CC BY
243
В.Я.Гельман
_____________РОССППСШ подптпа
«ПОДРЫВНЫЕ» ИНСТИТУТЫ И НЕФОРМАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Ключевые слова: политические институты, институциональные ловушки, Россия, государственное строительство
1 Ассоциация «Голос» 2010.
2 Schedler 2006.
В сентябре 2009 г. бывший заместитель министра энергетики России и один из лидеров оппозиционного движения «Солидарность» Владимир Милов выдвинул свою кандидатуру на выборах в Московскую городскую думу как независимый кандидат. Согласно закону, он представил в избирательную комиссию округа № 13 4550 подписей избирателей этого округа, собранных в поддержку выдвижения его кандидатуры. Но избирательная комиссия отказала ему в регистрации, признав недействительными все без исключения подписи, включая и подпись самого кандидата. Попытки Милова обжаловать это решение в Центральной избирательной комиссии и в суде оказались безуспешными — он, как и другие представители «Солидарности», не был допущен к участию в выборах. В голосовании, которое прошло 11 октября 2009 г., приняли участие шесть партий. Львиная доля голосов и мест ожидаемо досталась «партии власти» «Единая Россия». На избирательном участке, где голосовали лидер партии «Яблоко» Сергей Митрохин и члены его семьи, по официальным данным, среди 1020 бюллетеней 904 было подано за список «Единой России» и ни одного — за «Яблоко». После того как этот факт был предан широкой огласке, по требованию Митрохина бюллетени на данном участке были вновь пересчитаны. По результатам пересчета (вызвавшим сомнения у ряда наблюдателей) оказалось, что все голоса, поданные за список «Яблока», приписаны другой оппозиционной партии — КПРФ, в то время как показатели «Единой России» (а соответственно — и итоги выборов) остались прежними1.
Оба этих сюжета примечательно характеризуют выборы в сегодняшней России с точки зрения сочетания формальных и неформальных институтов. Как избирательный закон сам по себе (в первом случае), так и практика его применения (во втором) служили не механизмом обеспечения демократической конкуренции, но политическим инструментом, призванным либо не допустить конкуренции, либо сделать ее заведомо несправедливой. Иначе говоря, формальный институт выборов как основы демократии был лишь фасадом неформальных институтов электорального авторитаризма2, а de facto применявшиеся на выборах «правила игры» формально-юридически закрепляли эту практику.
6
ЖЖ1КГ № 2 (57) 2010
юссппсш юлпш
3 Заостровцев 2009.
4 Lauth 2000; Helmke, Levitsky 2004, 2006.
5 O’Donnell 1996: 34.
6 Представленный в статье анализ отчасти продолжает логику одной из более ранних моих работ (см. Gel’man 2004).
Аналогичные констелляции формальных и неформальных институтов, подрывающие и фактически извращающие основания демократии, верховенства права и эффективного политико-экономического управления, характерны и для ряда других сфер российской политики и экономики. Многочисленные негативные оценки подобного рода институциональных констелляций справедливо квалифицируют их как препятствие на пути модернизации нашей страны. В последние годы такие оценки нашли отражение в различных международных рейтингах экономических и политических свобод, качества государственного управления и уровня коррупции, где Россия занимает устойчиво низкое место3.
Хотя Россия отнюдь не уникальна и сходные констелляции отмечаются во многих иных странах и регионах мира4, российский опыт может быть полезен для осмысления негативного воздействия «подрывных» (subversive) неформальных институтов и их роли в процессе политико-экономического управления. В настоящей статье предпринята попытка рассмотреть «неформальную институционализацию»5 в России в теоретической и сравнительной перспективе и критически проанализировать некоторые объяснения доминирования в стране «подрывных» институтов6.
«Подрывные» неформальные институты: в поисках концептуальной схемы
7 North 1990: 6.
8 Helmke, Levitsky 2004: 728—730.
9 Ledeneva 1998.
10 Freeland 2000; Hoffman 2002.
11 Volkov 2004.
12 Паппэ, Галухина
2009: 213—226.
13 Барсукова 2009:
273—284.
14 Solomon 2008.
За последние два десятилетия понятие «неформальные институты» прочно вошло в число популярных ключевых слов, задающих вектор дискуссий в политической науке. Сама по себе «неформальность», имманентно присущая любому обществу7, может по-разному сказываться на формальных институтах и поведении индивидов8. Однако в фокусе внимания исследователей чаще оказываются именно те «конкурирующие» неформальные институты, которые не просто подменяют собой формальные правила, но и приводят к негативным эффектам. Клиентелизм, коррупция, клановая политика, схемы ухода от налогообложения, селективное применение права государственным аппаратом — вот лишь некоторые из негативных эффектов неформальных институтов, которые справедливо подвергаются критике. В этом отношении Россия может служить своего рода «лабораторией» господства неформальных институтов, порождающих многочисленные негативные явления в политике, экономике и обществе. Здесь и феномен «блата»9, и глубоко манипулятивные механизмы приватизации10, и рейдерство11 (к которому может прибегать и государство, как в случае с ЮКОСом12), и непрозрачное финансирование партий и выборов13, и многое другое. Хотя детальное описание этих и других процессов и тенденций позволяет наглядно представить картину постсоветской «неформальности» и ее проявлений в различных сферах жизни России, попытки включить их изучение в теоретическую и сравнительную перспективу научного анализа14 наталкиваются на фундаментальные проблемы. В какой мере имеющиеся инструменты анализа эффективны в качестве познаватель-
ИОЛППКГ № 2 (57) 2010
7
15 Gel’man 2004.
16 Popova 2006. 17 Cohn 2001.
18 Голосов 2008.
юсспАсми noAim
ных средств, позволяющих выявлять механизмы функционирования неформальных институтов и их воздействия на политические и общественные процессы? Какие факторы обусловили преобладание неформальных институтов в постсоветской России? Каков генезис постсоветской «неформальности», существуют ли пути преодоления ее негативных последствий, и если да, то каковы они? Ответы на эти вопросы представляются далеко не очевидными.
