CC BY
29Новоселов А С.
д.э.н., профессор, зав. отделом регионального и муниципального управления Института экономики и
организации промышленного производства СО РАН Фалеев А.В.
к.э.н., с.н.с. Института экономики и организации промышленного производства СО РАН
ПОКАЗАТЕЛИ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ В КОНТЕКСТЕ МОДЕРНИЗАЦИИ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В УСЛОВИЯХ ЦИФРОВОЙ ЭКОНОМИКИ1
Ключевые слова: показатели эффективности, стратегическое планирование, региональная экономика, государственное регулирование, региональное развитие, региональное управление.
Решение проблем пространственного развития страны и устранения значительных диспропорций и противоречий в социально -экономическом развитии российских регионов и муниципальных образований требует более активного и действенного, по сравнению с типичной мировой практикой, стратегического планирования и управления. Необходимость модернизации и усиления роли стратегического планирования и управления в решении экономических и социальных задач развития России и ее регионов обусловливается также ужесточением внешнеэкономических и внешнеполитических условий. В связи с этим значительно возрастает потребность в научном исследовании проблем и обосновании показателей стратегического регионального планирования.
В современном мире, в эпоху технического и информационного прогресса, развития цифровой экономики важнейшее значение приобретает инновационное стратегическое планирование развития территорий. Одним из инструментов современного стратегирования является процесс территориального планирования городов и прилегающих к ним регионов. В целом события 2020 года, вызванные пандемией и ставящие под угрозу стабильность развития стран во всем мире, свидетельствуют о необходимости существенных перемен в сфере государственного стратегического планирования и управления. Большое значение приобретают городские агломерации, конурбации и другие объединения городских территорий. На основании изучения зарубежного опыта развития территорий, прилегающих к городам -миллионерам (городской округ), можно сделать вывод о том, что такие объединения позволяют городам быстрее развиваться и использовать свои сильные стороны, привлекая рабочую силу и капитал. В теории существуют два основных подхода к определению уровня социально -экономического развития города - это традиционная (рациональная) модель и инновационная (коммуникативная)2. Сделаем предположение, что данные модели применимы не только к городам, но и к регионам, с учетом определенных особенностей региона как более сложной системы многоуровневых социально-природно-хозяйственных отношений.
По мнению многих авторов, ключевым показателем уровня развития государства и его регионов является уровень социально -экономического развития, включающий в себя последовательные качественные и структурные изменения экономики, производительных сил, факторов роста и развития, образования, науки, культуры, уровня и качества жизни населения, человеческого капитала. В таких условиях особую актуальность приобретает анализ и прогнозирование развития городов и регионов для целей стратегического планирования. Важно понимать сильные и слабые стороны экономики региона, точки роста, куда следует направлять инвестиции, экономика и общество региона долж-
3
ны развиваться гармонично .
Построение модели развития экономики региона представляется возможным при учете определенного количества параметров и показателей. Цель исследования состоит в определении значимости и достоверности показателей оценки эффективности деятельности регионов для моделирования развития городов и регионов для целей модернизации стратегического планирования в условиях цифровой экономики.
Объектом исследования являются процессы стратегирования экономики региона. Предметом исследования являются показатели оценки эффективности развития регионов.
1 Статья подготовлена по Плану НИР ИЭОПП СО РАН по проекту «Региональное и муниципальное стратегическое планирование и управление в контексте модернизации государственной региональной политики и развития цифровой экономики».
2
Соловьева И.А. Комплексное стратегическое развитие города-миллионера: модель, механизм, принципы // Российское предпринимательство. - М., 2015. - № 16 (21). - С. 3789-3800.
з
Новоселов А.С., Фалеев А.В. Стратегическое планирование как основа долгосрочного развития региональной экономики (на материалах Новосибирской области) // Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. 2019. - № 3 (59); Новоселов А.С., Фалеев А.В. Проблемы оценки показателей стратегического планирования социально-экономического развития региона // Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. 2020. - № 1 (61); Управление социально-экономическим развитием регионов Сибири / Под ред. А.С. Новосёлова, В.Е. Селиверстова. - Новосибирск: Издательство ИЭОПП СО РАН, 2020. - 420 с.
