CC BY
325
В.А. ШАМАХОВ, В.И. МОРОЗОВ V.A. SHAMAKHOV, V.I. MOROZOV
ПОДГОТОВКА КАДРОВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ В РОССИИ:
К ВОПРОСУ О ПРЕЕМСТВЕННОСТИ
TRAINING OF CIVIL SERVANTS IN RUSSIA:
ON THE QUESTION OF SUCCESSION
Ключевые слова:
государственная служба, система подготовки кадров, Царскосельский Лицей, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
В статье описывается история создания в России системы подготовки кадров для государственной службы. Авторы особо подчеркивают глубокую преемственность этой системы, прослеживая ее формирование от времен царствования Петра I до момента создания в 2011 г. Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.
20 -21
октября 2011 г. в Санкт-Петербурге состоялась Международная научная конференция «Императорский Царскосельский Лицей в истории России Х1Х—ХХ1 веков», посвященная 200-летию со дня основания Императорского Царскосельского Лицея. Преемственность в подготовке кадров государственных служащих на протяжении всей истории России стала ключевой темой обсуждения участников конференции.
Первые попытки создать некое подобие системы для подготовки
Key words:
public administration, system of personnel training, Tsarskoselsky Lyceum, the Russian Presidential Academy on National Economy and Public Administration
The article describes the history of foundation in Russia of a system of personnel training for public administration. The authors emphasize the profound succession of this system, tracing its formation from the time of the reign of Peter I to the establishment in 2011 of the Russian Presidential Academy on National Economy and Public Administration.
будущих государственных служащих были предприняты в царствование Петра I. По распоряжению Правительствующего Сената предполагалось отобрать сто человек дворянских детей с тем, чтобы обучать их делопроизводству при сенатской канцелярии и коллегиях. При Сенате для них также учреждалась школа, где ученики, производившиеся в чин «титулярных коллегии-юнкеров», должны были изучать математику, географию и некоторые другие науки, которые, как предполагалось, окажутся по-
Шамахов В.А., Морозов В.И. Подготовка кадров государственных служащих в России: к вопросу о преемственности
Государственная и муниципальная служба
лезными в их дальнейшей служебной деятельности. Однако из этой затеи ничего не вышло: обучение наладить не удалось, поскольку учащиеся занятия не посещали, несмотря на применяемые по отношению к ним наказания. Манифест Екатерины II от 15 декабря 1763 г. объявил о закрытии школы, а немногочисленные учащиеся были распределены кто в Кадетский корпус (Сухопутный шляхетский корпус был учрежден при императрице Анне в 1731 г.), а кто в Московский университет, где создавались специальные классы российской юриспруденции.
Император Павел I указом от 1 января 1797 г. повелел восстановить школы при департаментах Сената и при коллегиях «для обучения дворян сверх канцелярского делопроизводства прочим наукам, способствующим искусству в штатских должностях». Предполагалось учредить при Сенате «для образования благородного дворянства к гражданской службе и в судейское звание юнкерские школы», в которые учащиеся могли быть приняты с двенадцатилетнего возраста. Исполнение указа было возложено на генерал-прокурора князя А.Б. Куракина, который и представил императору проект положения о юнкерской школе. В Положении, утвержденном 14 января 1797 г., говорилось: «Поелику при Сенате учреждается школа для образования чиновников для
службы гражданской, то науки звания в сей школе имеют быть юридические, и потому правоведение или юриспруденция долженствует быть главным предметом учения в сей учреждаемой школе».
В царствование Александра I юнкерская школа была существенно реформирована. В соответствии с указом Сената от 19 декабря 1801 г., новое учебное заведение получило название Юнкерского института. Учащиеся теперь принимались в возрасте четырнадцати лет, обучение было рассчитано на четыре года, вводились вступительные экзамены и ряд других новшеств. Деятельность вновь созданного института не удовлетворила правительство, и Министерство юстиции вскоре выступает с инициативой создать вместо Юнкерского института Высшее училище правоведения с трехлетним курсом обучения.