В самом деле, приведенные выше примеры неформального управления в ходе электорального процесса, вполне типичные для российских выборов, плохо вписываются в стандартные рамки институционального анализа. Как отказ в регистрации кандидатуры Милова, так и подсчет голосов на участке Митрохина и его частичный (не имевший решающих последствий) пересмотр были осуществлены на основе формальных норм избирательного законодательства, принятых российским парламентом. Многие из этих норм разрабатывались в 1990-е годы в русле стандартов развитых демократий15 и, казалось бы, были призваны обеспечить честную электоральную конкуренцию. Но на практике многие положения российских законов о выборах либо были полны лазеек и умолчаний, открывавших широкий простор для произвольных интерпретаций со стороны избирательных комиссий, отвечавших за организацию выборов, либо предоставляли избирательным комиссиям право принятия ряда решений, носивших необратимый характер. Поскольку избирательные комиссии назначались местными властями и находились в зависимости от них, не приходится удивляться, что их решения, как правило, принимались в пользу проправительственных партий и кандидатов16. Поэтому в российском избирательном законодательстве и практике его применения усугублялась так называемая «размытая законность» (fuzzy legality)17, когда формальные институты создавали стимулы не к следованию «духу законов», но к явному извращению их сути посредством как широкого делегирования полномочий, так и селективного применения санкций. Более того, по мере усиления монополизма в российской электоральной политике само законодательство о выборах становилось рестриктивным, создавая все новые лазейки и умолчания, с одной стороны, и барьеры для «нежелательных» партий и кандидатов — с другой18. В результате к концу 2000-х годов формальные институты российского избирательного законодательства стали задавать рамки уже не электоральной демократии, а электорального авторитаризма. В случае Милова оппозиционный кандидат был признан нарушителем закона, поскольку избирательная комиссия была вправе сама решать, какие подписи признавать действительными, а какие нет, и использовала эту юридическую возможность для исключения оппозиционера из предвыборной борьбы. В случае Митрохина норма закона об ответственности избирательных комиссий за заведомо неверный подсчет голосов осталась лишь на бумаге. На практике результаты работы избирательных комиссий оценивались по доле голосов, поданных за «Единую Россию», и имеется немало свидетельств того, что эти комис-
8
ТЮАПТ1КГ № 2 (57) 2010
юссппсш юлпш
19 Ассоциация «Голос» 2010.
21 Helmke, Levitsky 2004: 727.
21 Schedler 2006.
сии часто оформляли протоколы с заранее проставленными итогами голосования19.
Как видно на примере электорального процесса в России, ни традиционное разделение институтов на формальные и неформальные, ни их распространенные определения не слишком полезны для осмысления логики неформального управления. В самом деле, если неформальные институты суть «социально разделяемые, обычно неписаные правила, которые создаются, передаются и поддерживаются за пределами официально санкционированных каналов», а формальные институты, соответственно, — «правила и процедуры, создаваемые, передаваемые и поддерживаемые по каналам, которые признаются официальными»20, как тогда следует квалифицировать описанные выше случаи? Несправедливая конкуренция в условиях электорального авторитаризма21 оказывается официально закреплена законом и санкционирована как системой норм, так и государственным аппаратом, чья задача — обеспечить «нужный» исход голосования и предотвратить нежелательные для властей исходы. Неформальное управление электоральным процессом здесь не просто не противоречит формальным институтам избирательного права, но, напротив, прямо на них основано. Объяснение данных явлений с позиций негативного воздействия «конкурирующих» или «замещающих» неформальных институтов (см. рис. 1) не позволяет адекватно проследить их истоки.
Рисунок 1 Типология неформальных институтов
Эффективность формальных институтов
Высокая Низкая
Эффекты сочетания формальных и неформальных институтов Совпадающие Взаимо- дополняющие Замещающие
Противо- положные Приспосаб- ливающиеся Конкурирующие
Источник: Helmke G., Levitsky S. 2004. Informal Institutions and Comparative Politics: A Research Agenda // Perspectives on Politics. Vol. 2. № 4. P. 728.
Познавательно более полезной кажется иная трактовка, в соответствии с которой формальные и неформальные институты ни фактически, ни аналитически не отделены друг от друга и находятся в сложном взаимном переплетении в рамках одних и тех же институтов. Они представляют собой даже не две стороны одной медали, а скорее «оболочку», или внешний институциональный фасад, и «ядро», определяющее характер функционирования и эффекты этих институтов в процессе не-
ТЮАПШ” № 2 (57) 2010
9
22 Панеях 2003; Барсукова 2009: 99—106.
23 Lauth 2000: 26.
Рисунок 2
24 Ledeneva 2006; Барсукова 2009: 250-321.
___________________РОССППСШ ПОАПШ_______________________
формального управления22. По меткому замечанию Ханса-Йоахима Лаута, иные неформальные институты, подобно болезнетворным бациллам, «паразитируют» на формальных, «оккупируя» их изнутри и «подрывая» их функционирование23. Согласно такому подходу, формальные и неформальные институты не противостоят друг другу, а пребывают в состоянии своеобразного симбиоза, который ведет к тому, что при сохранении своей формальной оболочки механизмы, как будто бы призванные обеспечить демократию и верховенство права, либо разрушаются изнутри, либо даже превращаются в собственную противоположность. Воздействие именно таких — «подрывных» — институтов и обусловливает негативные эффекты, а сам процесс «неформальной институционализации» следует рассматривать как систематическую «порчу» институтов в ходе институционального строительства и последующей эволюции (см. рис. 2).
Формирование и эффекты «подрывных» институтов
«порча» институтов
® ®
негативные эффекты в управлении
Рассмотренные выше примеры из сферы неформального управления электоральным процессом в России — это скорее правило, чем исключение; аналогичный «подрывной» симбиоз в виде формальной оболочки, прикрывающей неформальное ядро теневой экономики, клиен-телизма и коррупции, широко распространен и в других сферах жизни российского общества24. Оглядываясь назад, нетрудно заметить, что в сходных категориях может быть описана и вся институциональная организация советской политики и экономики. Одни институты в СССР изначально выступали в роли ничего не значащего фасада (подобно
10
ЖЖ1КГ № 2 (57) 2010
25 Найшуль 1991.
26 Bunce 1999.
27 Helmke, Levitsky 2004: 731—733.
28 Remington 2001.
29 North 1990: 6. 30Ibid.: 93.
31 Полтерович 1999.
