CC BY
36
-----Государственная и муниципальная служба
Подготовка государственных служащих для культурной сферы
Богатырева Т. Г.
В российской и зарубежной научной литературе существует множество различных концепций о том, какова должна быть роль государства в управлении культурными процессами. Исторический опыт показывает, что модели взаимоотношения государства и организаций культуры отличаются многообразием, как по форме, так и по содержанию. Это может быть связано и с существующими в обществе традициями, и с такими повторяющимися ситуациями в общественной жизни, которые в свое время Питирим Сорокин назвал «флуктуациями тоталитаризма и свободы».
Под влиянием процессов демократизации движение России и бывших социалистических стран к рыночной экономике, децентрализации государственного управления, свободе слова, информационной открытости, а также влияние центральных правительств на развитие культуры по сравнению с предшествующим периодом изменилось решительным образом. Государство отказалось от функции идеологического цензора, нор-
Богатырева Татьяна Георгиевна —заместитель заведующего кафедрой теории и практики культуры Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, профессор, доктор культурологии.
мой развития художественного творчества все в большей и большей степени становится культурный плюрализм. Существенно изменились отношения внутри профессиональных сообществ писателей, художников, музыкантов. В управлении учреждениями культуры и искусства повысилась роль органов государственной власти субъектов Федерации и местных сообществ, для которых сфера культуры стала важным фактором поиска региональной и местной идентичности.
74
1/2005
Вместе с тем управление в сфере культуры до недавнего времени оставалось своеобразным «заповедником социалистической плановой экономики», когда финансирование учреждений культуры и искусства осуществлялось по нормативному принципу, вне зависимости от творческих и экономических результатов деятельности конкретного театра, музея или художественной школы. Предпринимаемая в настоящее время реформа социального сектора, нацеленная на оптимизацию бюджетных расходов, в среде деятелей культуры и искусства вызвала болезненную реакцию, поскольку коренным образом ломает привычные «социалистические» стереотипы хозяйствования в бюджетных организациях и учреждениях.
В современной России государство отвечает за обеспечение лишь минимального объема культурных товаров и услуг для населения. Сценарий модернизации предполагает такую ситуацию, когда государство выступает гарантом прав и интересов человека, осуществляется перераспределение социальных расходов в пользу самых уязвимых групп населения, тогда как возможность более высокого социального потребления должна реализовываться за счет собственных доходов граждан Российской Федерации. С этим, в частности, связан существенный рост стоимости услуг в культурном секторе. Такая ситуация непривычна как для производителей культурных благ, так и для их потребителей.
На примере России видно, как государство освобождается от части расходов в сфере культуры, усиливает в ней рыночную мотивацию, добиваясь эффективного функционирования учреж-
дений культуры. Однако здесь есть определенные риски. Для сферы культуры реформа означает, что на население ложится основная тяжесть обеспечения себя культурными товарами и услугами. В условиях низкого уровня доходов значительной части населения, неразвитости коммуникаций на обширной территории страны и неравномерности распределения культурных центров, возможности деятельности учреждений культуры и искусства на условиях самофинансирования будут существенно ограничены. В краткосрочной перспективе мы можем столкнуться с замедлением темпов культурного развития страны, неравномерностью доступа к культурным благам населения различных регионов. С нашей точки зрения, такая ситуация не является фатальной и может быть преодолена с помощью эффективной федеральной и региональной культурной политики.
Поскольку ресурсы государства ограничены, оно не может сбалансировать разнообразные культурные потребности отдельных граждан или социальных групп. Для достижения нормального культурного развития необходимо использование ресурсов всего общества. Рыночный вектор развития сферы культуры, предполагающий ее саморегуляцию, должен сочетаться с целенаправленной финансовой поддержкой учреждений и организаций культуры, обеспечивающих преемственность культурного наследия.
