, 2004). Они берут на себя весь цикл развития территории: покупают у городского правительства земельный участок, разрабатывают проект его наиболее оптимального использования, создают объекты недвижимости (жилые дома, торговые или деловые центры, промышленные здания, логистику и проч.), извлекая прибыль из их продажи или сдачи в аренду.
Банки контролируют экономический ресурс всеобщей значимости, денежный капитал, который жизненно необходим для реализации любого проекта развития города. Они могут быть косвенно вовлечены в интенсификацию использования недвижимости, например через кредитование строительных компаний. Но в Петербурге банки, особенно крупнейшие, участвуют в этом процессе и непосредственно в роли инвесторов и девелоперов. Они покупают у правительства права аренды земельных участков и развивают их через принадлежащие им компании, управляющие недвижимостью и нанимающие строительных подрядчиков. Как отметил управляющий петербургским филиалом банка «Глобэкс», «инвестиции в проекты, связанные с коммерческой недвижимостью, сейчас, безусловно, наиболее привлекательны для банков. Доходность инвестиций в недвижимость не только выше маржи по другим банковским операциям, но и сравнима с инвестициями в металлургию» (Макаров, 2004).
Особенно в этом отношении выделяется ОАО «Промышленно-строительный банк». Принадлежащий ему холдинг «ПСБ-Инвест Групп» в 2004 г. имел проекты в сфере недвижимости на 140 млн долл., для реализации которых приобретал земельные участки и здания как в центре города, так и в других районах, например около строящейся Кольцевой автодороги (см.: там же; Песков, 2004). Среди таких проектов — строительство бизнес-центров, технопарков, гостиниц, терминально-складских комплексов. «ПСБ-Инвест Групп» ныне является одним из крупнейших в городе владельцев и управляющих коммерческой недвижимостью, контролируя не менее 400 тыс. кв. м площадей (см.: Анализ рынка, 2005).
Таким образом, городская власть, поскольку она привержена экономическому росту и заинтересована в интенсификации использования земли, зависит от определенных сегментов бизнеса, вовлеченных в девелоперскую деятельность, прежде всего от строительного и финансового капитала. Впрочем, зависимость не является односторонней. Эти сектора с точки зрения накопления капитала сильнее, чем другие, зависят от местного правительства и его приверженности политике роста. Во-первых, в плане постоянного доступа к городской земле и прочей недвижимости как главному условию накопления
ПОЯИТЭКС. 2006. Том 2. № 2
капитала. Они жизненно заинтересованы в том, чтобы правительство, как крупнейший владелец недвижимости, было привержено ее «рациональному» использованию и не уступало давлению со стороны тех сил, которые ему сопротивляются, например экологических движений, противников уплотнительной застройки, защитников историко-культурного наследия. Кроме доступа к земле и прочей недвижимости, во-вторых, они также заинтересованы в том, чтобы правительство само выступало в роли инициатора и инвестора проектов развития. Для строительных компаний — это подряды, для банков — дополнительные возможности кредитования. Наконец, эти компании зависят от правительства и в более общем плане. Им важно, чтобы правительство проводило политику, содействующую благоприятному инвестиционному и деловому климату в городе, привлечению в город мобильного капитала (например, путем снижения налогов). В этом заинтересованы и другие сектора бизнеса, но те его сегменты, которые связаны с недвижимостью больше других, поскольку, инвестируя в недвижимость, арендуя на долгосрочной основе землю и здания, владея ими, они иммобилизуются, их возможности выхода из городской экономики, перемещения в другие регионы, сокращаются. Они, таким образом, будучи, как и местная власть, крепко привязаны к конкретной территории, к местной экономике, в наибольшей степени заинтересованы в ее процветании. Недвижимость не будет пользоваться спросом, торговые и бизнес-центры не принесут прибыли, если общий уровень деловой активности будет низким и мобильный (промышленный, торговый и проч.) капитал будет обходить город стороной.
Таким образом, особенно сильная взаимозависимость городской администрации и тех сегментов экономической элиты, которые в плане накопления капитала наиболее тесно связаны с недвижимостью, их общий интерес в рациональном использовании городского пространства и в росте местной экономики располагают к тесному сотрудничеству, к созданию коалиции1. Свидетельством существования в Петербурге такого властного блока, напоминающего своим составом «машину роста», являются, в частности, описанные выше переплетения между городским правительством и крупнейшими предприятиями финансовой и строительной отраслей.
«Политика роста» и особенности ее проявления в историческом центре Петербурга
Состав и структура городской правящей коалиции — важный предмет исследования, который, разумеется, далеко не исчерпывается тем, что было сказано выше. Но в сравнении с вопросом о том, кто правит городом, не менее важно, что делает тот, кто правит2; какие, как и в чьих интересах, принимаются решения и распределяются ресурсы. Политика, проводимая городским правительством, является, с одной стороны, следствием особенностей состава и структуры правящей коалиции, а с другой стороны, их показателем,
1 Это, разумеется, не исключает конфликтов между участниками коалиции, например, по поводу распределения «селективных мотивов» (наиболее ценных объектов недвижимости, строительных подрядов, бюджетных счетов).