ЮССППСШ ЮЛПШ
советской конституции, предполагавшей парламентаризм и всеобщие выборы на фоне однопартийного господства), другие приходили в состояние институционального упадка по мере разложения советской системы (как плановая экономика в условиях дефицита и распространения рентоориентированного поведения агентов25). Негативное влияние «подрывных» институтов на неформальное управление зачастую носит нелинейный характер; оно может проявляться под воздействием самых разных явлений и процессов, задающих стимулы к тому или иному поведению акторов. Так, Валери Банс отмечала «подрывную» природу институтов этнического федерализма в Советском Союзе и Югославии, функционирование которых в конечном итоге повлекло за собой коллапс этих государств на рубеже 1980—1990-х годов26. Конечно, как справедливо подчеркивают Гретхен Хелмке и Стивен Левицки, процессы институциональных изменений могут существенно видоизменить и конфигурации неформальных институтов, и их эффекты27, однако в случае «подрывных» институтов такие изменения порой имеют непредсказуемые последствия. Те же социалистические федерации оказалось легче уничтожить, чем реорганизовать, а внесение многочисленных поправок в принятую в 1978 г. Конституцию РСФСР стало одним из источников острого силового конфликта между президентом и парламентом России в 1993 г.28
При попытке включения «подрывных» институтов в более широкую перспективу институционального анализа следует обратить внимание на принципиальные аспекты их функционирования, влияющие на процессы неформального управления. Идеальные модели как исключительно формальных институтов (конституции и законы), так и институтов исключительно неформальных (традиции и обычаи)29 можно представить в виде равновесия, которое либо носит самоподдерживаю-щий характер, либо обусловлено «ограничивающим» эффектом институтов30. Напротив, преобладание «подрывных» институтов создает частичное равновесие, которое легко может быть нарушено под влиянием экзогенных факторов. Поэтому при преобладании в том или ином обществе «подрывных» институтов происходит не расширение, а сужение временного горизонта акторов, стимулирующее их к рентоориентированному поведению, с одной стороны, и лишающее стимулов к изменению status quo — с другой. Иными словами, частичное равновесие «подрывных» институтов должно рассматриваться как один из частных случаев «институциональной ловушки»31 — устойчивого преобладания неэффективных институтов, которое не может быть преодолено без значительных внешних воздействий на институциональную систему в целом.
Развивая предложенную Лаутом медицинскую аналогию, воздействие неформального ядра на формальную оболочку можно уподобить влиянию вируса, изнутри разрушающего организм человека. Для углубленной диагностики российских «подрывных институтов» и их возможных последствий необходимо, говоря медицинским языком,
ИОЛАПКГ № 2 (57) 2010
Н
юссппшд noAim
изучить их этиологию и патогенез, то есть проследить генезис и механизм эволюции этих институтов с целью последующего анализа их перспектив в рамках неформального управления.
«Подрывные» институты в России: пессимизм, оптимизм или реализм?
32 Разумеется, выделенные подходы являются не более чем «идеальными типами». На практике они часто дополняют друг друга, и в работах одних и тех же авторов можно найти элементы различных объяснений происхождения «подрывных» институтов и их роли в процессе неформального управления в России.
33 Вебер 1990.
Исследования этиологии и патогенеза «подрывных» институтов в известном смысле тоже можно уподобить медицинским заключениям. В самом деле, истории различных болезней отнюдь не одинаковы. Если одни заболевания носят наследственный характер, то другие вызваны заражением; если одни являются хроническими и неизлечимыми, то другие представляют собой хотя и неизбежные, но все же преодолимые «болезни роста», в то время как третьи чреваты летальным исходом. Подобно специалистам по диагностике заболеваний человеческого организма, социальные исследователи, изучающие негативное воздействие «подрывных» институтов на различные сферы жизни российского общества, ищут ответы на вопросы о причинах и следствиях общественных патологий.
Следуя традиции, нашедшей отражение в популярной шутке позднесоветского периода, сторонников различных подходов к этиологии и патогенезу «подрывных» институтов в России можно условно разделить на «пессимистов», «оптимистов» и «реалистов». «Пессимисты», склонные видеть в «подрывных» институтах хроническое наследственное заболевание страны, изучают российскую культуру и историю, черпая из них аргументы в пользу непреодолимости преобладания в России «подрывных» институтов. «Оптимисты», напротив, трактуют российские «подрывные» институты как затянувшуюся «болезнь роста», ставшую побочным эффектом трансформационных процессов постсоветского периода. Они анализируют процессы государственного строительства и возлагают надежды на более интенсивное включение нашей страны в международные и транснациональные процессы как средство преодоления негативных эффектов «подрывных» институтов. Наконец, «реалисты» исследуют воздействие групп специальных интересов на процессы институционального строительства, с одной стороны, и на эволюцию институтов — с другой. Их оценки перспектив преодоления воздействия «подрывных» институтов в России носят скорее скептический характер, поскольку это воздействие, по их мнению, обусловлено общими особенностями экономического, политического и социального устройства страны32.
Рассмотрим подробнее аргументы каждого из этих подходов.
Пессимисты: культура имеет значение. Большинство культурных интерпретаций преобладания «подрывных» институтов в России и других странах явно либо имплицитно восходят к классической веберовской типологии легитимного господства33. Если преобладание формальных институтов выступает неотъемлемым атрибутом рационально-легального господства, то «подрывная» неформальность прева-
12
‘ЮААШ" № 2 (57) 2010
юссппсш юлпш
34 North 1990: 6; Helmke, Levitsky 2004: 728.
35 North 1990: 93.
36 Harrison 1992.
37 Pipes 1974.
38 Jowitt 1992.
39 Левада 1993, 2006.
лирует в условиях традиционного господства, элементы которого сохраняются и в современную эпоху. Поскольку неформальные институты, как правило, идентифицируются с обычаями, традициями и культурными ограничениями34, то их корни и механизмы негативного «подрывного» влияния на процессы неформального управления по умолчанию связываются с эффектами неблагоприятного наследия прошлого, своего рода рудиментами традиционных обществ, которые укореняются в культуре и становятся препятствием на пути институциональной модернизации, задавая самоподдерживающуюся историческую обусловленность (path-dependency) и ставя непреодолимые барьеры на пути будущих институциональных изменений35. Согласно этой — глубоко пессимистической — точке зрения, общества, исторически лишенные иммунитета к воздействию «подрывных» институтов на уровне культуры и устойчивых традиций, могут оказаться их жертвами надолго, а то и навсегда. Попытки преодолеть врожденные и наследственные патологии развития если не обречены на неудачу, то связаны с огромными трудностями, и отдельные случаи успешного исцеления благодаря терапии в виде социокультурной эволюции — лишь исключения, подтверждающие правило36.
