CC BY
70
правового поля государства. Попутно заметим, что проводившиеся в 90-х гг. в Российской Федерации организационные преобразования также предполагали возложение функций по осуществлению государственной политики в сфере интеллектуальной собственности на органы юстиции. Следовательно, более всего целесообразно передать именно Минюсту указанные нами выше полномочия. При этом вся деятельность ППС в рамках рассмотрения патентных споров, как нам представляется, должна быть полностью автономной от Минюста, обеспечивая независимость принятия решений. Полномочия Минюста должны заключаться исключительно в вопросах организационного и методического руководства деятельностью ППС, тем самым сведя к минимуму ее зависимость от ветви исполнительной власти в целом.
Подводя итог, мы можем резюмировать, что в силу ряда функциональных и организационных недостатков институт административного рассмотрения патентных споров не отвечает условиям эффективной защиты патентных прав, а также недостаточно гарантирует объективность принятых решений. В то же время административное рассмотрение патентных споров является важной составной частью в системе защиты патентных прав. Данное обстоятельство требует проведение мероприятий по реформированию института административного рассмотрения патентных споров, главной задачей которого выступает достижение автономности и независимости ППС при принятии решений, а также соблюдение баланса интересов участников процесса и обеспечения доступа к правосудию.
Примечания
1 Карпова H.H. Экспортный контроль и патентно-лицензионная политика ведущих капиталистических стран. М., 1991. С.46.
2 Доклад министра образования и науки РФ Фурсенко А. «Стратегия Российской Федерации в области развития науки и инноваций на период до 2010 года».// Интеллектуальная собственность. Промышленная собственность. 2006 г. № 2. С. 5.
Сергеев А. П. Право интеллектуальной собственности в Российской Федерации. М., 2005. С. 457.
'Устав Федерального государственного учреждения « Палата по патентным спорам Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам» (Утвержден приказом Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам от«3» февраля 2005 г. №21)
3Правила подачи возражений и заявлений и их рассмотрения в Палате по патентным спорам (утверждены приказом Роспатента от 22 апреля 2003 г. N 56, зарегистрированным Министерством юстиции РФ 8 мая 2003 г., per.N 4520, опубликованным в «Российскойгазете» 21 мая2003г., №95) (сизменениями, внесенными приказом Роспатента от 11 декабря 2003 г. № 164, зарегистрированным в Министерстве юстиции РФ 18.12.2003 г., per. № 5339, опубликованным в «Российской газете» 30.12.2003 г., № 262),
0 Конституции 15 стран мира. /Сост. Ж. Баишев, К. Шаки-ров. Алматы, 1995 г. С. 11.
7 Корзников А,М., Финкель Н.К. Зарубежный опыт судебного рассмотрения споров о квалификации изобретений. М., 2002. С. 3-4.
° ФГУ ФИПС: создан новый отдел.// Интеллектуальная собственность. Промышленная собственность. 2006 г. № 6. С. 103.
" См., напр.: Сергеев А.П. Право интеллектуальной собственности в Российской Федерации. М„ 2005. С.458
10 Сергеев А.П. Право интеллектуальной собственности в Российской Федерации. М., 2005. С.458.
" Сергеев А.П. Объективных предпосылок для срочного принятия четвертой части ГК нет.//Патенты и лицензии. 2006г. №5. С.12.
'^Корзников A.M., Финкель Н.К. Зарубежный опыт судебного рассмотрения споров о квалификации изобретений. М, 2002. С. 32.
ПЕРЕВЕРТАЙЛО Денис Александрович, старший преподаватель Казахстанско-Российского университета, соискатель Современной гуманитарной академии, г. Москва.
Дата поступления статьи в редакцию: 24.11.2006 г. © Перевертайло Д.А.
удк33" Е. А. КУСТОВ А
Омский юридический институт
ПОДВЕДОМСТВЕННОСТЬ НАЛОГОВЫХ СПОРОВ И СРОКИ ИХ РАССМОТРЕНИЯ
В статье идёт речь о порядке рассмотрения жалобы налогоплательщика, предполагающем обращение к компетентному органу (должностному лицу), а также определенные сроки рассмотрения.
Институт подведомственности юридических дел, по мнению Ю.К. Осипова, решает задачу разграничения компетенции органов, наделенных правом разрешать юридические дела[1 ].