2 Знаменитый вопрос Г. Сернборна — «что господствующий класс делает, когда он господствует?» (см.: Therborn, 1982).
ПОЛИТЭКС 2006. Том 2. № 2
подтверждением. При самом первом, поверхностном взгляде на эту политику мы видим ряд шагов, типичных для «коалиций роста» и выражающих их интерес в интенсификации использования городского пространства и привлечении в город мобильного капитала.
Во-первых, меры по развитию физической и транспортной инфраструктуры, необходимой для бизнеса. К ним относится инженерная подготовка городских территорий (строительство дорог, водоснабжение, обеспечение энергетическими и тепловыми ресурсами), в частности, в производственных зонах с тем, чтобы интенсифицировать их использование, сделать их пригодными и привлекательными для девелоперов и инвесторов (см.: Правительство Санкт-Петербурга, 2004). Также следует отметить проекты, связанные со строительством крупных объектов транспортной инфраструктуры, таких как Морской терминал на Васильевском острове, Кольцевая автодорога, Западный скоростной диаметр, Орловский тоннель. Городской бюджет ориентирован на финансирование инфраструктуры: этим официально объясняется бюджетный дефицит (см.: Шакланова, 2004), расходы на развития инфрастуктуры растут значительно быстрее, чем расходы на социальную политику1. Кроме того, привлекаются средства из федерального бюджета: около 18 млрд руб. в 2005 г. (см.: Смольный делит деньги, 2004), особенно на крупные проекты в сфере транспортной инфраструктуры. Создаются частно-государственные партнерства (агентства по развитию территорий, совместные предприятия в рамках стратегических проектов), позволяющие городскому правительству и частным девелоперам и инвесторам объединять ресурсы.
Во-вторых, усилия по стимулированию инвестиционной активности и привлечению в город мобильного капитала путем различных льгот и уступок бизнесу, особенно крупнейшим инвесторам, в частности снижение налогов, целевое выделение земли по заниженным ценам, сокращение регулирования. В этой связи особо следует отметить принятые в 2004 г. дополнения в городской Закон «О налоговых льготах». В соответствии с ними ставка налога на прибыль была снижена с 24 до 22% для предприятий, инвестирующих в основной капитал не менее 150 млн руб. в год, и до 20% — для предприятий, инвестирующих свыше 300 млн. Сумма недополученных городским бюджетом доходов в результате сокращения налогов в 2006-2009 гг. составит, по официальным оценкам, более 6,7 млрд руб. (см.: Снижение налогов, 2004). Таким образом, в сущности, мы видим здесь косвенную форму субсидирования частного бизнеса из бюджета, к которой «коалиция роста» прибегает, в частности, с тем, чтобы привлечь на территорию города мобильный капитал в конкурентной борьбе с другими субъектами Федерации.
В-третьих, шаги, направленные на рационализацию использования недвижимости в историческом центре города, джентрификацию и развитие общественно-деловой функции этой части городского пространства. Данный аспект «политики роста» стоит рассмотреть
1 Так, например, расходы на развитие инженерной инфраструктуры в бюджете 2006 г., в сравнении с бюджетом 2005 г., возросли с 7,4 до 14,2 млрд руб., т. е. почти вдвое, тогда как расходы на социальную
политику — на 28% (см.: Доклад губернатора, 2004; 2005).
111
ПОЯИТЭКС. 2006. Том 2. № 2
подробнее, поскольку, с одной стороны, центральная часть городского пространства особенно привлекательна для «элиты роста», а с другой стороны, стремясь переструктурировать ее в своих интересах, она встречает значительную оппозицию и сопротивление со стороны различных социальных сил.
В отношении исторического центра Петербурга интерес правящей коалиции в интенсификации использования земли и зданий выступает в особенно сильной, концентрированной форме. С точки зрения строителей и банкиров, недвижимость в историческом центре — самый доходный сегмент рынка, вложения в который приносят сверхприбыли1. Поэтому девелоперский капитал заинтересован в наиболее свободном и широком доступе к престижной земле и зданиям для реализации выгодных проектов, в устранении препятствий на пути инвестирования и строительства.
С другой стороны, с точки зрения правительства как владельца недвижимости и органа территориальной власти престижная и пользующаяся повышенным спросом у девелоперов и инвесторов земля и прочая недвижимость в центре города — ценнейший ресурс, который при рациональном подходе можно превратить в источник немалого дохода. Рационализация использования исторического центра города связывается, прежде всего, с его развитием как зоны постиндустриальной активности и элитного проживания, места размещения штаб-квартир крупных компаний и федеральных учреждений; бизнес-центров, гостиниц, торговых и культурно-развлекательных комплексов и дорогостоящего жилья. При такой стратегии правительство рассчитывает на двойную материальную выгоду. С одной стороны, пополнить бюджет путем продажи наиболее ценной городской земли и зданий инвесторам и девелоперам, а с другой стороны, расширить налогооблагаемую базу за счет привлечения мобильного капитала и интенсификации экономической деятельности на инвестиционно привлекательной территории исторического центра.