Основой господствующих в науке представлений о культурной обусловленности преобладания в России (и некоторых других постсоветских странах) «подрывных» институтов служат два (не очень противоречащих друг другу) взгляда. Приверженцы первого из них вслед за Ричардом Пайпсом37 рассматривают всю историю России через призму глубоко укорененного неопатримониализма, ключевыми проявлениями которого стали проходящие сквозь века отсутствие гарантий прав собственности (в широком смысле включающих и права человека в целом) и произвол государственной власти по отношению к обществу. Это неопатримониальное «наследие» не удалось преодолеть в ходе многочисленных попыток модернизации страны, и потому исторически сложившиеся «подрывные» институты «обрекают» Россию на заведомо антидемократическую, неправовую и неэффективную траекторию развития. Сторонники второго отмечают негативное воздействие «ленинского наследия» коммунистического правления, которое в позднесоветский период повлекло за собой вырождение режимов советского типа в «неотрадиционализм»38, наложивший отпечаток на постсоветскую институциональную траекторию. С их точки зрения, это «наследие» сформировало особый неустранимый социальный тип — «советского человека», ориентированного на следование нормам и правилам именно «подрывных» институтов и не склонного и не способного к отказу от них39.
Так или иначе, главной причиной преобладания в России «подрывных» институтов в логике культурного детерминизма выступает исторически укорененный произвол власти, сопровождавшийся репрессивными практиками и вызывавший защитные реакции на массовом уровне. Соответственно, распространение в советский период истории
ИОЛАПКГ № 2 (57) 2010
13
юссппшд noAim
40 Афанасьев 2000.
411 Барускова 2009: 227—244.
44 Ledeneva 1998.
43 Аналогичные явления зафиксированы Джеймсом Скоттом в ЮгоВосточной Азии (см. Scott 1985).
4 Либман, 2006; Ledeneva, 2006.
44 Hendley 2001.
46 Левада 1993, 2006; Rose, Mishler, Munro 2006.
47 Denisova et al.
2009.
4 Gibson 2003.
49 Cashu, Orenstein 2001; Белокурова, Воробьев 2010.
России таких «подрывных» неформальных институтов, как клиенте-лизм40, теневая экономика41 или «блат»42, было формой сопротивления государству со стороны «слабых» индивидов43. В постсоветский период данная ситуация лишь усугубилась, поскольку «подрывные» институты неформального управления доказали свою функциональность, став ценным ресурсом адаптации индивидов и организаций к трансформациям 1990—2000-х годов и сопротивления произволу теперь уже нового российского государства44. Хотя глубоко пораженный этими вирусами общественный организм вырабатывает антитела, позволяющие ему адаптироваться к хроническому заболеванию, те же самые антитела препятствуют ослаблению «подрывных» институтов вне зависимости от политических и институциональных изменений.
На основе представлений о детерминации социального поведения культурным «наследием» делается вывод, что «подрывные» институты в России неустранимы, а их преобладание с едва ли не фатальной неизбежностью закрепляется политическим устройством общества. Каузальный механизм преобладания в стране «подрывных» институтов может быть описан в категориях отсутствия «спроса на право» со стороны потребителей этого общественного блага — как индивидов, так и орга-низаций45 — в силу низкого уровня доверия к государству и формальным институтам в целом и глубокой укорененности патрон-клиентских связей. Поэтому попытки навязать обществу верховенство права терпят неудачу, и любые усилия, направленные на его установление, бесполезны — по крайней мере, в краткосрочной перспективе. В пользу этого тезиса говорят данные ряда массовых опросов, нацеленных на выявление установок и ценностей россиян46. Особенно показательны в этом отношении низкая ценность в глазах российских граждан прав собственности и стремление к пересмотру результатов приватизации, явно выделяющие Россию даже на фоне других посткоммунистических стран47.
Однако объяснения преобладания «подрывных» институтов в России с позиций культурного детерминизма уязвимы как эмпирически, так и методологически. Во-первых, данные некоторых массовых опросов свидетельствуют о том, что с точки зрения «спроса на право» и отношения к негативным проявлениям неформального управления (таким, как неуплата налогов) установки российских граждан вполне сопоставимы с установками жителей стран не только Восточной, но и Западной Европы48. Во-вторых, судя по опыту последних лет, «орудием слабых» в их борьбе за социально-экономические права в России выступают именно формальные нормы законодательства, а не «подрывные» институты: не случайно протестные выступления пенсионеров и локальные общественные инициативы сопровождались подачей судебных исков и шумными публичными кампаниями49. В-третьих, как показывает исследование Тимоти Фрая, в среде российского бизнеса правовые способы разрешения споров не пользуются спросом лишь в тех
14
ТЮАПТ1КГ № 2 (57) 2010
50 Frye 2002.
51 Guriev, Rachinsky 2005.
52 Яковлев, Фрай 2007.
53 Pryadilnikov 2009.
54 Helmke, Levitsky 2004: 727.
ЮССППСШ ЮЛПШ
случаях, когда речь идет о конфликтах с государством, поскольку бизнес не рассчитывает на успех в судебных тяжбах против него; когда же речь идет о конфликтах между предпринимателями, они вполне востре-бованы50. Все это говорит не об отсутствии в России «спроса на право», а о неудовлетворительном предложении формальных норм и правил, которое вызвано в том числе разлагающим воздействием «подрывных» институтов. Если так, то трактовка культурных факторов как причины преобладания «подрывных» институтов в неформальном управлении в России не выглядит убедительной — массовые установки и ориентации скорее нужно считать их следствием.