Таким образом, определение подведомственности налоговых споров, несмотря на то что в налоговом законодательстве понятие «подведомствен-
ность» не используется, помогает разрешить существующую проблему определения предметной компетенции налоговых органов и разграничения тем самым ее с компетенцией других органов, наделенных полномочиями по контролю за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также компетенцией органов внутри системы Федеральной
налоговой службы Российской Федерации (далее - ФНС России).
Рассматривая проблему подведомственности, следует рассмотреть вопрос о подведомственности налоговых споров Министерству финансов Российской Федерации (далее - Минфин России). Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [2] Министерство РФ по налогам и сборам было преобразовано в Федеральную налоговую службу, находящуюся в ведении Минфина России. В соответствии со статьей 2 Закона РФ от 21 марта 1991 г. № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации» (ред. от 18 июля 2005 г.) единая централизованная система налоговых органов состоит из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области налогов и сборов, и его территориальных органов. В Положении о Федеральной налоговой службе, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506 [3] указано, что федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей является Федеральная налоговая служба.
Жалоба может быть подана только в орган или его должностному лицу, входящему в систему налоговых органов. Таким образом, исходя из статьи 30 Налогового кодекса РФ, статьи 1 Закона РФ от 21 марта 1991 г. № 943-1 (ред. от 18 июля 2005 г.) Минфин России не входит в систему налоговых органов РФ, в то же время ФНС России находится в ведении Минфина РФ. В положении о Министерстве финансов РФ установлено, что министерство осуществляет Координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении ФНС России, а также других служб [4]. Минфин России наделен полномочиями по рассмотрению заявлений налогоплательщиков, налоговых агентов и их представителей и вправе применять меры административного реагирования по отмене незаконных актов налоговых органов.
Налоговый кодекс РФ не содержит положений о распределении компетенции по рассмотрению жалоб между налоговыми органами (должностными лицами) разных уровней системы налоговых органов. В то же время указывает, что жалоба может быть подана заявителем вышестоящему налоговому органу (вышестоящему должностному лицу), таким образом, определяя разграничение компетенции и полномочий налоговых органов (должностных лиц) по рассмотрению жалоб внутри системы налоговых органов ФНС России по административному признаку.
Федеральная налоговая служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы. ФНС России и ее территориальные органы- управления ФНС по субъектам РФ, межрегиональные инспекции, инспекции по районам, районам в городах, городам без районного деления и инспекции межрайонного уровня является единой централизованной системой налоговых органов.
Исходя из функционального принципа государственного управления, можно сделать вывод, что существует общая и исключительная компетенция по рассмотрению, в том числе налоговых споров.
Компетенция определяется как круг полномочий какого-либо учреждения, лица или круг дел, вопросов, подлежащих чьему-либо ведению [5].
К исключительной компетенции ФНС России относится рассмотрение налоговых споров, возникающих из деятельности межрегиональных инспекций ФНС России, а также управлений ФНС России по субъектам Российской Федерации.
К общей компетенции относится рассмотрение жалоб заявителей на акты ненормативного характера, действия (бездействие) должностных лиц территориальных налоговых инспекций по районам, городам, городам без районного деления, и межрайонных инспекций, которые могут быть направлены и разрешены как ФНС России, так и Управлениями ФНС России по субъектам РФ. Управления ФНС России но субъектам РФ наделены полномочиями по рассмотрению ^калоб только в отношении инспекций в их территориальном подчинении. В этой части о подведомственности сказано только а Регламенте рассмотрения налоговых споров в досудебном порядке [6].
Заявитель вправе самостоятельно выбрать территориальный налоговый орган, которому адресована жалоба. При этом заявитель вправе рассчитывать на рассмотрение жалобы именно тем органом, в который она была направлена. Так, Федеральный арбитражный суд Московского округа, удовлетворяя исковые требования, указал, что согласно статье 138 Налогового кодекса РФ бездействия должностных лиц налоговых органов могут быть обжалованы в вышестоящий налоговый орган. По смыслу статьи 138 Налогового кодекса РФ налогоплательщик имеет право подавать жалобу любому вышестоящему налоговому органу, а не в определенное звено единой централизованной системы налоговых органов. НК РФ не содержит запрета подавать жалобы на бездействия должностных лиц инспекций ФНС России непосредственно в ФНС России, которое является вышестоящим налоговым органом, при таких обстоятельствах является обоснованной подача в ФНС России жалобы на бездействие инспекции, и истец имел право на рассмотрение жалобы именно тем вышестоящим органом, которому она была адресована [7].