Главное отличие училища от юнкерских школ и института состояло в том, что в новом учебном заведении общеобразовательные предметы не изучались. Трехлетний курс обучения был рассчитан на приобретение специальных знаний по вопросам права, а также, как отмечалось в докладе Министерства юстиции в 1805 г., на получение практических навыков в применении законов и ведении делопроизводства в судебных местах. Учащимися этого учебного заведения могли стать как выпускники
гимназии, так и молодые люди, получающие университетское образование, где, как отмечали авторы доклада, они могли изучать лишь теорию правоведения вне ее связи с практикой.
Преподавание во вновь созданном училище началось в сентябре 1807 г. и закончилось в 1809 г., когда состоялся первый и, как оказалось, последний выпуск: возникло много организационных проблем, ощущалась явная недостаточность финансирования. Выпускники училища, численностью тридцать один человек, были, по выражению того времени, употреблены на службу в канцелярию Правительствующего Сената, в департаменты Министерства юстиции, а также работали при канцелярии Комиссии составления законов.
Тем временем вопрос о подготовке квалифицированных государственных чиновников из среды привилегированного сословия становился все более актуальным, и это повлекло за собой открытие в 1811 г. Царскосельского лицея, который в 1843 г. был переименован в Александровский и переведен в Санкт-Петербург. Одновременно лицей был передан в Ведомство учреждений императрицы Марии, а его попечителем стал будущий Главноуправляющий ведомством принц Петр Ольденбургский.
Принц П.Г. Ольденбургский, родившийся 14 августа 1812 г., был
сыном принца Георга Ольденбургского и великой княжны Екатерины Павловны — дочери императора Павла I. Петр Георгиевич получил домашнее образование в Ольденбурге, а в 1830 г. был приглашен императором Николаем I на службу в Россию. П.Г. Ольденбургский был человеком многосторонним, широко известна его государственная, общественная и благотворительная деятельность.
С историей России, ее государственным устройством и системой управления принц стал знакомиться сразу же по приезде в страну. С 1831 г. он слушает лекции известного историка и географа К.И. Арсеньева, бывшего в те годы наставником наследника — цесаревича Александра Николаевича. Особо тщательно, по его собственному признанию, Петр Георгиевич изучал русское государственное устройство и историю российского законодательства. С 1834 по 1838 гг. принц — сенатор Первого департамента Правительствующего Сената, который, будучи органом административной юстиции, осуществлял надзор за законностью местного управления и деятельностью должностных лиц. Заседая в Сенате, он имел возможность уже практически познакомиться с состоянием российского правосудия и уровнем компетентности чиновников. И то, и другое, мягко говоря, было далеко от совершенства.
Шамахов В.А., Морозов В.И. Подготовка кадров государственных служащих в России: к вопросу о преемственности
Государственная и муниципальная служба
В Царскосельском лицее специально изучался ряд предметов, необходимых для будущих государственных служащих, в том числе правоведение. Однако учащихся лицея специально не готовили к профессиональной деятельности в качестве юристов. П.Г. Ольденбургский приходит к мысли создать высшее учебное заведение, где, после завершения обучения по общеобразовательной программе, учащиеся получали бы специальную подготовку именно по юридическим дисциплинам. В октябре 1834 г. принц обратился к Николаю I с просьбой об учреждении училища для подготовки русских дворян к «практическому русскому правоведению». По замыслу принца, задача училища должна была состоять в том, чтобы «подготовить деятелей, которые сумели бы приводить законы честно и нелицеприятно в исполнение и наметить впоследствии способы их усовершенствования». В письме к императору он заявлял о своем желании пожертвовать сумму, необходимую на приобретение здания, в котором разместилось бы училище, а также на первоначальные нужды нового заведения.
Идея учреждения училища была поддержана Николаем I. Принц Ольденбургский и М.М. Сперанский, которому император передал для ознакомления просьбу принца, составили проект устава нового учебного заведения и штатное расписание.
Эти документы были рассмотрены в Государственном Совете и утверждены Николаем I 29 мая 1835 г.