Другой дефект культурного детерминизма при объяснении преобладания «подрывных» институтов в России заключается в том, что с его помощью невозможно осмыслить ни значимые различия в функционировании отдельных институтов, ни их динамику. Через аргументы «наследия» нельзя ответить на вопрос, почему в одних случаях «подрывные» институты имеют значение, а в других — нет. Речь идет, в частности, об улучшении качества корпоративного управления после приватизации предприятий51, о динамике институциональной среды бизнеса52, о повышении эффективности работы налоговых служб53 и т.п. Если бы негативное влияние «подрывных» институтов в России обусловливалось культурой, то о такого рода изменениях просто не пришлось бы говорить. Более того, если культурное «наследие прошлого», раз возникнув, обречено воспроизводиться сквозь века, то исследователи могут повторять одни и те же интерпретации, не ставя преодоление этого «наследия» в научную, да и в практическую повестку дня. В результате культурные обоснования преобладания «подрывных» институтов попадают в число «остаточных категорий», к которым прибегают тогда, когда не могут что-либо объяснить54. Согласно им, верховенство права в России не может укорениться в силу неблагоприятного культурного «наследия», а заданная этим «наследием» исторически обусловленная траектория развития не может быть изменена в отсутствие верховенства права. Наконец, объяснения преобладания «подрывных» институтов в России с позиций культурного детерминизма уязвимы и политически, поскольку они влекут за собой довольно сомнительные выводы и рекомендации. Ведь если воздействие «подрывных» институтов в России в принципе невозможно преодолеть, то его можно искоренить, лишь уничтожив страну — подобно тому, как в конечном итоге и произошло с Советским Союзом.
Оптимисты: благими намерениями государства. В отличие от пессимистического культурного детерминизма, в рамках которого Россия предстает жертвой неизлечимой наследственной болезни, государственно-ориентированный подход куда более оптимистичен. Его сторонники видят в преобладании «подрывных» институтов своего рода посттравматический синдром, порожденный «революционной» транс-
ИОЛАПКГ № 2 (57) 2010
15
юссппшд noAim
55 Mau, Starodubrovskaya 2001.
56 North 1990: 89.
57 Stinchkombe 1999.
58 Найшуль 1991. 59 Solnick 1998.
60 Bova 1999.
61 Freeland 2000; Hoffman 2002.
62 Stoner-Weiss 2006.
63 Woodruff 1999. 64 Volkov 2002.
формацией на фоне распада СССР. Сопутствовавший посткоммунистической революции55 в России радикальный разрыв с «наследием прошлого» повлек за собой дискретные институциональные изменения56 — создание новых институтов, не укорененных в прежней институциональной среде и потому лишенных механизмов самоподдержания в виде институциональной матрицы. Поскольку такой разрыв неизбежно сопровождается упадком административного потенциала государства и тех его формальных институтов, которые обеспечивают принуждение к исполнению норм, «подрывные» неформальные институты временно заполняют образовавшийся вакуум, выполняя функцию минимизации трансакционных издержек. Их использование позволяет агентам снизить уровень неопределенности и хотя бы частично адаптироваться к быстро меняющейся институциональной среде. Они служат чем-то вроде обезболивающего средства, предохраняющего от полного краха в ситуации, когда государство оказывается неспособным обеспечить эффективное функционирование формальных институтов. Такая «неформальность» подобна швам или гипсовой повязке, позволяющим разорванным тканям срастись, а травмированному организму укрепить свой потенциал для «выращивания» новых институтов, условия для которых складываются в процессе постреволюционной стабилизации57. Преобладание «подрывных» институтов, таким образом, есть не только условие выживания, но и источник развития, помогающий, в частности, формированию сетей бизнеса в ходе становления капитализма. Под этим углом зрения негативные эффекты «подрывных» институтов предстают явлением временным и преходящим, своеобразной «болезнью роста», которая может надолго затянуться, но при умелом лечении в принципе преодолима.
Подобная аргументация, основанная на анализе траектории развития российского государства, выглядит вполне убедительной. Постепенное вытеснение формальных институтов государства и замещение их «подрывными» неформальными было характерно для последних десятилетий СССР в силу усложнения механизмов управления экономи-кой58 и ослабления подотчетности нижних звеньев бюрократии из-за непомерно высоких издержек контроля59. Крушение коммунистического правления и распад СССР резко увеличили масштаб и скорость ослабления административного потенциала государства, а непреднамеренным последствием процессов демократизации стало возвышение различных агентов, часть которых не без оснований претендовала на то, чтобы выступать от имени государства60. Многочисленные примеры фрагментации российского государства в 1990-е годы как «по горизонтали», так и «по вертикали» подтверждают этот тезис. Среди них — «захват государства» «олигархами»61, спонтанная передача власти от Центра к регионам, многие из которых управлялись по образцу феодальных вотчин62, замена денежного обращения бартерными суррогатами63, обеспечение правопорядка с помощью криминальных «крыш»64
16
‘ЮААШ" № 2 (57) 2010
юссппсш юлпш
65 Паппэ, Галухина 2009.
66 Гельман 2009.
66 Volkov 2002.
68 Кузьминов и др.
2005.
69 Pryadilnikov 2009.
60 Волков 2005; Паппэ, Галухина 2009: 213—226.
71 Панеях 2003; Ledeneva 2006.
77 Рыженков 2010.
73 North 1990.
74 Kang 2002.
и т.д. Однако по мере того как российское государство в 2000-е годы восстанавливало утраченный административный потенциал, такого рода явления были либо вытеснены на периферию политического процесса, либо встроены государством в новую институциональную среду. «Олигархи» утратили контроль над повесткой дня и вынужденно заняли подчиненное положение в рамках государственного корпоративизма65, региональные лидеры лишились рычагов власти при принятии решений и оказались в зависимости от Центра и крупных корпораций66, а криминальные «крыши» либо легализовались, либо маргинализова-лись67. Российское государство смогло вернуть себе утраченные позиции, причем реализованный в стране консервативный сценарий постреволюционной стабилизации раздвигал временной горизонт акторов, столь необходимый для успешного «выращивания» новых эффективных институтов68.