Исходя из этого жалоба должна быть рассмотрена тем налоговым органом, которому она адресована, за исключением случаев, когда жалоба на основании Налогового кодекса РФ не может быть рассмотрена данным налоговым органом.
В отношении полномочий должностных лиц налоговых органов по рассмотрению жалоб необходимо отметить, что полномочия должностных лиц налоговых органов определяются перечнем категорий дел, рассмотрение которых отнесено к их компетенции, а также ограничиваются территорией, на которую распространяется юрисдикция соответствующих органов и их должностных лиц. Налоговые органы и их должностные лица наделены равными по объему полномочиями, установленными Налоговым кодексом РФ по рассмотрению жалоб, который не зависит от уровня налогового органа в системе органов ФНС России.
Налоговый кодекс РФ устанавливает право заявителя обратиться с жалобой как в вышестоящий налоговый орган, так и к вышестоящему должностному лицу. Из этого следует, что жалоба на действия (бездействие) должностных лиц налогового органа может быть подана вышестоящему должностному лицу данного налогового органа.
Права и обязанности налоговых органов, установленные в ст.ст. 31 и 32 Налогового кодекса РФ, реализуются непосредственно их должностными лицами. Налоговое законодательство не дает четкого опре-
деления, кто относится к должностным лицам налоговых органов. В широком смысле должностными лицами налогового органа признаются государственные служащие Российской Федерации, состоящие на государственных должностях налоговых органов и проходящие службу в этих органах. В то же время анализ норм Налогового кодекса РФ позволяет сделать вывод, что должностными лицами налогового органа для целей применения кодекса признаются руководитель налогового органа, его заместители, а также должностное лицо, проводящие налоговую проверку, так как реализация некоторых полномочий налоговых органов осуществляется только указанными лицами. Должностные лица, уполномоченные на проведение налоговой проверки, определяются на основании решения о проведении выездной налоговой проверки, которое выносится руководителем (его заместителем) налогового органа.
Таким образом, должностное лицо налоговых органов — это лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законе порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно- распорядительные или административно- хозяйственные функции в государственных (налоговых) органах [8].
Руководитель налогового органа является вышестоящим должностным лицом по отношению к должностным лицам данного налогового органа. Указанные должностные лица находятся в его непосредственном подчинении.
Кроме того, правом представлять интересы и подписывать официальные документы от имени налогового органа, наделены только руководитель и его заместители. Таким образом, решение по жалобе в соответствии со ст. 140 НК РФ может быть подписано только руководителем (его заместителем) налогового органа.
Порядок административного обжалования, установленный НК РФ, предусматривает возможность первоначального и повторного обжалования.
Обжалование актов ненормативного характера, действий (бездействия) должностных лиц налогового органа в вышестоящий налоговый орган (Управление ФНС России по субъекту Российской Федерации), осуществляющий непосредственный административный контроль над деятельностью налогового органа, чьи акты и действия обжалуются, является первоначальным обжалованием. Данный факт не препятствует обращению с жалобой в следующий вышестоящий налоговый орган (повторное обжалование), а именно в ФНС России, При этом предметом жалобы могут быть как первоначальное требование заявителя, так и решение по жалобе, вынесенное Управлением ФНС России.
НК РФ не регламентирует механизм рассмотрения вышестоящим налоговым органом (вышестоящим должностным лицом) жалобы заявителя, устанавливая только сроки ее рассмотрения и виды принимаемых решений. Очевидно, что при принятии НК РФ законодатель не ставил задачу устанавливать жесткий регламент рассмотрения жалобы и взаимодействия структурных подразделений вышестоящего налогового органа при подготовке проекта решения по жалобе. Установление внутреннего документооборота и взаимодействие подразделений при рассмотрении жалобы заявителя решается вышестоящим налоговым органом путем издания соответствующих
приказов или инструкций. Согласиться с таким подходом трудно, так как данная процедура в таком случае лишает каких бы то ни было гарантий защиты прав и интересов налогоплательщика, и должна быть регламентирована на законодательном уровне.