Общность интересов административной элиты и связанных с недвижимостью сегментов бизнеса в рационализации использования земли и зданий исторического центра подчеркивается и подкрепляется их личной унией. Именно строительные компании, специализирующиеся на создании элитной жилой и коммерческой недвижимости в центре города, в первую очередь «Корпорация «Возрождение Санкт-Петербурга», которая возводит более половины2 такой недвижимости в городе и входит в «Группу ЛСР», наиболее сильно переплетены с городским правительством.
Стремление облегчить доступ девелоперского капитала к земле и зданиям в историческом центре ярко проявляется в двух направлениях политики нынешнего правительства. Первое, отмена или ослабление правовых ограничений на инвестиционную, девелоперскую и строительную деятельность в центре города, продиктованных главным
1 Цена квадратного метра нового жилья или офисных помещений в историческом центре города достигает, по некоторым данным, 10 тыс. долларов, в то время как себестоимость строительства даже элитных объектов не превышает 3 тыс. (см., напр.: Стройка в музее, 2004; Как заработать, 2005; Подготовлены новые правила, 2005).
2 В 2004 г. доля строительных предприятий «Группы ЛСР» на рынке элитной недвижимости Санкт-Петербурга составила 52% (см.: Итоги деятельности, 2005).
112
ПОЛИТЭКС. 2006. Том 2. № 2
образом заботой об охране историко-культурного наследия Петербурга. Второе, вытеснение при помощи административных и экономических рычагов с территории исторического центра так называемых «неэффективных» владельцев и арендаторов недвижимости (вывод промышленных предприятий, выселение социальных, научных и культурных учреждений, расселение коммуналок) с тем, чтобы освободить землю и здания для продажи девелоперам и инвесторам. Эти аспекты рационализации использования недвижимости находят конкретное выражение во многих решениях властей и закреплены в важнейших программных документах, включая принятый в 2005 г. Генеральный план развития Петербурга (см.: О проекте, 2005).
Выражая интересы девелоперов и чиновников, политика и практика рационализации использования исторического центра, однако, вступают в противоречие с интересами довольно широкого и разнообразного спектра социальных сил. Эти противоречия и обусловленные ими конфликты, а также способы и эффективность борьбы «коалиции роста» с оппозицией заслуживают внимания политической социологии.
Противоречия могут быть чисто материального свойства. В этом смысле показательна ситуация с выводом промышленных предприятий, занимающих 40% территории исторического центра. Он закреплен в качестве приоритетной цели Генплана, который предусматривает сокращение производственных зон в центре города на тысячу гектаров и соответствующее увеличение территории общественно-деловых и жилых зон (см: там же). Это выгодно девелоперам: с одной стороны, освобождается ценная земля, с другой — растет спрос на подрядные работы в промзонах на окраинах города. Они подталкивают правительство к энергичным мерам. Так, критикуя прошлую администрацию, вице-президент «Группы ЛСР» отмечал, что «шараханье и метание властей отпугивает инвесторов», и призывал уделить особое внимание малым предприятиям, заявляя, что «это мелочь, которая путается под ногами, и выводить ее нужно в первую очередь» (см.: Давлицаров, 2003).
Однако переселение по большей части саботируется самими предприятиями, поскольку чревато серьезными рисками и издержками как для владельцев (финансовые затраты на переезд, временный уход с рынка, распад трудового коллектива), так и особенно для рабочих, которые могут лишиться работы. Недовольство промышленников откровеннее других выразил генеральный директор Ассоциации промышленных предприятий, заявив: «Петербург не может превратиться только в финансовый центр, поскольку всегда являлся центром промышленным. Не стоит скрывать, что обязать многие предприятия покинуть город означает приговорить их к банкротству. Сегодня городскими властями движет единственное желание — освободить как можно больше участков под застройку» (Зайцева, 2004; см. также: Шумкин, 2005). Стремясь сломить сопротивление промышленников и согнать их с привлекательных для девелоперов земель, правительство прибегает к различным мерам: от административного давления1
1 Правовым основанием насильственного переселения может стать перечень химически опасных предприятий, включенный в Генеральный план (см.: Грицкова, Шевченко, 2005).
113
ПОЛИТЭКС 2006. Том 2. № 2
до экономического побуждения, например, в форме повышения арендной платы за землю в центре города для производственных предприятий (см.: Постановление Санкт-Петербурга, 2004). Одновременно оно пытается снизить за счет городского бюджета издержки, связанные с переездом, инвестируя в инфраструктуру и снижая выкупную стоимость земли в промзонах.
Политика переселения предприятий и связанный с ней конфликт подтверждают предположение, что нынешняя правящая коалиция представляет не просто союз чиновников и бизнесменов, но характеризуется политической гегемонией одних сегментов бизнеса, стремящихся реализовать свои материальные интересы в ущерб интересам других. Впрочем, в данном случае коалиция сталкивается с весьма сильным оппонентом, исход борьбы за промышленные территории в центре города пока не ясен, и степень ее успешности явится важным показателем силы «коалиции роста» в Петербурге.