При анализе отдельных сфер регулирования или секторов российской экономики эмпирические свидетельства в пользу такого подхода порой выглядят довольно убедительными. Так, Михаил Прядильников в своем сравнительном исследовании смог продемонстрировать, что благодаря укреплению административного потенциала российского государства ряд институциональных преобразований налоговых служб и реформа налоговой системы изменили систему стимулов как налоговых инспекторов, так и налогоплательщиков, тем самым ослабив «подрывные» институты в сфере налогообложения69. Однако другие исследования говорят о том, что после усиления в 2000-е годы формальных «правил игры» они часто становились орудием селективного применения, используемым для поощрения одних агентов и наказания других70. Более того, имеется немало фактов, указывающих на то, что «подрывные» институты, возникшие в ходе трансформации 1990-х годов, способны успешно мутировать: одни их негативные эффекты сменяются другими71, а сами они инструментально используются правящими группами в корыстных целях, выступая как средством решения проблем принци-пал-агентских отношений в условиях «вертикали власти»72, так и орудием борьбы с политическими противниками. В более широком методологическом плане необходимо отметить, что, хотя преобладание «подрывных» институтов и является атрибутом слабых государств, само по себе восстановление административного потенциала государства не влечет за собой «по умолчанию» ни их упадка, ни утверждения верховенства права. Напротив, сильное государство может оказаться ничуть не менее опасным препятствием для верховенства права, нежели слабое, если его высокий административный потенциал будет сочетаться с низким уровнем автономии. В последнем случае речь идет о становлении препятствующего успешному развитию экономики и общества «государства-хищника» (predatory state), негативные эффекты которого могут носить долгосрочный характер, о чем свидетельствует и исторический опыт73, и анализ современных процессов в развивающихся странах74.
ИОЛ1ШКГ № 2 (57) 2010
17
75 North 1990: 16.
7 Ganev 2001.
77 Grzymala-Busse 2003.
78 Etzioni-Halevy 1979.
юсспАсми noAim
Резюмируя, следует подчеркнуть, что, даже если «подрывные» институты действительно являются побочным продуктом процессов революционной трансформации и неизбежной «болезнью роста» переходного периода, это вовсе не означает, что государство успешно с ними справится. Российский опыт 2000-х годов говорит о том, что лекарство от преобладания «подрывных» институтов может оказаться хуже болезни и что под влиянием сильного государства посттравматический синдром способен перерасти в хроническое заболевание.
Реалисты: cuiprodest? В основе подхода к анализу «подрывных» институтов, обозначенного выше как реалистический, лежит тезис Дугласа Норта: «...Институты... создаются скорее для того, чтобы служить интересам тех, кто занимает позиции, позволяющие влиять на формирование новых правил»75. Влияние этих интересов на процессы институционального строительства при определенных условиях может стать основой укрепления «подрывных» институтов, призванных увеличивать частные блага отдельных акторов в ущерб интересам общества в целом. Становление «подрывных» институтов, таким образом, предстает результатом преднамеренных действий, которые можно уподобить отравлению социального организма. Общества со сложившейся конфигурацией основных групп интересов и эффективными формальными институтами обладают иммунитетом к таким отравлениям или хотя бы способны минимизировать их негативные эффекты. Но обществам, вынужденным строить те или иные институты «с нуля» (подобно посткоммунистическим странам), намного сложнее выработать эффективное противоядие, без которого болезнь может оказаться неизлечимой или даже смертельной.
В условиях комплексной посткоммунистической трансформации главными претендентами на роль «отравителей» институтов выступают рентоориентированные группы интересов, использующие открывающиеся «окна возможностей» для усиления собственных позиций. Исследователи, анализировавшие ситуацию в странах Восточной Европы, отмечали и сознательное ослабление административного потенциала государств76, и раздел постов в государственном аппарате конкурирующими политическими силами по принципу дележа «добычи»77, во многом напоминавшие аналогичные явления в странах Запада в конце XIX в.78 Однако в 2000-е годы давление со стороны ЕС оказалось для во-сточноевропейцев своего рода «противоядием», позволившим им если не избавиться от «порчи» институтов рентоориентированными акторами, то значительно уменьшить ее социальные издержки.
В России, как и в ряде других постсоветских государств, процессы институционального строительства в 1990-е и 2000-е годы носили по преимуществу эндогенный характер, что обусловило отсутствие «противоядия», способного ограничить масштабы преднамеренного выстраивания и укрепления «подрывных» институтов. Поэтому не приходится удивляться многочисленным примерам того, как ради достижения
18
ТЮАПТ1КГ № 2 (57) 2010
юссппсш юлпш
79 Freeland 2000.
80 Паппэ, Галухина 2009: 199—200.
81 Gel’man 2004: 1034.
82 Гельман, Рыжен-ков, Бри 2000: 172.
83 Volkov 2004; Барсукова 2009: 306—21.
84 Olson 1982: 43—47.
85 Шириков 2010.
своих экономических или политических целей акторы шли по пути умышленного создания «подрывных» институтов. В этом плане примечателен случай с Константином Кагаловским, который разрабатывал в 1990-е годы правила приватизации предприятий в пользу нарождавшихся российских «олигархов»79 и позднее получил высокий пост в компании ЮКОС, ставшей одним из главных бенефициариев «залоговых аукционов»80. Аналогичным образом в России протекали разработка и реализация законодательства о выборах, призванного посредством размытых норм ведения избирательных кампаний и разрешения споров обеспечить односторонние преимущества политическим силам, находившимся у власти. Правила доступа к СМИ, механизмы политического финансирования и наложения санкций за нарушение норм, как и их селективное применение, выступали эффективными инструментами в политической борьбе. В частности, выборы могли быть (а могли и не быть) признаны недействительными «в случае, если допущенные... нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей»81. Это правило открывало весьма широкие возможности для отмены результатов практически любых выборов. Так, когда в марте 1998 г. на выборах мэра Нижнего Новгорода победил аутсайдер-популист с уголовным прошлым Андрей Климентьев, их итоги признали недействительными, поскольку в ходе кампании победитель обещал избирателям повышение пенсий и зарплат, что было квалифицировано как «подкуп избирателей»82.
В то время как отдельные case studies раскрывают генезис и траекторию эволюции «подрывных» институтов в различных сферах российской экономики и политики83, систематический сравнительный анализ позволяет выявить мотивацию акторов в процессе институционального строительства. В своем исследовании бюджетного регулирования в регионах России Антон Шириков убедительно продемонстрировал, что ни губернаторы, ни депутаты региональных легислатур не заинтересованы в утверждении единых и четких правил составления и исполнения бюджетов. Размытые нормы бюджетного регулирования, оставляющие широкое поле для маневра, выгодны как губернаторам, получающим свободу действий в использовании средств, так и депутатам, обретающим возможности для торга с исполнительной властью в составе «распределительных коалиций»84. На фоне слабости региональных легислатур и упадка электоральной конкуренции в 2000-е годы сложилась ситуация неэффективного равновесия — никто из значимых политических акторов не стремился к разработке и соблюдению норм, направленных на улучшение качества бюджетного процесса. В результате из канала распоряжения общественными благами региональные бюджеты превращались в инструмент извлечения частных благ участниками бюджетного процесса85.