Названные парадигмы существенно отличаются друг от друга по целям, способам и институциональным формам организации сферы культуры, характеру принятия решений и распре-
и ы 05
ы РЭ
нС О | м£г
75
1/2005
м м 05
М Р5
нС О ! м V <2
а
76
1/2005
деления ресурсов, критериям того, как видятся приоритеты для расширения управленческой системы. Особое же место занимает вопрос о том, что должно находиться в ведении государства в области культуры. Безусловно, многие виды художественной и культурной деятельности могут без каких-либо существенных потерь частично или полностью уйти в негосударственный сектор. При этом если в начале кардинальных изменений политической и экономической системы в странах переходного периода значительная роль отводилась рынку, увеличению доли населения и предпринимателей в финансировании этих сфер, то в дальнейшем подходы были сбалансированы в результате анализа реальной роли государства в регуляции и стимуляции деятельности бизнеса и частных лиц. Большое значение начало придаваться не просто сосуществованию государственных и частных культурных учреждений, а их нарождающемуся сотрудничеству и использованию преимуществ каждого из секторов в удовлетворении многообразных культурных потребностей людей, партнерским отношениям между государственным и частным сектором. Налаживание государством отношений между различными уровнями государственного управления, корпоративным сектором, гражданским обществом в сфере культуры требует комплексных стратегий, руководство которыми призвано осуществлять национальное правительство.
Таким образом, в условиях общественной трансформации методы, средства и формы государственного управления культурой требуют значительной корректировки. Необходимо усилить
акцент на создание условий для саморазвития культуры, распределение ресурсов, партнерство с различными субъектами культурной деятельности. Правительства несут основную ответственность за то, чтобы не был нанесен ущерб культуре страны под влиянием негативных процессов, не была нарушена свобода творчества и художественного выражения. На первый план выходят функции государства по созданию базовых условий для доступа к культурным благам, реализации прав граждан на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, по обеспечению равного доступа к ценностям культуры, по созданию условий для функционирования различных организаций в сфере культуры, в целом, по определению «правил игры» в области культурного развития.
В связи с вышесказанным встает вопрос о приемлемой для сегодняшних условий практике в области реформирования сферы культуры, которая может повлиять на динамику культурных процессов. Очевидно, что опыт прошлых лет здесь не может быть востребован. Противодействие и сдерживание реформ в культурной сфере может привести к утрате возможности постепенных изменений, а без разумного и последовательного решения вопросов будут разорваны преемственные связи в ее развитии.
Многие считают, что кризис прежней модели культурного развития — это во многом кризис, связанный с истощением источника бюджетного финансирования культуры, в то время как другие формы получения средств в условиях экономического кризиса пока не «работают». Несомненно, это
является одной из важнейших причин сегодняшних бед культуры.
Однако финансирование — это не единственный фактор, влияющий на положение дел в сфере культуры. В России, находящейся сегодня в процессе интенсивной общественной трансформации, сфера культуры испытала на себе мощное воздействие комплекса изменений. Поэтому нельзя не подчеркнуть необходимости целостного подхода к реформам в сфере культуры.
Культура всегда была специфической областью, если говорить о процессах регуляции этой сферы. В ней очень активно действовали механизмы саморазвития, а устанавливаемые государством ограничения преодолевались в специфических формах. Даже сильные управленческие воздействия, которые создавала административнокомандная система, не могли свести на нет многообразие культуры ни на организационном, ни на художественном уровнях. Только одно это уже свидетельствует о том, что культура не может быть введена в жесткие рамки силой государственной власти. Сегодня настоятельно требуется пересмотр традиционных принципов управления в этой сфере.
В значительной степени изменение методов и принципов регуляции в сфере культуры связано с изменением представлений о путях достижения эффективности управления. В сложно устроенном открытом обществе, в сферах, где происходят интенсивные процессы, могут складываться ситуации, когда система эволюционирует по
направлению спонтанной самоорганизации, и, казалось бы, незначительные причины порождают сильные воздействия. При этом привычная система упорядочивания нарушается, происходит реструктурирование и достижение нового, более сложного состояния системы.