Для училища был куплен трехэтажный дом И.И. Неплюева, известного государственного деятеля и дипломата XVIII в., который находился на набережной Фонтанки, напротив Летнего сада. Петр Георгиевич Ольденбургский был назначен императором попечителем училища. 5 декабря 1835 г. состоялось торжественное открытие учебного заведения. Училище стало готовить юристов для государственной службы. Императорское училище правоведения было создано как закрытое учебное заведение (принимались только дети потомственных дворян). В течение первых четырех лет изучались общеобразовательные предметы по программе гимназии, в последующие три года — специальные предметы по университетской программе. В университетских классах главными стали правовые дисциплины, которые преподавали известные юристы, многие из них были сенаторами. Большое внимание также уделялось экономическим дисциплинам. После смерти Петра Георгиевича попечителем училища стал его сын, Александр Петрович Ольденбургский, который, отдавая училищу много времени и сил, смог привлечь к преподаванию известных ученых и практикующих юристов — А.Ф. Кони, В.Д. Спасо-вича и др.
По отзывам современников, училище правоведения выполнило те задачи, ради которых создавалось. Министр юстиции Д.Н. Замятин, руководивший подготовкой и осуществлением судебной реформы 1864 г., отмечал неоспоримый вклад училища в подготовку квалифицированных чиновников для судебного ведомства. И.С. Аксаков, знаменитый писатель и славянофил, представитель первого выпуска училища, состоявшегося в 1842 г., полагал, что без правоведов, подготовленных в его стенах, судебная реформа в России, одна из наиболее последовательных и прогрессивных реформ царствования Александра II, вряд ли стала бы возможной.
Императорское училище правоведения просуществовало до 1918 г., выпустив из своих стен около 2 тыс. человек. Среди выпускников были: композитор П.И. Чайковский, критик В.В. Стасов, архитектор Г.П. Сюзор, писатели И.С. Аксаков и А.Н. Апухтин, известный ученый В.О. Ковалевский, государственный деятель К.П. Победоносцев и др.
В 1917 г. к власти пришли большевики. Их теоретические представления о судьбах старого государственного аппарата и чиновничества были основаны на положениях марксистско-ленинского учения о государстве вообще и социалистическом в частности. Отличительной чертой последнего должно было
стать самоуправление трудящихся. На этом, собственно, и должна была держаться новая государственная машина. Первоначально предполагалось сломать старый буржуазный государственный аппарат «до основания», а в новый аппарат привлечь сначала большинство, а затем «поголовно» всех трудящихся.
В.И. Ленин считал, что чиновничество постепенно можно будет свести на нет, т. к. в государстве нового типа все трудящиеся смогут временно побывать в роли бюрократа, но никто не сможет «стать бюрократом».
В 1925 г. в Ленинграде прошло получившее широкую огласку «дело лицеистов». Оно было сфабриковано органами ОГПУ, которые назвали его «Контрреволюционная монархическая организация». Группу выпускников, которая состояла из более чем 150 человек, арестовали по обвинению в контрреволюционной деятельности и создании промонархической секретной организации. Большая часть арестованных являлась учащимися Александровского лицея, а также среди задержанных были воспитанники училища правоведения Санкт-Петербурга и бывшие офицеры лейб-гвардии Семеновского полка. Осудили 81 человека, приговорили к расстрелу — 26, отправили в лагеря — 25 человек, 29 — отправили в ссылку. Во время следствия скончался бывший директор лицея Владимир Александрович
Шамахов В.А., Морозов В.И. Подготовка кадров государственных служащих в России: к вопросу о преемственности
Государственная и муниципальная служба
Шильдер. Это трагическое событие должно было продемонстрировать советскому обществу неприятие новой властью существовавших принципов подготовки кадров государственных служащих.
О государственном служащем традиционно принято говорить как о чиновнике. Современные исследования, посвященные изучению этого социального явления, изобилуют определениями типа: чиновник, аппаратчик, номенклатурщик и снова государственный служащий. Так сложилось в отечественной исторической науке, что каждый из этапов ее развития начинается с отрицания и опровержения достигнутых результатов, в лучшем случае — с критического анализа. В этом смысле, а точнее, в ситуации «меняющихся смыслов», государственный служащий как объект историко-политологических исследований, представляет собой понятие малоизученное.
Государство реализует свою волю посредством государственного аппарата. Государственный служащий выступает в качестве исполнителя и одновременно организатора процессов, регулирующих механизмы государственной системы. В данной характеристике отражена суть — функция госслужащего, независимо от политической окраски государства (монархия, республика) или типа политического режима (авторитаризм, тоталитаризм, демократия).