Однако стремление «элиты роста» переструктурировать городское пространство в своих интересах вызывает и конфликты иного рода. Как писал М. Кастельс, «город как потребительная стоимость противоречит капиталистической форме города как меновой стоимости» (Саз1е!!з, 2000, р. 326). «Элита роста» воспринимает исторический центр Петербурга, его землю и здания как источник дохода, из которого нужно «выжать» как можно больше денег. Но для жителей центральных районов это, прежде всего, место проживания, которое по возможности должно быть комфортным и безопасным. Кроме того, для большинства горожан исторический центр, его застройка — это историко-культурная ценность, предмет эстетического наслаждения, достояние, которое следует сохранять.
Между тем интенсификация использования земли и связанное с ней строительство ведут к кардинальным изменениям в историческом центре. Уплотнительная застройка, включая строительство на территории общественных парков, садов и скверов, ухудшает условия проживания и экологическую обстановку. В результате сноса и радикальной реконструкции старых построек и строительства новых зданий, диссонирующих с окружающей средой, нередко разрушается целостность архитектурного облика города, утрачивается историко-культурное наследие. Неудивительно поэтому, что «политика роста» в историческом центре встречает протесты и сопротивление со стороны активистов экологических организаций, противников уплотнительной застройки, защитников историко-культурного наследия, борьбу с которыми приходится вести правящей коалиции.
В этом смысле показателен спор, разгоревшийся в 2005 г. по поводу проекта корректировки границ охранной зоны исторического центра, т. е. той территории, где запрещены снос, радикальная реконструкция и новое строительство зданий, а также ограничены возможности приватизации недвижимости. Эти ограничения, распространявшиеся на четыре центральных района города, вызывали недовольство девелоперов, затрудняя им доступ к наиболее ценной недвижимости и стесняя инвестиционно-строительный процесс правилами, расходящимся с логикой максимизации прибыли. Строительный бизнес, расколотый по многим вопросам, был
ПОЛИТЭКС. 2006. Том 2. № 2
един в требовании либерализации охранного законодательства1. Хотя в правительстве есть специальный орган, отвечающий за сохранение историко-культурного наследия, — Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры (КГИОП), он не столько противостоит натиску девелоперов, сколько проводит их интересы. Это неудивительно, учитывая, что председатель комитета до своего назначения возглавляла фирму, занимающуюся офисной недвижимостью в центре города, а сам комитет подчиняется вице-губернатору, курирующему капитальное строительство и реконструкцию недвижимости, который не только ранее работал в строительном бизнесе, а затем много лет возглавлял тесно связанный с ним Комитет по строительству, но в настоящее время возглавляет Союз строительных объединений и организаций Петербурга.
Известную возможность для приспособления охранного законодательства к интересам девелоперов, без его радикального изменения, давала лазейка в самом законодательстве, которое допускало строительство в так называемых лакунах — исключениях из охранной зоны — местах, где исторические здания были утрачены или не были возведены запланированные когда-то постройки. Например, летом 2004 г. правительство, без какого-либо общественного обсуждения, выделило под строительство порядка 300 лакун (см.: Распоряжение Правительства, 2004). Это решение, названное девелоперами «революционным» шагом (см.: Глазова, 2004), вызвало критику представителей общественности и ряда депутатов городского парламента (см.: Семыкина, 2004). «Лакунизация» охранной зоны была важным средством реализации интересов «элиты роста» в историческом центре, позволяя рационализировать использование земли и осуществлять инвестиционные проекты. Строительство в лакунах сопровождалось конфликтами с защитниками исторического наследия и противниками уплотнительной застройки и привело к ряду официально признанных «градостроительных ошибок», когда новые здания безнадежно портили архитектурный облик города (см.: Борисова, 2005). Однако «лакунизация», хотя и позволяла «элите роста» частично обходить охранные ограничения, в принципе не решала проблемы. Сами чиновники сетовали, что перечень лакун нельзя увеличивать до бесконечности, что почти все они уже разобраны инвесторами (см.: Отсутствие Генплана, 2005). Требовалось радикальное решение, которым стала корректировка границ охранной зоны Петербурга в 2005 г.
Процедура выработки и принятия нового проекта охранных зон была такова, что у оппозиции было мало возможностей повлиять на характер документа, тем более, воспрепятствовать его утверждению. Заказ на подготовку проекта КГИОП разместил без конкурса, у единственного исполнителя — частной архитектурной мастерской, тесно связанной со строительными компаниями. Разработанный документ предусматривал
1 Об этом свидетельствуют высказывания руководителей двух крупнейших девелоперских бизнес ассоциаций Петербурга: Ассоциации домостроителей и производителей строительных материалов и «Со-юзпетростроя», которые находятся во враждебных отношениях друг с другом (см.: Современные зодчие, 2004; Уплотнительную застройку сохранят, 2004; Домостроители подкорректируют Генплан, 2004).
115
ПОЯИТЭКС. 2006. Том 2. № 2
сокращение охранной зоны исторического центра в 4,5 раза и перевод остальной его территории в зону «регулируемой застройки», где разрешены, с различной степенью ограничений, снос, радикальная реконструкция и новое строительство зданий. Таким образом, центр города превращался как бы в одну большую «лакуну»: то, что раньше было исключением, теперь становилось правилом. Хотя чиновники утверждали, что тщательное регулирование девелоперской деятельности обезопасит исторический центр от негативных последствий, практика регулируемого, основанного на экспертизах строительства в лакунах, как уже отмечалось, свидетельствовала об обратном. Представленный проект1 вызвал большой резонанс в городе2.