Формирование модели развития региона для целей стратегического планирования должно иметь ориентацию на определенную перспективу развития региона и должно отвечать следующим условиям: формирование единого сценария развития региона; возможность вносить коррективы в сценарий развития региона, а также отслеживать влияние этих корректировок на развитие в целом, а также на каждую сферу развития в отдельности; выявление приоритетных направлений развития и постановка основных целей развития на долгосрочную перспективу; обобщение и анализ информации о текущем положении в регионе, а также объективная оценка имеющихся ресурсов; прогноз привлечения ресурсов извне для развития и улучшения положения региона.
В экономической литературе предлагаются различные подходы к классификации показателей социально -экономического развития региона. Например, выделяются три группы показателей - экономические (индекс промышленного производства, сумма оборота организаций в расчете на душу населения, сальдированный финансовый результат деятельности организаций в расчете на душу населения, удельный вес убыточных предприятий, степень износа основных фондов, объем инновационный товаров, работ и услуг в расчете на душу населения, внутренние затраты на научные исследования и разработки, индекс производительности труда, среднегодовая доля занятых в экономике от общей численности экономически активного населения и др.), социальные (ВРП на душу населения, ежемесячные среднедушевые денежные доходы населения, коэффициент Джини, уровень безработицы, потребительские расходы в среднем на душу населения в месяц, плотность населения, ожидаемая продолжительность жизни при рождении, общая заболеваемость и др.) и экологические (объем использования и обезвреживания отходов производства и потребления в расчете на душу населения, улавливание загрязняющих атмосферу веществ от стационарных источников в расчете на душу населения, текущие затраты на охрану окружающей среды в расчете на душу населения, лесовосста-новление в расчете на душу населения, объем оборотной и последовательно используемой воды в расчете на душу населения и др.) \
Предложена также система показателей, формирующаяся из нескольких блоков: общий уровень развития региона; состояние важнейших отраслей производства; финансовое положение региона; инвестиционная активность; международная экономическая активность; транспортная инфраструктура; наука и инновации; экологическая обстановка; уровень жизни населения; характеристики населения; образование; рынок труда; здравоохранение; безопасность. Каждый блок содержит от двух до четырех показателей2.
Для оценки уровня социально -экономического развития региона используется большое количество показателей, таких, как средний доход на душу населения, размер средней заработной платы, уровень развития промышленности и малого бизнеса, ВРП на душу населения, продолжительность жизни, уровень образования, объем инвестиций, затраты на научные исследования, миграция населения, уровень развития системы здравоохранения и другие.
Так, например, предложена следующая классификация показателей оценки уровня социально -экономического развития регионов: 1) индексные показатели, дающие интегрированную оценку социально -экономического развития региона (сводный индекс инвестиционной привлекательности, сводный индекс доходов и занятости населения, сводный индекс бюджетной системы и др.); 2) показатели экономического развития регионов (ВРП, инвестиции в основной капитал, индекс промышленного производства, индекс производства продукции сельского хозяйства, реальные располагаемые денежные доходы населения, реальная заработная плата, оборот розничной торговли, объем платных услуг населению и др.); 3) показатели социального развития регионов (демографические показатели, занятость населения и миграционная политика, показатели медицинского обслуживания, состояние жилищной сферы и коммунального хозяйства, показатели безопасности жизни, показатели образовательного уровня и др.)3.
Кроме того, в качестве интегрального показателя социально -экономического развития региона выступает ин-
4
декс развития человеческого потенциала, который служит индикатором улучшения или ухудшения уровня жизни .
Учитывая предыдущие исследования в области стратегического планирования развития региона, на наш взгляд, следует добавить еще такие показатели, как размер доходов бюджета региона, доходы организаций частного бизнеса5, так как установлена взаимозависимость интересов участников процессов регионального стратегического планирования, где ведущую роль играют интересы бизнеса и населения как конечного потребителя результатов экономического развития государства и бизнеса.