В отечественной историографии в большинстве случаев принято отождествлять этап развития государственной системы с присущим ему обликом государственного служащего: для древних цивилизаций был выбран термин «вельможа», для империй — «чиновничество», для советского периода — «номенклатурщик», для современного периода — «госслужащий». Несомненно, между ними присутствует отличие не только в терминологии, но и на более глубоком структурном уровне. Но выявить признаки преемственности тоже возможно.
Для создания более полной картины развития института государственной службы в России необходимо обратиться к проблеме подготовки кадров государственных служащих. Раскрывая эту тему, мы, скорее всего, найдем эволюционные переходы от одной модели формирования государственной элиты к другой, в большей степени отвечающей задачам верховной власти на текущий момент.
Казалось бы, рождение советского государства как новой политической системы, существующей до 1918 г. только в теоретических построениях, должно было явить миру новый образец государственного служащего, но кадровая преемственность на этом этапе не прервалась.
Острая нужда в кадрах государственных служащих не позволила большевистскому правительству
пренебречь уже имеющимся кадровым потенциалом. Безусловно, сохранение на руководящих постах «старорежимных» специалистов — это «видимая» преемственность. Однако существовал и ряд «ощущаемых» принципов формирования конгломерата советских управленцев. Важное значение среди них занимает принцип сословной (классовой) избранности. Приоритетом в государственной службе в XIX в. обладало дворянство, а веком раньше это было их «повинностью». Ге-рольдмейстерская коллегия строго следила за сословной чистотой государственного аппарата. Так, когда в 1740 г. во время смотра чиновников центральных учреждений после дворцового переворота, устранившего от власти Бирона, асессор камер-коллегии В. Неронов написал, что он родом из дворян, то против его фамилии была сделана пометка: «А по справке в Герольдии не сыскано, токмо был подьячим».
В конце 1921 г. ЦК РКП(б) и Главполитпросвет в специальном циркуляре определили основные принципы набора слушателей: классовый подход, партийность. XI съезд партии в 1922 г. подтвердил принятое несколькими месяцами ранее решение об обязательном дореволюционном партийном стаже для секретарей губкомов. В 1924 г. для этой категории функционеров был установлен шестилетний партийный стаж. Для преемственности
кадров надо было создать соответствующие условия, а именно — учебные центры для подготовки государственных служащих. В сферу государственного контроля попали все стороны жизнедеятельности общества, это напрямую вело к увеличению как общей ответственности госаппарата, так и индивидуальной должностной нагрузки.
Первым подобным заведением в советской республике стали школы агитаторов. Петроградский комитет РСДРП(б) открыл агитационные курсы при Смольном, через которые только за октябрь-ноябрь
1917 г. прошли свыше 1 тыс. человек. Курс был двух—трехнедельный, с более широкой программой и лекторами по темам: краткий очерк развития общественных форм, история революционного движения на Западе и России, история партии и ее программа, экономические задачи советской власти, Красная армия и ее задачи, земельный вопрос и т. д.
Пример работы в деревне. В течение лета 1918 г. в связи с осложнением ситуации на фронте иногороднему отделу при исполкоме Союза коммун Северной области было поручено организовать новые курсы, которые стали называться инструкторской школой. На одном из общих собраний слушатели вынесли решение назвать школу Рабоче-крестьянским университетом имени товарища Зиновьева.
Шамахов В.А., Морозов В.И. Подготовка кадров государственных служащих в России: к вопросу о преемственности
Государственная и муниципальная служба
После первого выпуска 30 ноября
1918 г., численностью 300 человек, началась подготовка к следующему набору. Университет из Смольного был переведен в помещение дворца Урицкого. Была намечена новая программа. Университет разделили на следующие отделы: 1) сельскохозяйственный, 2) отдел милиции (городской, железнодорожной, речной), 3) отдел уголовного розыска и 4) отдел советского управления. Это была четвертая стадия организации университета. Весь курс был проведен в течение четырех месяцев, было выпущено 709 человек. Во время обучения в 1919 г. было прочтено несколько лекций: Зиновьевым — по истории партии, Невским — по аграрному вопросу, Милютиным — по промышленной политике, Радеком — о международном положении и революционном движении в Германии и Горьким — о знании. Общеобразовательным отделом, по инициативе ректора университета М. Горького, были введены такие предметы, которые хотя и могли иметь значение в общеобразовательном отношении, но не были доступны для малоподготовленной массы слушателей: история русской литературы, история религии и церкви, история общественных движений на Западе и в России, история Великой французской революции, история материальной культуры, социальное законодательство РСФСР, естествознание, биология, химия и физика, история искусства
и театра. Комплекс общеобразовательных дисциплин прежде всего был призван сделать слушателей образованными людьми, и только потом — специалистами в определенных сферах государственного управления.