Обжалование осуществляется путем подачи жалобы вышестоящему лицу налогового органа, должностными лицами которого совершены обжалуемые действия, либо в вышестоящий налоговый орган (должностному лицу вышестоящего налогового органа). При этом жалоба подается в течение трех месяцев со дня, когда налогоплательщик узнал или должен был узнать о нарушении своих прав. Этот срок может быть восстановлен, если вышестоящее должностное лицо (вышестоящий налоговый орган) признает причину пропуска уважительной. Наличие административного усмотрения в части восстановления срока является фактором, снижающим эффективность и желание налогоплательщика добиваться объективного решения в административном порядке.
Жалоба налогоплательщика рассматривается вышестоящим налоговым органом в срок не позднее одного месяца со дня ее получения налоговым органом. Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении рассматривается в десятидневный срок со дня ее поступления в налоговый орган.
Имеется ряд случаев, когда жалоба не будет рассмотрена налоговым органом, а именно: пропуск срока подачи жалобы, предусмотренного ст. 139 НК РФ; отсутствие указаний на предмет обжалования и обоснования заявляемых требований; подача жалобы лицом, не имеющим полномочий выступать от имени налогоплательщика (ст. 26 - 29 НК РФ); при наличии документально подтвержденной информации о принятии жалобы к рассмотрению вышестоящим налоговым органом; получение налоговым органом информации о вступлении в законную силу решения суда по вопросам, изложенным в жалобе.
В налоговой практике существует полемика об общем сроке рассмотрения и принятия решения по жалобе. Некоторые специалисты отмечают, что «налоговым законодательством установлены предельные сроки, в течение которых принимается решение по жалобе -1 месяц» (ст. 140 НК РФ), причем «течение срока рассмотрения жалобы начинается с того дня, когда жалоба получена и зарегистрирована налоговым органом» [9].
Однако суды придерживаются иного мнения. Так, Федеральный арбитражный суд Московского округа указал, что в соответствии с частью 1 ст. 140 НК РФ жалоба налогоплательщика рассматривается вышестоящим налоговым органом (вышестоящим должностным лицом) не позднее одного месяца со дня ее получения. Частью 3 ст. 140 НК РФ предусмотрено, что решение налогового органа (должностного лица) по жалобе принимается в течение месяца. О принятом решении в течение трех дней со дня его принятия сообщается в письменной форме лицу, подавшему жалобу.
Таким образом, «процесс рассмотрения жалобы, принятия установленного п. 2 ст. 140 НК РФ решения и доведения его до сведения налогоплательщика включает в себя два месяца и три дня со дня получения жалобы» [10].
Существуют ситуации, когда месячного срока для рассмотрения жалобы недостаточно для объективного и правильного рассмотрения жалобы. Отсутствие в НК РФ оснований для продления или перерыва указанного срока способствует нарушениям
налоговыми органами сроков рассмотрения жалобы. Некоторые авторы упоминают законопроект, разработанный Минфином России, в котором предлагалось внести изменения в статью 140 НК РФ и установить срок для рассмотрения жалобы в тридцать рабочих дней, а также установить основания для перерыва течения указанного срока, но не более чем в 30 рабочих дней [ 11 ].
По итогам рассмотрения жалобы вышестоящий налоговый орган (вышестоящее должностное лицо) вправе: оставить жалобу без удовлетворения; отменить акт налогового органа и назначить дополнительную проверку; отменить решение и прекратить производство по делу о налоговом правонарушении; изменить решение или вынести новое решение.
Заявителю о принятом решении сообщается в течение трех дней со дня его принятия. Следует отметить, что из части 3 статьи 140 НК РФ не вытекает прямой обязанности налогового органа (должностного лица) по направлению заявителю копии решения по итогам рассмотрения жалобы, а лишь извещения в письменной форме о принятом решении. Очевидно, что заявителю должно направляться решение по итогам рассмотрения жалобы, так как извещение не является итоговым документом, подтверждающим факт рассмотрения налогового спора, и не затрагивает прав и законных интересов заявителя, что делает невозможным дальнейшее обжалование.