Также в последних исследованиях значительное внимание уделяется зависимости показателей экономического роста от показателей социальных - таких как уровень здоровья, продолжительность жизни, качество человеческого
1 Третьякова Е.А., Осипова М.Ю. Оценка показателей устойчивого развития регионов России // Проблемы прогнозирования. - М., 2018. - № 2 (167). - С. 24-35.
2 Дертишникова Е.Н. Комплексная оценка социально-экономического развития региона // Проблемы развития территории 2011. - №. 1 (53). - С. 25-35.
3 Лобанова А.В. Оценка уровня социально-экономического развития регионов Центрального федерального округа как показатель взаимодействия региональной власти и бизнес-структур // Проблемы современной экономики. 2013. - № 3 (47); Лачин-ский С.С., Михайлов А.С., Самусенко Д.Н., Михайлова А.А., Сорокин И.С. Роль приморских агломераций и городов в инновационном пространстве Европейской части России // Известия русского географического общества. - М., 2019. - Вып. 3. - С. 1-17.
4 Полякова А.А. Оценка уровня социально-экономического развития региона // Вестник сельского развития и социальной политики. 2018. - № 2(18). - С. 22-24.
5 Новоселов А.С., Фалеев А.В. Стратегическое планирование как основа долгосрочного развития региональной экономики (на материалах Новосибирской области) // Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. 2019. - № 3 (59); Новоселов А.С., Фалеев А.В. Проблемы оценки показателей стратегического планирования социально-экономического развития региона // Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. 2020. - № 1 (61).
капитала (капитала образования и капитала здоровья) \ Значительное внимание уделяется взаимозависимости уровня здоровья и капитала образования, более высокий уровень здоровья индивидов способствует большим возможностям генерирования идей, адаптации к изменениям и развитию и внедрения новых технологий. Например, было установлено на основе изучения данных по различным странам, что увеличение продолжительности жизни отрицательно влияет на рост ВВП на душу населения2. Также выводы о зависимости экономических показателей от социальных делают в своих исследованиях зарубежные ученые, которые учитывают в своей модели влияние уровня смертности и качества человеческого капитала на изменение ВВП на душу населения. В странах с высоким уровнем образования со снижением уровня смертности ВВП на душу населения увеличивается, тогда как в странах с низким уровнем образования существует обратная зависимость3.
Значительное внимание уделяется показателям технологического прогресса и инновативности. В России технологический потенциал регионов оценивается недостаточно и несущественно влияет на экономический рост в целом. Регионы с высоким уровнем изобретательской активности развивались более стремительными темпами в период относительного экономического благополучия страны, используя накопленный потенциал. На практике рост импорта высокотехнологичного оборудования способствует развитию региона, но по большей части не оказывает существенного влияния. Низкие темпы прироста ВРП в России за последние годы связаны с рядом причин, такими как отсутс т-вие инвестиционной привлекательности регионов и страны в целом, акцент экономики на экспорте сырьевы х товаров (что делает экономику неустойчивой к кризисным проявлениям), несовершенство налоговой системы, медленный переход регионов к инновационной экономике и др.
Представляется необходимым из всего многообразия показателей и индикаторов развития регионов выделить значимые и применимые для целей стратегического планирования развития региона. Такие показатели должны о тве-чать определенным требованиям: быть достоверными, давать адекватную оценку существующего положения, а также соотноситься между собой таким образом, чтобы можно было отследить влияние одного показателя на остальные и оценить, действительно ли такое влияние существует в реальности, а не только в расчетах.
Указом Президента Российской Федерации от 25 апреля 2019 г. № 193 «Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» 4 утвержден закрытый перечень показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов РФ и деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, включающий в себя 15 основных показателей. Проанализировав приведенные в указе показатели оценки эффективности деятельности, можно условно их разделить на четыре основные группы: политические, экономические, социальные и экологические.
К политическим показателям относится уровень доверия к власти (Президенту Российской Федерации, высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации).