Пример регионального бюджетного регулирования говорит о том, что, если неэффективное равновесие отвечает интересам значимых
ИОЛ1ШКГ № 2 (57) 2010
19
юссппшд noAim
акторов и у них отсутствуют стимулы к изменению status quo, «отравление» «подрывными» институтами способно повлечь за собой устойчивые негативные эффекты. Стремление российских властей к отказу от политической модернизации и «замораживанию» сложившегося в 2000-е годы в ряде сфер неэффективного равновесия в неформальном управлении грозит дальнейшим укоренением «подрывных» институтов. В долгосрочной перспективе такое развитие событий способно привести к длительному институциональному упадку, преодоление которого будет становиться все более сложным. Возникает своего рода порочный круг: по мере укоренения «подрывных» институтов снижаются шансы и на эффективность мер, призванных выступать в роли «противоядия». В подобных условиях трудно прогнозировать, удастся ли социальному организму сегодняшней России со временем выработать иммунитет к данным «отравлениям», либо вызванная ими болезнь окажется неизлечимой.
Вместо
заключения
86 Helmke, Levitsky 2004: 733—34.
Рассмотренные выше научные объяснения преобладания «подрывных» институтов в неформальном управлении современной России (как и других государств) подобны отдельным элементам головоломки, собираемым в единое целое по принципу взаимного дополнения. Если культурные предпосылки и административный потенциал государства выступают когнитивными и структурными ограничениями, обусловливающими масштабы «институциональной ловушки» преобладания «подрывных» институтов, то действия внутри- и внешнеполитических агентов с их интересами, ресурсами и стратегиями задают конфигурацию самих «подрывных» институтов и конкретные проявления их негативных эффектов. Следует, однако, иметь в виду, что комплексный характер причин патологии преобладания «подрывных» институтов, как и в случае тяжелого заболевания, затрудняет поиск и воплощение в жизнь рецептов лечения. Ни длительная терапия в виде социокультурной эволюции, ни радикальное хирургическое вмешательство в форме смены политического режима сами по себе не только не гарантируют преодоления этих негативных эффектов, но даже способны их усугубить. Однако сохранение status quo в неформальном управлении страной едва ли послужит избавлению от патологии — раз возникнув, преобладание «подрывных» институтов не может исчезнуть само по себе, без целенаправленного лечения.
Многие методологические проблемы, с которыми сталкиваются исследователи неформальных институтов и неформального управле-ния86, встают и при изучении «подрывных» институтов в современной России. Хотя работы ряда экономистов, социологов и политологов позволили идентифицировать эти институты, поиск средств их измерения и сравнительного анализа — как в кросс-национальной, так и в кросстемпоральной перспективе — по-прежнему стоит на исследовательской
20
ТЮАПТ1КГ № 2 (57) 2010
юссппсш юлпш
87 Gel’man 2004; Либман 2006.
повестке дня. Открытым остается вопрос о пригодности теоретических конструкций, которые были разработаны для анализа эффектов «неформальности» в постсоветских странах87. Требуют проверки гипотезы о причинах преобладания в России «подрывных» институтов. Соответственно, пока преждевременно говорить и о том, в какой мере возможно излечение этой болезни, какие лекарства могут оказаться необходимыми для преодоления патологий и окажутся ли они в конечном итоге востребованными российским государством и обществом.
Библиография Ассоциация «Голос» — достоверно о выборах с 2000 года. 2010
(www.golos.org).
Афанасьев М. 2000. Клиентелизм и российская государственность. — М.
Барсукова С. 2009. Неформальная экономика: Курс лекций. — М.
Белокурова Е., Воробьев Д. 2010. Общественное участие на локальном уровне в современной России // Неприкосновенный запас. № 2.
Вебер М. 1990. Политика как призвание и профессия // Вебер М. Избранные произведения. — М.
Волков В. 2005. «Дело Standard Oil» и «дело ЮКОСа» // Pro et Contra. Т. 9. № 2.
Гельман В. 2009. Динамика субнационального авторитаризма: Россия в сравнительной перспективе // Общественные науки и современность. № 3.
Гельман В., Рыженков С., Бри М. (ред.) 2000. Россия регионов: трансформация политических режимов. — М.
Голосов Г. 2008. Электоральный авторитаризм в России // Pro et Contra. Т. 12. № 1.
Заостровцев А. 2009. Модернизация и институты: подходы к количественному измерению // Препринты М-Центра ЕУСПб. Вып. М-04/09 (http://www.eu.spb.ru/images/M_center/zaostrovtsev_modern_ inst.pdf).
Кузьминов Я., Радаев В., Яковлев А., Ясин Е. 2005. Институты: от заимствования — к выращиванию (Опыт российских реформ и возможности культивирования институциональных изменений) // Вопросы экономики. № 5.
Левада Ю. (ред.) 1993. Советский простой человек: Опыт социального портрета на рубеже 80—90-х. — М.
Левада Ю. 2006. Ищем человека: Социологические очерки 2000—2005. — М.
Либман А. 2006. Институциональная конкуренция и постсоветская трансформация (Влияние неформальных институтов) // Общественные науки и современность. № 6.
ИОЛАПКГ № 2 (57) 2010
21
юссппшд noAim
Найшуль В. 1991. Высшая и последняя стадия социализма // Нот-кина Т. (ред.) Постижение. — М.
Панеях Э. 2003. Неформальные институты и использование формальных правил: закон действующий vs. закон применяемый // Политическая наука. № 1.
Паппэ Я., Галухина Я. 2009. Российский крупный бизнес: первые 15лет. Экономические хроники 1993—2008 гг. — М.
Полтерович В. 1999. Институциональные ловушки и экономические реформы // Экономика и математические методы. Т. 35. № 2.
Рыженков С. 2010. Локальные режимы и «вертикаль власти» // Неприкосновенный запас. № 2.