Против сокращения охранной зоны выступили некоторые депутаты, особенно из комиссии по культуре и охране культурного наследия (см.: Северов, 2005; Сергей Андреев, 2005), а также общественно-политические движения (например, «Движение гражданских инициатив»), организовывавшие митинги протеста3. Перспективы принятия документа в изначальном виде Законодательным собранием были бы туманны, если бы не важная процедурная уловка.
Правительство внесло документ в парламент не отдельным законопроектом, а в составе проекта нового Генерального плана. Это, во-первых, лишило депутатов возможности изменить его, поскольку, по федеральному закону, проект Генерального плана они могут либо принять, либо отвергнуть, не имея права вносить поправки. Во-вторых, превратило вопрос об охранных зонах в частный момент большого документа, необходимого городу. Вероятность отклонения законодателями всего проекта Генплана из-за несогласия с одной из его деталей была невелика. В итоге, несмотря на протесты, охранная зона была сокращена, что явилось важной победой девелоперского капитала над защитниками историко-культурного наследия. Впрочем, основная борьба еще впереди: она развернется не только по поводу новых правил землепользования и застройки, которые предстоит принять в 2006 г., но и вокруг конкретных инвестиционных проектов в историческом центре Петербурга.
Заключение
Согласно политэкономическим теориям власти в местных сообществах (теории «городских режимов» и «машин роста»), наиболее распространенным типом городской правящей коалиции является «коалиция роста». Ядро ее образуют местные чиновники и бизнесмены, главным образом владельцы и девелоперы городской недвижимости,
1 Проект был единодушно поддержан строительным бизнесом (см: Охранные зоны, 2005; Архипов, 2005; Строительство, 2005).
2 Характерны заголовки в прессе: «Инвесторов освобождают от бремени прошлого»; «Истории Петербурга оставили 600 гектаров»; «Исторический центр Петербурга "усохнет"»; «Ампутация тела. Смольный нашел рецепт "спасения" исторического центра Петербурга» (см.: Хозиков, 2005; Быстрых, 2005; Долго-шева, Селезнева, Тачаев, 2005; Семыкина, 2005; Мартовицкая, 2005).
3 Акции протеста проводились, в частности, 18 апреля и 6 июля (об этом см.: Требования представителей, 2005; Селезнева, 2005; Петербургская оппозиция, 2005; Шеменева, 2005).
116
ПОЛИТЭКС 2006. Том 2. № 2 объединенные целью обеспечения экономического развития города путем интенсификации использования городского пространства и привлечения мобильного капитала. В Санкт-Петербурге мы обнаруживаем ряд условий и признаков существования «коалиции роста».
Формированию коалиции благоприятствует контекст деятельности городских элит. Фискальная зависимость от местной экономики и политическая зависимость от федерального центра побуждают городскую администрацию к тому, чтобы выдвигать экономический рост в качестве приоритетной цели, что, в частности, выражается в лозунге удвоения ВРП к 2010 г. Но при отсутствии прямого контроля над большинством крупнейших предприятий города чиновники не в состоянии достичь этой цели без союза с бизнесом. Бизнесмены со своей стороны также заинтересованы в партнерстве с местной публичной властью, которая, обладая рядом ключевых ресурсов, включая землю, и существенными полномочиями в области экономической политики, способна значимо влиять на процесс накопления капитала.
Важнейшим показателем существования «коалиции роста» в Петербурге является плутократическое рекрутирование местной административной элиты. В составе городской администрации ключевые посты, наряду с профессиональными чиновниками, занимают выходцы из крупнейших компаний, прежде всего финансового и строительного секторов. Стремление руководства города к теснейшему союзу именно с этими отраслями связано с их ключевой ролью в развитии недвижимости, интенсификация использования которой является стержнем «политики роста». С другой стороны, высокая политическая активность финансового и строительного сегментов бизнес-элиты обусловлена тем, что они с точки зрения накопления капитала особенно сильно зависят от городского правительства, прежде всего в плане постоянного доступа к земле, и, владея иммобильными активами, особенно сильно заинтересованы в росте местной экономики и стимулирующей его политике.
Политика администрации Петербурга характеризуется рядом шагов, типичных для «коалиций роста» и выражающих их интерес в интенсификации использования городского пространства и привлечении мобильного капитала. Кроме мер по улучшению физической и транспортной инфраструктуры, а также различных уступок бизнесу в виде сокращения налогов и регулирования следует отметить усилия, направленные на джентрификацию и развитие общественно-деловой функции центральной части города. Правительство Петербурга стремится облегчить доступ девелоперов и инвесторов к наиболее ценной земле и зданиям в историческом центре путем ослабления правовых ограничений на инвестиционно-строительную деятельность (например, сокращение охранной зоны) и вытеснения «неэффективных» владельцев и арендаторов недвижимости (например, вывод промышленных предприятий). Политика рационализации использования территории исторического центра ущемляет интересы и вызывает сопротивление различных социальных сил, от промышленных капиталистов до защитников историко-культурного наследия, с которыми приходится вести борьбу «коалиции роста».