В дореволюционной практике можно проследить параллели в общих принципах подхода к обучению контингента государственных служащих. К началу XVIII в. относится возникновение первого специального заведения, готовившего чиновников для гражданской службы — школы иностранных языков при Посольском приказе. В ней первоначально учились дети подьячих и переводчиков. Школой ведал переводчик Н. Швиммер, а с 1703 г. — пастор Э. Глюк. В 1705 г. он открыл в Москве гимназию, где обучали светским наукам и иностранным языкам. В неопубликованном указе Петра I за 1709 г. есть намерения царя сделать Навигационную школу общеобразовательным учебным заведением. Проводя реформы управления, Петр I включил в Генеральный регламент 36 главу, в которой содержится призыв к дворянству и приказным людям отдавать детей в коллегии и канцелярии учиться приказным наукам. В ноябре 1721 г. был издан Указ об организации школы подьячих; в нее «приказные люди детей своих повинны были отдавать, також со стороны, кто похочет быть приказным, також учиться опреде-
ленным в коллегии молодым дворянам».
В 1737 г. был проведен первый набор в школы юнкеров при Сенате, а также при коллегиях. Кабинет министров утвердил правила приема дворян в чин коллегии-юнкеров с учетом размеров их вотчин: владельцев 25—75 душ крепостных разрешалось определять в коллегии и канцелярии; тех, у кого было свыше 100 душ, принимали в школу при Сенате.
Учебная программа Императорского Александровского лицея состояла из цикла гуманитарных наук: история, история литературы, логика, психология, римские древности и пр.
Основная цель учебных центров по подготовке кадров государственных служащих в Российской империи и советской России состояла в формировании типа чиновника, отвечающего интересам верховной власти. Из разнообразия отличительных характеристик царского чиновника и советского госслужащего определенно вырисовываются и общие черты их облика:
— идеологическое единомыслие;
— политическая нетерпимость;
— принятие крайнего центризма власти;
— реализация норм законности не для всех категорий населения в одинаковой степени. Аналогичным образом осуществлялась и борьба с бюрократизмом и взяточничеством, разгул которых
в Российской империи приходится на середину XIX в., а в Республике Советов обнаружился уже в начале 1920-х гг. Несмотря на декрет Совета Народных Комиссаров «О взяточничестве» от 8 мая 1918 г. , подобные явления в рядах советских управленцев имели место быть и в последующее время.
Советская модель подготовки кадров для государственных учреждений в большей степени, чем на первый взгляд могло бы показаться, продолжала курс самодержавного государства. Любая политическая группировка, пришедшая к власти путем военного насилия, осуществляет ее персонифицированно — через своих членов, занимающих важнейшие посты в государственных сферах. России слишком мало было отведено времени для формирования облика государственного служащего в рамках демократических принципов государственного управления. На смену ревнителям самодержавия пришли красные комиссары, охраняющие право партии руководить страной.
Долгие годы среди исследователей бытовало мнение, что в советское время управлению нигде не учили. Думается, что такая точка зрения не соответствует действительному положению вещей. Управленцев готовили если не с ясельного, то с детсадовского возраста: старший по столу за обедом, ответственный за проверку чистоты
Шамахов В.А., Морозов В.И. Подготовка кадров государственных служащих в России: к вопросу о преемственности
Государственная и муниципальная служба
рук в столовой, старший по спальне, командир «звездочки», председатель пионерского отряда. Потом из них вырастали руководители. Следует, правда, заметить, что подготовка кадров госслужащих не была обособлена от подготовки кадров для отраслей хозяйства.