Экономические показатели включают уровень реальной среднемесячной заработной платы; уровень бедности; количество высокопроизводительных рабочих мест во внебюджетном секторе экономики; численность занятых в сфере малого и среднего предпринимательства, включая индивидуальных предпринимателей; производительность труда в базовых несырьевых отраслях экономики; объем инвестиций в основной капитал, за исключением инвестиций инфраструктурных монополий (федеральные проекты) и бюджетных ассигнований федерального бюджета; долю соответствующих нормативным требованиям автомобильных дорог регионального значения и автомобильных дорог в городских агломерациях с учетом загруженности.
К группе социальных показателей относятся ожидаемая продолжительность жизни при рождении; естественный прирост населения; количество семей, улучшивших жилищные условия; уровень доступности жилья; доля гор о-дов с благоприятной городской средой; уровень образования. Экологические показатели характеризуют качество окружающей среды.
Кроме того, следует отметить, что многие из показателей носят субъективный характер, это такие показатели, как уровень доверия к власти, уровень бедности, доля городов с благоприятной городской средой, что препятствует достоверной и правильной оценке эффективности деятельности. Однако от перечисленных показателей зависит степень финансовой поддержки регионов. Например, показатель уровня доверия к власти, на наш взгляд, не должен быть основным в оценке эффективности деятельности должностных лиц, так как логично предположить, что он напрямую будет зависеть от социальных и экономических показателей. Чем выше будут эти показатели, тем больше будет доверие к власти. Также уровень доверия к власти будет зависеть от большого количества других факторов, не связанных с уровнем государственного управления. Стоит также отметить, что сама методика подсчета показателя уровня доверия к власти была утверждена только в 2019 г. (постановление Правительства РФ от 17.07.2019 г. № 915), т.е. спустя
1 Базуева Е.В., Радионова М.В. Эконометрическая оценка влияния социальных индикаторов на динамику регионального экономического роста (на примере субъектов Приволжского федерального округа) // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2020. - Т. 13, № 2. - С. 56-70.
2
Acemoglu E.A., Johnson S. Disease and Development: The Effect of Life Expectancy on Economic Growth // Journal ofPolitical
Economy. 2007. - Vol. 115 (6). - P. 925-985.
3
Minamimura K., Yasui D. From Physical to Human Capital Accumulation: Effects of Mortality Changes // Elsevier for the Society for Economic Dynamics. 2019. - Vol. 34. - P. 103-120.
4 Указ Президента Российской Федерации от 25 апреля 2019 г. № 193 «Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» - http://kremlin.ru/acts/bank/44185
7 лет после указа Президента РФ. Показатель уровня бедности также субъективен. Согласно данным Федеральной службы государственной статистики, уровень бедности определяется двумя основными группами данных - численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума и численность малоимущего населения домашних хозяйств. Данный показатель определяется на основе выборочных данных, а также исходя из расчета прожиточного минимума в каждом субъекте Российской Федерации.
Показатель ожидаемой продолжительность жизни при рождении носит вероятностный характер, по факту действительная продолжительность жизни населения в регионе, которая свидетельствовала бы об уровне развития региона, может существенно отличаться от ожидаемой. Некоторые показатели - такие как уровень доступности жилья, уровень образования, количество семей можно отнести к показателям качественной характеристики благополучия региона, а не к оценке экономической эффективности.
Описанная в законодательстве методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ содержит социально -экономическое противоречие, при котором дополнительную финансовую поддержку от государства получают те регионы, которые и без нее развиваются хорошими темпами. Тогда как регионы, действительно нуждающиеся в такой поддержке, получают ее по остаточному принципу. Кроме того, по нашему мнению, очевидна проблема неравномерного и неэффективного распределения полномочий между регионами и центром, которая выражается в повышении ответственности регионов за социально -экономическую деятельность, не сопровождаемую соответствующими финансовыми ресурсами. Иными словами, перед регионами ставят новые задачи, однако не предлагают финансовой помощи при решении этих задач. Соответственно, чем больше полномочий будет у региона, тем лучше этот регион будет жить. Кроме того, прослеживается взаимосвязь степени экономической свободы региона от его статуса в составе федерации (республика, край, автономная область (округ), город федерального значения или область).