ПОЯИТЭКС. 2006. Том 2. № 2
Литература
Анализ рынка коммерческой недвижимости Санкт-Петербурга // www.pmc-ocenka.ru/an_kommerce.htm. Архипов И. Новая схема охранных зон Питера. Проскочим? // Эксперт: Северо-Запад. 2005. № 27 (232). 18 июля // http://home.expert.ru/sever/05/05-27-32/27stema1.htm
Быстрых А. Истории Петербурга оставили 600 гектаров // Газета // http://www.gzt.ru/politics/2005/ 03/13/102252.
Валентина Матвиенко перегонит ВВП // Газета. 2004. 1 апреля // http://www.lenpravda.ru/ Борисова А. Вечные ошибки. Власти признали, что недавно построенные в центре города здания портят его облик // Известия. 2005. 16 марта // http://www.protoart.ru/ru/main/news/archtendens/ news_current.shtml?2005/03/20050317-6360.html
Воронов В. Девелопмент в капитальном строительстве. Город устанавливает правила. (Интервью с вице-губернатором А. И. Вахмистровым) // Строительство и городское хозяйство Санкт-Петербурга и Ленинградской области. 2004. № 71 // www.stroygorhoz.ru/71/index.php
Глазова Л. Заполняя собой пустоты // Санкт-Петербургский строительный еженедельник. 2004. № 25 (119) // http://stroypress.spb.ru/article.php?ID_Release=112 (12.07.2004).
Грицкова А., Шевченко М. Химическая атака. Горадминистрация составила список опасных предприятий // Коммерсантъ (Санкт-Петербург). 2005. № 243П. 26 дек. // http://spb.kommersant.ru/
Давлицаров А. Заводы переедут? // Невское время. 2003. 29 авг. // http://nv.vspb.ru/cgi-bin/pl/ nv.pl?art=155853275&print
Доклад губернатора Санкт-Петербурга в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга 20.10.2004 г. по проекту закона Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2005 год» // http://www.gov.spb.ru/ gov/governor/budget
Доклад губернатора Санкт-Петербурга в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга 19.10.2005 г. по проекту закона Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2006 год» // http://www.gov.spb.ru/ gov/governor/budget.
Долгошева А., Селезнева И., Тачаев С. Исторический центр Петербурга «усохнет» // Вечерний Петербург. 2005. 11 марта // http://demfr.spb.ru/archive/item/214
Домостроители подкорректируют Генплан // http://www.bn.bsn.ru. (04.11.2004). Доход бюджета Петербурга от предоставления земельных участков под строительство в 2004 г. составит 4-5 млрд руб. // http://www.ccr.ru/print-news.php?id=5494 (12.10.2004).
Ежегодное послание губернатора Санкт-Петербурга, 9 июня 2004 года // http://www.gov.spb.ru/ gov/governor/zaks/poslanie
Зайцева Н. Первые предприятия готовы к переезду из центра // apparat.kodeks.net:9021/manage/ printdoc?nd=632606647&nh=0&ssect (09.12.2004).
Информационное сообщение. Пресс-релиз. Рассмотрение в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга в первом чтении проекта закона Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2006 год». 19 октября 2005 года // http://www.fincom.spb.ru/rus/whole/ru3.htm
Итоги деятельности Группы ЛСР в 2004 году и планы на 2005 год // http://www.lsrgroup.ru/group/ about/otch04 (09.02.2005).
Как заработать: аварийные инвестиции // Предприниматель Петербурга. 2005. № 17 (424). 10 мая // http://www.ppspb.ru/p_article.php?id=2452.
Как ГУПят Санкт-Петербург // Независимая газета. 2004. 4 июня // http://www.lenpravda.ru Ледяев В. Г. Модели эмпирического исследования власти: западный опыт // Власть и элиты в российской трансформации: Сб. научных статей / Под ред. А.В. Дуки. СПб: Интерсоцис, 2005а. С. 65-79.
Ледяев В. Г. Эмпирическая социология власти: теория «машин роста» // Власть, государство и элиты в современном обществе: Сб. научных трудов / Под ред. А. В. Дуки, В. П. Мохова. Пермь: Пермский техн. ун-т, 2005б. С. 5-23.
ПОЛИТЭКС 2006. Том 2. № 2
Макаров И. АО «ПСБ-Инвест групп» получил инвестиционный портфель объемом $80 млн. К концу года он увеличится до $140 млн. // http://www.spbgid.ru/index.php?news=35110 (11.06.2004).
Мартовицкая А. Лакомые лакуны. Сдвиг по фазе модернизации: Петербург жертвует центр строителям // Культура. 2005. №20 (7478). 26 мая - 1 июня // http://www.kultura-portal.ru/tree_new/cultpaper/ article.jsp?number=574&rubric_id=1000364&crubric_id=1002957&pub_id=642402
О проекте закона Санкт-Петербурга «О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга» // http://gov.spb.ru:3000/noframe/ law?d&nd=8412918&nh=0&header=010000000400 (07.01.2006).
Отсутствие Генплана может вызвать полное бессилие строительной отрасли // http://rustrubprom.ru/ view.php/D2286_0_3_0_C (12.01.2005).