Шириков А. 2010. Анатомия бездействия: политические институты и бюджетные конфликты в регионах России. — СПб.
Яковлев А., Фрай Т. 2007. Реформы в России глазами бизнеса // Pro et Contra. Т. 11. № 4—5.
Bova R. 1999. Democratization and the Crisis of the Russian State // Smith G. (ed.) State-Building in Russia: The Yeltsin Legacy and the Challenge of the Future. — Armonk, N.Y.
Bunce V 1999. Subversive Institutions: The Design and the Destruction of Socialism and the State. — Cambridge.
Cashu I., Orenstein M. 2001. The Pensioners’ Court Campaign: Making Law Matter in Russia // East European Constitutional Review. Vol. 10. № 4.
Cohn M. 2001. Fuzzy Legality in Regulation: The Legislative Mandate Revisited // Law and Policy. Vol. 23. № 4.
Denisova I., Eller M., Frye T., Zhuravskaya E. 2009. Who Wants to Revise Privatization? The Complementarity of Market Skills and Institutions // American Political Science Review. Vol. 103. № 2.
Etzioni-Halevy E. 1979. Political Manipulations and Administrative Power. — L.
Freeland C. 2000. Sale of the Century: The Inside Story of the Second Russian Revolution. — Boston.
Frye T. 2002. The Two Faces of Russian Courts: Evidence from a Survey of Company Managers // East European Constitutional Review. Vol. 11. № 1/2.
Ganev V. 2001. The Dorian Grey Effect: Winners as State Breakers in Postcommunism // Communist and Post-Communist Studies. Vol. 34. № 1.
Gel’man V. 2004. The Unrule of Law in the Making: The Politics of Informal Institution Building in Russia // Europe-Asia Studies. Vol. 56. № 7.
Gibson J. 2003. Russian Attitudes toward the Rule of Law: An Analysis of Survey Data // Galligan D., Kurkchiyan M. (eds.) Law and Informal Practices: The Post-Communist Experience. — Oxford.
Grzymala-Busse A. 2003. Political Competition and the Politicization of the State in East Central Europe // Comparative Political Studies. Vol. 36. № 10.
22
‘ЮААШ" № 2 (57) 2010
_________________________РОСШСШ полптгн___________________________________
Guriev S., Rachinsky A. 2005. The Role of Oligarchs in Russian Capitalism // Journal of Economic Perspectives. Vol. 19. № 1.
Harrison L. 1992. Who Prospers? How Cultural Values Shapes Economic and Political Success. — N.Y.
Helmke G., Levitsky S. 2004. Informal Institutions and Comparative Politics: A Research Agenda // Perspectives on Politics. Vol. 2. № 4.
Helmke G., Levitsky S. (eds.) 2006. Informal Institutions and Democracy: Lessons from Latin America. — Baltimore (MD).
Hendley K. 2001. Rewriting the Rules of the Game in Russia: The Neglected Issue of the Demand for Law // Brown A. (ed.) Contemporary Russian Politics: A Reader. — Oxford.
Hoffman D. 2002. Oligarchs: The Wealth and Power in the New Russia. — N.Y.
Jowitt K. 1992. New World Disorder: The Leninist Extinction. — Berkeley (CA).
Kang D. 2002. Crony Capitalism: Corruption and Development in South Korea and the Philippines. — Cambridge.
Lauth H.-J. 2000. Informal Institutions and Democracy // Democratization. Vol. 7. № 4.
Ledeneva A. 1998. Russia’s Economy of Favours: Blat, Networking, and Informal Exchanges. — Cambridge.
Ledevena A. 2006. How Russia Really Works: The Informal Practices That Shaped Post-Soviet Politics and Business. — Ithaca.
Mau V., Starodubrovskaya I. 2001. The Challenge of Revolution: Contemporary Russia in Historical Perspective. — Oxford.
North D. 1990. Institutions, Institutional Changes, and Economic Performance. — Cambridge.
O’Donnell G. 1996. Illusions about Consolidation // Journal of Democracy. Vol. 7. № 2.
Olson M. 1982. The Rise and Decline of Nations: Economic Growth, Stagflation, and Social Rigidities. — New Haven.
Pipes R. 1974. Russia under the Old Regime. — N.Y.
Popova M. 2006. Watchdogs or Attack Dogs? The Role of Russian Courts and the Central Electoral Commission in the Resolution of Electoral Disputes // Europe-Asia Studies. Vol. 58. № 3.
Pryadilnikov M. 2009. Citizens (and Tax Inspectors) Against the State: Tracking Changes in Attitudes towards Tax Compliance in Russia, 2001—2008. Paper presented at the APSA Annual Convention, Toronto, 3— 6 Sept.
Rose R., Mishler W., Munro N. 2006. Russia Transformed: Developing Popular Support for a New Regime. — Cambridge.
Remington T. 2001. The Russian Parliament: Institutional Evolution in a Transitional Regime, 1989—1999. — New Haven.
Schedler A. (ed.) 2006. Electoral Authoritarianism: The Dynamics of Unfree Competition. — Boulder (CO).
ИОЛ1ШКГ № 2 (57) 2010
23
юссппшд noAim
Scott J. 1985. Weapons of the Weak: Everyday Forms of Peasant Resistance. — New Haven.
Solnick S. 1998. Stealing the State: Control and Collapse in Soviet Institutions. — Cambridge.
Solomon P. 2008. Law in Public Administration: How Russia Differs // Journal of Communist Studies and Transition Politics. Vol. 24. № 1.
Stinchkombe A. 1999. Ending Revolutions and Building New Governments // Annual Review of Political Science. Vol. 2.
Stoner-Weiss K. 2006. Resisting the State: Reform and Retrenchment in Post-Soviet Russia. — Cambridge.
Volkov V. 2002. Violent Entrepreneurs: The Use of Force in the Making of Russian Capitalism. — Ithaca.
Volkov V. 2004. Hostile Enterprise Takeover: Russia’s Economy in 1998—2002 // Review of Central and East European Law. Vol. 29. № 4.
Woodruff D. 1999. Money Unmade: Barter and the Fate of Russian Capitalism. — Ithaca.
© Владимир Гельман, 2010
24
TlOAi™
№ 2 (57) 2010