Такого рода процессы преодолевают особое понимание функций макроуровня, с которым сегодня наиболее отчетливо сопряжено понятие управления в общественном секторе. Этот уровень исследователи начинают рассматривать не как результат целенаправленных управленческих воздействий законодательных органов или общественных институтов, а как результат согласованности, коммуникации и самоорганизации более низких уровней общества — личности, семьи, образования1.
Полнота реализации возможностей культуры связана, таким образом, с преодолением прежних представлений об определяющей роли процессов на макроуровне. Особая роль принадлежит тем механизмам в управлении сферой культуры, которые активизируют взаимодействие независимых субъектов, вступающих между собой в отношения соперничества: конкурентные отношения в культуре — важнейший принцип саморегуляции культурной деятельности,стимул новаторских достижений и развития творческого потенциала.
Государство постепенно перестает быть единственным субъектом принятия решений, тем не менее в Рос-
1 См.: Тарасенко В. Парадигмы управления в информационно-коммуникативной культуре // Синергетика и социальное управление. — М., 1998. С. 55.
и ы 05
ы РЭ
нС О і м£г
а
77
1/2005
м м 05
М Р5
нС О ! м V <2
а
78
сии оно, видимо, еще долгое время будет главным субъектом культурной политики, которая может и должна внести свой вклад в формирование новых основ жизни и национальной реинтеграции России как многогранного сообщества, и по-прежнему призвано вносить наибольший вклад в регуляцию сферы культуры. Это происходит в силу многих причин, в том числе из-за недостаточного уровня развития рыночных отношений; в силу тех возможностей, которыми государство сегодня обладает; из-за традиционно выполняемой роли в обществе.
Государство является главным гарантом реализации конституционного права граждан на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, равного доступа к ценностям культуры, информационным ресурсам, создания базовых условий для доступа к культурным благам. В практической плоскости реализация государственной культурной политики должна быть в максимальной мере связана с поддержкой процессов, которые вовлекают в себя новых субъектов культурной деятельности, регуляцией отношений, сотрудничеством. Это важнейшие шаги могут в значительной степени способствовать развитию демократии и гражданского общества в России.
Одним из важнейших условий эффективного функционирования сферы культуры сегодня становится изменение положения существующих государственных учреждений культуры. В аспекте усиления процессов самоорганизации важно преодоление жестких рамок контроля административной системы, бюрократических традиций,
повышение автономности государственных учреждений сферы культуры при усилении контроля гражданского общества. Такого рода контроль может осуществляться в различной форме (за рубежом — советы директоров учреждений, создание траста, председателем которого является уважаемый в данном обществе человек). В новых условиях необходимо поощрять многоучреди-тельство, которое позволило бы совмещать государственный и общественный контроль за деятельностью учреждений культуры.
Сегодня решения, принимаемые в культурной сфере, должны учитывать особенности общественного развития с доминированием трансформационных процессов, а также необходимость рационализировать государственные расходы в ситуации, когда доступные ресурсы уменьшаются, а культурные потребности растут. Это требует ухода от традиционной схемы распределения ресурсов, выделения их на конкурсной основе и под конкретные проекты. Развитие программного подхода — важнейший элемент существования общества, основанного на рыночных отношениях.
Россия, модель культурной политики которой вряд ли сегодня можно представить без сильной роли государства, остро нуждается в подготовке высококвалифицированных кадров, которые могли бы эффективно работать в культурном секторе. Это руководящие работники органов государственной власти и местного самоуправления, кадры Минкультуры России и его подведомственных учреждений, руководители органов управления и учреждений сферы культуры субъектов Федерации, руководящие работники
1/2005
информационно-аналитических органов в законодательной и исполнительной ветвях власти в центре и «на местах». Целая «ветвь» государственной службы на федеральном уровне и в регионах нуждается в овладении в полном объеме знаниями о культуре как весьма специфической сфере, об особенностях регуляции духовно-культурных процессов. В то же время, в отличие от других сфер, подготовка кадров госслужащих по специальным программам в названной сфере практически не осуществляется.