Охранные зоны понравились строителям // http://www.fontanka.ru/131172 (15.04.2005). Песков Г. Универсальный инвестор // Санкт-Петербургский строительный еженедельник. 2004. № 13 (107). 10 апр. // http:// stroypress.spb.ru/article.php?ID_Article=1496&ID_Release=100
Петербургская оппозиция выступит против «поспешного» принятия Генплана // http://www.regnum.ru/ news/480160.html. (05.07.2005).
Подготовлены новые правила застройки исторических зон Петербурга // http://saint-petersburg.ru/ print/131862
Постановление Санкт-Петербурга от 14 сентября 2004 г. № 1561 «О методиках определения арендной платы за земельные участки» // http://www.kadis.ru/newstext.phtml?id=10048
Правительство Санкт-Петербурга. Постановление от 14 декабря 2004 г. № 1961. «О развитии территорий, предназначенных для размещения объектов производственного, транспортно-логистического, общественно-делового и складского назначения» // http://www.assembly.spb.ru
Распоряжение Правительства Санкт-Петербурга от 06.07.2004 г. № 67-1-рп «О перечне участков исключений (лакун) в границах объединенной охранной зоны Санкт-Петербурга» // http://sk.kadis.net/spb/ show.phtml?id=4997&pn=1
Распределение земельного фонда Санкт-Петербурга по формам собственности. Данные на 1 января 2005 года // http://www.kzr.spb.ru (09.11.2005).
Рейтинг крупнейших компаний Северо-Западного региона России «Северо-Запад-250» // Эксперт Северо-Запад. 2004. № 40 (197). 25 окт. // http://www.expert.ru/expert/ratings/exp200/nw250-04/40stab.htm
Северов М. Зона больших денег. Интервью с А. Ковалевым // Аргументы и факты. 2005. № 16 (609). 20 апр. // http://www.aif.ru/online/spb/609/04
Селезнева М. А горожане против. Многим жителям Санкт-Петербурга не нравится Генплан развития города // Новые известия. 2005. 7 июля // www.newizv.ru/news/2005-07-07/27728
Семыкина Е. Ампутация тела. Смольный нашел рецепт «спасения» исторического центра Петербурга // Дело. 2005. 21 марта // http://www.idelo.ru/364/8.html
Семыкина Е. Уплотнение Строптивого. Смольный нашел 320 лакун в охранной зоне // Дело. 2004. 12 июля // http://www.idelo.ru/332/10.html
Андреев С. КГИОП снимает с себя ответственность за сохранение исторического центра Петербурга // http://www.zaks.ru/a0/ru/archive/view.thtml?i=15288&p=0 (12.03.2005).
Смольный делит деньги центра // Деловой Петербург. 2004. 1 окт. // http://www.lenpravda.ru/ readingreg1.phtml?id=2538
Снижение налогов улучшит инвестиционный климат в Санкт-Петербурге // http://gov.spb.ru/ today?newsid=19758
Современные зодчие имеют право «оставить след» в исторической части города // http://www.domostroitel.ru/content/view/64/2/ (25.05.2004).
Строительство в историческом центре Санкт-Петербурга // http://souz.conon.ru (01.04.2005). Стройка в музее. Центр Санкт-Петербурга меняет облик // Коммерсантъ - Дом. 2004. 14 окт. // http://www.kommersant.ru/application.html?appname=Дом&DocsID=512518&issueid=23232.
ЯОЯИИТЭКС 2006. Том 2. № 2
Требования представителей общественности - участников митинга 18 апреля. // www.ked.len.ru/ 2005/aprPR2.html (18.04.2005).
Уплотнительную застройку сохранят, а центр города перекроют // http://www.gorodovoy.spb.ru/ rus/news/estate/511111.shtml (18.11.2004).
Хозиков В. Инвесторов освобождают от бремени прошлого // Экономика и время. 2005. N 9 (546). 14 марта // http://ev.spb.ru/art.php3?newsid=21836
Шакланова Н. «А морковку?» (Интервью с М. Осеевским) // Финанс. 2004. 12 марта // http://www.gov.spb.ru/gov/admin/oseevsky/intevju/int2
Шеменева В. Инициативы и зоны // Санкт-Петербургский строительный еженедельник. 2005. № 15 (157). 25 апр. // http://stroypress.spb.ru/article.php?ID_Article=3179&ID_Release=152
Шумкин С. Основополагающие вопросы. Мнение руководителей промышленных предприятий // Строительство и городское хозяйство в Санкт-Петербурге и Ленинградской области. 2005. № 76 // http://stroygorhoz.ru
Bassett K. Partnerships, Business Elites and Urban Politics: New Forms of Governance in an English City? // Urban Studies. 1996. Vol. 33. N 3. P. 539-555.
Castells M. The City and the grassroots. Berkeley: University of California Press, 1983. Clark C., Green J., Grenell K. Local Regimes: Does Globalization Challenge the 'Growth Machine'? // Policy Studies Review. 2001. Vol. 18. N 3 // http://web25.epnet.com/
Cox K. R. Globalisation, Competition and the Politics of Local Economic Development // Urban Studies. 1995. Vol. 32. N 2. P. 213-224.