Следует отметить высокую степень зависимости изменения предсказуемости индикаторов в зависимости от выборов Президента РФ и депутатов Госдумы. Среднее значение корреляции по регионам составляет 75,3% с выборочной дисперсией 21,68% 1. Это говорит о высокой степени политизированности индикаторов и их зависимости в большей степени от политических процессов на территории страны или региона, нежели от реального изменения социально-экономического положения территорий.
В результате обобщения российских и зарубежных исследований в сфере оценки экономической эффективности деятельности регионов, были выявлены основные показатели, которыми исследователи руководствуются при оценке, проведен анализ действующего законодательства, регулирующего оценку эффективности деятельности органов власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, который показал, что современная методика оценки эффективности деятельности органов власти требует доработки. Основной причиной неэффективности каждого отдельно взятого подхода является высокий уровень региональной диверсифицированности экономики РФ. Тр ади-ционно российские регионы подразделяют на внешнеторговые, промышленные, аграрные и депрессивные. При этом регионам, входящим в группу внешнеторговых, предпочтительнее использовать экономические показатели, ориентированные на финансовые рынки, международные индексы систем подсчета внешнеторговых валютных показателей. Однако, учитывая современную международную политическую ситуацию, их необходимо дополнить комплексом показателей риск-менеджмента. Промышленные регионы, в свою очередь, используя системы сбалансированной оценки социальных и экономических показателей, зависят от международных рынков через систему оценки внешнеторговых регионов. Аграрные регионы во многом зависят от государственной поддержки, поскольку подвержены высоким рискам. Подходы к стратегированию аграрных территорий должны включать больший вес правовых и экологических показателей. Что касается депрессивных регионов, стратегирование социально-экономической сферы необходимо проводить на основе антикризисных подходов. При этом в периоды 2008-2009 гг., 2014 г. и 2020 г. все регионы РФ осуществляли стратегирование в контексте антикризисного управления.
Законодательство, содержащее закрытый перечень показателей для оценки, несовершенно. На наш взгляд, перечень должен быть изменен и расширен, дополнен более объективными показателями. Частые изменения в законодательстве по данному вопросу (последние изменения были и в 2018 г., и в 2019 г.), также не способствуют более четкому пониманию того, какие показатели в действительности отражают положение дел в регионе, его объективную и всестороннюю оценку социально -экономической эффективности. Кроме того, на наш взгляд, необходимо уделить большее внимание показателям технологического прогресса и инновативности регионов, их взаимосвязи с социально-экономическими показателями, а также в целом с благополучием региона, и факторам, влияющим на рост данных показателей. Существенным упущением, на наш взгляд, является отсутствие показателей инвестиционной привлекательности регионов. Также, по нашему мнению, перечень из 15 показателей, приведенных в законодательстве, не может быть унифицированным для всех регионов страны. Социально -экономические процессы каждого региона требуют более глубокого и тщательного исследования с целью выявления сильных и слабых сторон. Основу оценки социально-экономических показателей региона составляют три группы показателей (государственный сектор, частный сектор, население) в сравнении с индексами глобальных экономических отношений. Систему оценки социально -экономических показателей необходимо строить на основе принципов антикризисного управления. Таким образом, следует, в первую очередь, выявить сильные и слабые стороны каждого региона в отдельности, а затем делать акцент на увеличении показателей, способствующих росту благополучия регионов. ВРП в данном случае может быть самым информативным показателем, раскрывающим структуру ВРП каждого региона по отраслям деятельности. Однако
1 Масленников Д.А., Митяков С.Н., Катаева Л.Ю., Федосеева Т.А. Выявление особенностей стратегического развития регионов на основе статистического анализа индикаторов // Экономика региона. 2019. - Т. 15, вып. 3. - С. 707-719.
здесь также существует достаточно много проблем в связи с тем, что список отраслей деятельности, входящих в структуру ВРП, данные по которым статистически отслеживаются, периодически меняется, что затрудняет анализ этих данных в ретроспективе, а также зачастую группировка этих видов деятельности противоречит принципам логики стратегического планирования и управления.