В соответствии со статьей 141 НК РФ подача жалобы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) не приостанавливает исполнения обжалуемого акта или действия, за исключением случаев, предусмотренных кодексом. Обжалование решения о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности в вышестоящий налоговый орган или вышестоящему должностному лицу влечет обязательное приостановление исполнения решения о взыскании налоговой санкции в соответствии с п. 4 ст. 103.1 НК РФ. Правильность подобного подхода подтвердил Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в пункте 4 информационного письма от 20 февраля 2006 года № 105 [12].
Необходимо учитывать, что при обжаловании в целом решения о привлечении к налоговой ответственности в вышестоящий налоговый орган обязательное приостановление взыскания недоимки и пеней нормами НК РФ не предусмотрено. Налоговый орган (должностное лицо), рассматривающий жалобу и имеющий достаточные основания полагать, что обжалуемые акт или действие не соответствуют законодательству Российской Федерации,вправе полностью или частично приостановить исполнение обжалуемых актов или действия. Решение о приостановлении исполнения акта (действия) принимается руководителем налогового органа, принявшим такой акт, либо вышестоящим налоговым органом. Конкретный перечень «достаточных оснований» в Налоговом кодексе не предусмотрен, что также вызывает обоснованное недоверие налогоплательщика к административному обжалованию.
Право на приостановление имеет только орган, рассматривающий жалобу, в то время как решение об этом может быть вынесено как его руководителем, так и вышестоящим налоговым органом. Очевидно, что конструкция данной нормы частью 2 статьи 141 НК РФ, является не вполне корректной. Принятие решения о приостановлении органом, который не наде-
ляется правом на решение вопроса о приостановлении по существу, неправомерно. На наш взгляд, данная норма требует доработки и изменения.
При приостановлении исполнения обжалуемого акта или действия в порядке статьи 141 НК РФ шестимесячный (по делам об административных правонарушениях десятидневный) срок давности взыскания налоговой санкции, предусмотренный статьей 115 НК РФ не приостанавливается и не прерывается, так как об этом в НК РФ ничего не говорится.
Законодательное закрепление процессуальных прав и обязанностей налогоплательщика, налогового органа при административном обжаловании может способствовать его более эффективному использованию, реализуя право налогоплательщика на обращение зе защитой своих прав в досудебном поря л,ке и разгружая в определенной мере деятельность судов.
Библиографический список
1.См.: Осипов Ю.К. Подведомственность юридических дел. Свердловск, 1973,- С.6; Комментарий к Арбитражно-процессу-альному кодексу РФ. Под ред. Жилина Г.А. Москва, 2003,- С. 65.
2. См.: Собрание законодательства Российской Федерации,- 2004.-№11.-Ст.945.
3. См.: Собрание законодательства Российской Федерации,-2004,-№ 40. - Ст. 3961.
4. См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004г. № 329 «О Министерстве финансов РФ» // Российская газета. -2004.-№162.
5. См.: Большой толковый словарь русского языка. Санкт-Петербург. «Норинт», 1998,- С.446.
6. См.: Регламент рассмотрения налоговых споров в досудебном порядке утвержден приказом МНС России от 17 августа 2001 № БГ-3-14/290 // Финансовая Россия. -2001.-12 сен.
7. См.: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 3 марта 2003 г. № KA- А40/588-03. //СПС «КонсультантПлюс».
8. См.: Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации (постатейный). / Под ред. проф. А.Н. Козырина, -М.; - 2005,- С.447.
,9. См.: Мешалкин В., Васильева М., Михалычева Ю., Буйс-ких О. Налоговые правонарушения и преступления. // Экономико-правовой бюллетень. - 2002. - № 10. - С. 62.
10. См.: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 10 ноября 2002 г. (дело N КА-А40/7986-02) // СПС «Консультант Плюс».
11. См.: Балакирева М.И. Право на обжалование как элемент правового статуса налогоплательщика: Дис. ... канд. юр. наук / М.И. Балакирева .- М., 2006 г.- С. 150.
12. См.: Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 20 февраля 2006 г. № 105 «О некоторых вопросах, связанных с вступлением в силу Федерального закона от 4 ноября 2005г. № 137-ФЭ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров» // Российская Бизнес-газета,- 2006,- №14.
КУСТОВА Евгения Александровна, преподаватель кафедры финансового права и судебной бухгалтерии.
Дата поступления статьи в редакцию: 19.10.2006 г. © Кустова Е.А.