Уже в первые годы советской власти появились рабфаки, курсы «красных директоров» разной продолжительности, втузы — экстерна-ты, совпартшколы, райкомвузы и т. п. 1 марта 1927 г. ЦК ВКП(б) постановил организовать при ВСНХ СССР Академию по подготовке высшего командного состава в промышленности. Создавая новые учебные заведения с очной, заочной, сокращенной формой обучения и добиваясь при этом, чтобы среди студентов 65—70% были пролетарского происхождения, руководство партии стремилось создать свои кадры служащих, управленцев.
17 января 1932 г. ЦК ВКП(б) принял постановление «О техническом обучении хозяйственных, профессиональных и партийных кадров», в котором выдвигалось требование скорейшего обучения руководителей. Учеба, повышение квалификации приравнивались к партийной нагрузке, становились партийным поручением. Затем среднее или высшее образование могло быть дополнено образованием, полученным в системе партийного просвещения. В условиях сращива-
ния партийного аппарата с государственным подготовка управленческих кадров в системе партийного просвещения не должна вызывать удивления, тем более, что первый превалировал над вторым. В предвоенные годы при ЦК ВКП(б) существовали Высшая школа пропагандистов и Высшая школа партийных организаторов.
В послевоенные годы внимание руководства страны к подготовке кадров государственных служащих усиливается. В соответствии с постановлением ЦК ВКП(б) «О подготовке и переподготовке руководящих партийных и советских работников» от 2 августа 1946 г. была создана Высшая партийная школа (ВПШ) с трехгодичным сроком обучения (имеющие высшее образование учились два года) и двумя факультетами — партийным и советским. При ВПШ действовали девятимесячные курсы переподготовки руководящих партийных и советских работников, редакторов и заместителей редакторов областных, краевых и республиканских газет. На местах создавались республиканские, краевые и областные партийные школы, курсы переподготовки при них. В соответствии с постановлением для подготовки теоретических работников партии, преподавателей партшкол при ЦК ВКП(б) была образована Академия общественных наук.
В это время значительно в большей степени, чем прежде, уделялось
внимание повышению квалификации госслужащих. В 1948 г. при Госплане СССР были созданы Высшие экономические курсы, на которых в 1948—1950 гг. повысили квалификацию 135 человек по дневной форме обучения, затем обучение было организовано без отрыва от производства. В соответствии с постановлением Совета Министров СССР «О системе повышения квалификации руководящих и инженерно-технических работников отраслей народного хозяйства и работников государственного аппарата» от 3 июня 1960 г. при отраслевых министерствах была организована сеть курсов и институтов повышения квалификации.
Первым приступил к подготовке советских работников Всесоюзный юридический заочный институт, в котором, в соответствии с постановлением ЦК КПСС от 6 октября 1967 г., был открыт факультет советского строительства с пятилетним сроком обучения.
В последующие годы на высоком партийном и государственном уровнях принимались решения, так или иначе связанные с подготовкой и распределением кадров, работой с ними. По подсчетам В.П. Пашина, только за период между XXIV и XXVI съездами КПСС (1971-1981 гг.) из более чем 230 опубликованных постановлений 30 были посвящены кадровым вопросам.
В 1970-х гг. подготовка управленческих кадров была расширена за счет более активного участия в ней других вузов. В соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 28 мая 1970 г., при Государственном комитете Совета Министров СССР по науке и технике был создан Институт управления народным хозяйством для повышения квалификации руководящих работников народного хозяйства в области современных методов управления, организации производства и планирования с применением экономико-математических методов и вычислительной техники. Предполагалось, что в течение 3 месяцев не реже раза в 5 лет здесь будут повышать квалификацию руководящие работники, в том числе и госаппарата. В соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 10 октября 1977 г. Институт был преобразован в Академию народного хозяйства СССР, куда принимались лица с высшим образованием из числа ответственных работников министерств, ведомств, партийных и советских органов, руководителей производства. В новом вузе предусматривался двухгодичный срок обучения по дневной форме.
Не оставалась неизменной и подготовка кадров в системе партийного просвещения, она была дополнительным рычагом влияния руководства партии на госаппарат
Шамахов В.А., Морозов В.И. Подготовка кадров государственных служащих в России: к вопросу о преемственности
Государственная и муниципальная служба
наряду с номенклатурным подбором людей для работы в нем.