Davies J. Partnerships versus regimes: why regime theory cannot explain urban coalitions in the UK // Journal of Urban Affairs. 2003. Vol. 25. N 3. P. 253-269.
Davis J. S. Urban Regime Theory: A Normative-Empirical Critique // Journal of Urban Affairs. 2002. Vol. 24. N 1. P. 1-17.
DiGaetano A., Lawless P. Urban Governance and Industrial Decline. Governing Structures and Policy Agendas in Birmingham and Sheffield, England, and Detroit, Michigan, 1980-1997 // Urban Affairs Review. 1999. Vol. 34. N 4. P. 546-577.
Domhoff G. W. (2005а). Power at the Local Level: Growth Coalition Theory // http://sociology.ucsc.edu/ whorulesamerica/power/local.html
Domhoff G. W. (2005б). Studying Power // http://sociology.ucsc.edu/whorulesamerica/theory/ studying_power.html
Domhoff G. W. (2005в). The Shortcomings of Rival Urban Theories // http://sociology.ucsc.edu/ whorulesamerica/power/rival_urban_theories.html
Dowding K., Dunleavy P., King D., Margetts H., Rydin Y. Regime Politics in London Local Government // Urban Affairs Review. 1999. Vol. 34. N 4. P. 515-545.
Dowding K. Explaining urban regimes // International Journal of Urban and Regional Research. 2001. Vol. 25. N 1. P. 7-19.
Elkin S. L. City and regime in the American republic. Chicago: University of Chicago Press, 1987. Harding A., Wilks-Heeg S., Hutchins M. Business, government and the business of urban governance // Urban Studies. 2000. Vol. 37. N 5-6 // http://web35.epnet.com/
Haughton G., While A. From Corporate City to Citizens City? Urban Leadership After Local Entrepreneurialism in the United Kingdom // Urban Affairs Review. 1999. Vol. 35. N 1. P. 3-23.
Imbroscio D. L. Overcoming the Neglect of Economics in Urban Regime Theory // Journal of Urban Affairs. 2003. Vol. 25. N 3. P. 271-284.
Imbroscio D. L. Reformulating Urban Regime Theory: The Division of Labor Between State and Market Reconsidered // Journal of Urban Affairs. 1998. Vol. 20. N 3. P. 233-248.
ПОЛИИТЭКС 2006. Том 2. № 2
Krebs T. Urban Interests and Campaign Contributions: Evidence from Los Angeles // Journal of Urban Affairs. 2005. Vol. 27. N 2. P. 165-175.
Lawless P. Partnership in Urban Regeneration in the UK: The Sheffield Central Area Study // Urban Studies. 1994. Vol. 31. N 8 // http://web12.epnet.com
Lawless P. Power and Conflict in Pro-growth Regimes: Tensions in Economic Development in Jersey City and Detroit // Urban Studies. 2002. Vol. 39. N 8. P. 1329-1346.
Molotch H. The City as a Growth Machine: Toward a Political Economy of Place // American Journal of Sociology. 1976. Vol. 82. N 2. P. 309-330.
Molotch H. Strategies and Constraints of Growth Elites // Business Elites and Urban Development: Case Studies and Critical Perspectives / Ed. by S.Cummings. Albany: State University of New York Press, 1988. P. 25-47 // http://sociology.ucsc.edu/whorulesamerica/power/molotch_1988.html
Newman H. K. Historic Preservation Policy and Regime Politics in Atlanta // Journal of Urban Affairs. 2001. Vol. 23. N 1. P. 71-86.
Pierre J. Models of Urban Governance. The Institutional Dimension of Urban Politics // Urban Affairs Review. 1999. Vol. 34. N 3. P. 372-396.
Sellers J. M. The Nation-State and Urban Governance: Toward Multilevel Analysis // Urban Affairs Review. 2002. Vol. 37. N 5. P. 611-641.
Stoker G., Mossberger K. Urban Regime Theory in Comparative Perspective // Environment and Planning C: Government and Policy. 1994. Vol. 12. P. 810-835.
Stone C. It's More Than the Economy After All: Continuing the Debate About Urban Regimes // Journal of Urban Affairs. 2004. Vol. 26. N 1. P. 1-19.
Stone C. N. Pre-emptive power: Floyd Hunter's community power structure reconsidered // American Journal of Political Science. 1988. Vol. 32. N 1. P. 82-104.
Stone C. N. Regime Politics: Governing Atlanta, 1946-1988. Lawrence: University Press of Kansas, 1989.
Stone C. N. The Atlanta Experience Re-examined: The Link between Agenda and Regime Change // International Journal of Urban and Regional Research. 2001. Vol. 25. N 1. P. 20-34.
Therborn G. What Does the Ruling Class Do When it Rules? // Classes, power and conflict. Classical and contemporary debates / Ed. by A. Giddens and D. Held. Berkeley; Los Angeles: Univ. of California press, 1982. P. 224-248.
Wood A. Analysing the Politics of Local Economic Development: Making Sense of Cross-national Convergence // Urban Studies. 1996. Vol. 33. N 8. P. 1281-1295.
Wood A. Domesticating Urban Theory? US Concepts, British Cities and the Limits of Cross-national Applications // Urban Studies. 2004. Vol. 41. N 11. P. 2103-2118.