6 февраля 1988 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление «О перестройке системы повышения квалификации и переподготовки руководящих работников и специалистов народного хозяйства». В соответствии с этим документом были укреплены уже существующие или созданы учебные заведения по повышению квалификации и переподготовке руководителей и специалистов при Правительстве и отраслевых министерствах — например, Всесоюзная школа управления агропромышленным комплексом, Правовая академия Министерства юстиции СССР и др.
Таким образом, до начала 1990-х гг. кадры госслужащих готовили, главным образом, в обычных вузах, затем осуществлялись их переподготовка или повышение квалификации (в большинстве случаев в системе партийного просвещения).
Проследить происхождение всей массы советского чиновничества невозможно. Такая статистика не велась, а если бы и велась, то была бы крайне неточной — нежелательное происхождение от властей тщательно скрывалось. С крупными чиновниками было проще: они находились на виду, их биографии публиковались если не в официальной печати, то в агитационных материалах, издаваемых накануне выборов
в представительные органы. Поначалу их питательной средой была партийная верхушка, в числе которой были выходцы из дворян, буржуазии, разночинной интеллигенции. «От станка» и «от сохи» среди них было немного: П.Е. Дыбенко, М.И. Калинин... Так было в центральном аппарате в Петрограде и затем в Москве, на местах же к руководящей работе выходцы из пролетарской и крестьянской среды допускались значительно чаще.
Работа над правовым оформлением института госслужбы началась в конце 1980-х гг., но распад СССР приостановил ее. К решению данной проблемы вернулись уже в условиях современной России.
Федеративный договор 1992 г., Конституция Российской Федерации 1993 г. предусматривали принятие на федеральном уровне основ законодательства о государственной службе, в том числе федерального закона. В остальном же госслужба должна была регулироваться нормативными актами органов власти субъектов Российской Федерации.
Еще в конце 1991 г. при Правительстве Российской Федерации было создано Главное управление по подготовке кадров для государственной службы — Роскадры (впоследствии оно было преобразовано в Департамент государственной службы Аппарата Правительства РФ); Академия общественных наук при ЦК КПСС была преобра-
зована в Российскую академию управления (с 1994 г. — Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации). В ведении последней оказались кадровые центры, созданные на основе учебных заведений системы партийного просвещения. В соответствии с указом Президента РФ «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации» от 3 июня 1993 г., был образован Совет по кадровой политике при Президенте РФ — консультативный орган при главе государства, который обязательно должен был рассматривать кандидатуры для назначения на должность решениями Президента и Правительства.
В течение 1992-1993 гг. в правительственных структурах с привлечением специалистов разрабатывалась концепция реформирования государственной службы, которая была опубликована 23 декабря 1993 г. в виде тезисов в «Российской газете». Авторы концепции отмечали, что в России начала 1990-х гг. «невозможно четко и ясно отделить государственную службу от других видов деятельности и от других социально-правовых институтов». Они предлагали создать нормативную базу государственной службы, которая должна основываться на сочетании мирового опыта и обычаев, традиций народов России; сформировать высокопрофессиональ-
ный корпус государственных служащих, «независимых в своей деятельности от политической конъюнктуры и личных пристрастий и влияний»; упорядочить систему органов государственной службы; реорганизовать систему финансирования государственной службы, сделать ее рациональной и открытой для общественного контроля; формировать в общественном мнении положительный образ государственной службы и госслужащего.
Почти одновременно с публикацией тезисов концепции «Реформирование государственной службы» Президент Российской Федерации подписал указ, утверждающий Положение о федеральной государственной службе.
Ныне подготовкой кадров государственных служащих занимается Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, созданная в 2011 г. и объединившая все профильные учреждения, работавшие в этой сфере. Эта академия, таким образом, по праву может считать себя организационным и духовным преемником знаменитых учебных заведений, своих предшественников, призванных в разные исторические периоды готовить кадровую основу государственного управления — профессиональных управленцев, всецело преданных долгу службы и интересам государства.
Шамахов В.А., Морозов В.И. Подготовка кадров государственных служащих в России: к вопросу о преемственности