Многое в содержании деятельности органов управления культурой пришло к нам из советской практики. Сегодня же культура сориентирована на быстрое изменение и растущее многообразие. Поэтому роль органов культуры заключается в корректировке своей деятельности, в нахождении новых точек отсчета в меняющемся мире культуры. Ломка стереотипов, которые связаны с пониманием культуры как единой системы ценностей и ориентиров, усваиваемой всеми членами общества, порой вызывает растерянность среди госслужащих культурной сферы.
Сроки обучения госслужащих, как правило, очень сжаты, тем не менее обучение не может сводиться к «рецептам». В основу подготовки должно быть положено изучение социальной культурологии, в том числе углубленное изучение общетеоретических вопросов взаимосвязи культуры и общества, культурной глобализации, особенностей культурной динамики, общей концепции коммуникации, а также концептуальных вопросов взаимоотношения культуры и власти, современных
принципов взаимоотношения властных структур с культурой.
Поскольку управление социально-культурной сферой невозможно рассматривать в отрыве от состояния культуры в широком значении этого слова, немаловажным представляется знание тенденций духовных поисков, овладение специализированными знаниями о художественной культуре как факторе формирования мировоззренческих основ гражданского общества. Необходимо выделить наиболее важные проблемы современной культурной ситуации, как позитивные, способствующие развитию разнообразных форм культурной жизни, так и подрывающие развитие культуры, связанные с неудовлетворительным материальным обеспечением культуры, распадом единого культурного пространства страны, нарушением трансляции социального и культурного опыта между поколениями, активными миграционными процессами, влекущими за собой размывание духовного потенциала народов и др.
Основным принципом реализации соответствующих образовательных программ для госслужащих должен стать комплексный подход к культурной сфере, учитывающий, что результаты, которые достигаются ее разумным регулированием, далеко выходят за ее пределы и способствуют развитию многих позитивных общественных процессов, в том числе развитию экономики, совершенствованию межнациональных отношений, в целом формированию гражданского общества. Более того, развивая культуру, государство создает предпосылки для собственного эффективного функционирования,
и ы 05
ы РЭ
?Я
нС О | м£г
79
1/2005
м м 05
М Р5
нС О ! м V <2
а
80
которое невозможно без общественной интеграции и решения стратегических и гуманитарных задач.
Для госслужащих, работающих в культурной сфере, сегодня важнее, чем когда-либо, становится такая компонента деятельности, как внедрение в культурный контекст идей, связанных с поддержкой культурного многообразия, содействием межкультурному пониманию и сотрудничеству, диалогу культур. Руководители сферы культуры должны способствовать культурному многообразию и плюрализму. К своей практической деятельности они обязаны привлекать работников творческих организаций и образовательных учреждений, журналистов и писателей, общественных деятелей, которые обеспечивают распространение в обществе ценностей, взглядов, форм поведения, способных создать толерантную культурную ситуацию в стране и мире. Это требует обширных знаний о культурных различиях людей и культурном многообразии общества, овладения информацией о других культурах, формирования психологических установок уважения к национальным и цивилизационным особенностям, к иному мнению, другим культурным и духовным ценностям. Важно обучение искусству диалога, поиска компромисса в этнокультурных конфликтах.
В условиях модернизации системы государственного управления возрастает значение тех направлений подготовки госслужащих, которые связаны с оценкой ситуации в стране в широком международном контексте, с овладением знаниями о зарубежных моделях культурной политики, функционировании международных культурных
и художественных рынков, формах культурного взаимодействия различных стран.
Сложнейшей проблемой развития сферы культуры, на которую требуется обратить внимание в рамках подготовки кадров государственной службы, стал перенос культурной политики на региональный уровень. Важно изучение роли федеральных и региональных органов в поддержании культурной жизни российского общества, принципов, форм и способов государственного воздействия на развитие культурной сферы, проблем укрепления ее правовой и организационно-финансовой базы, а также стратегий социального партнерства. Особый пласт проблем — разграничение полномочий федеральных и региональных органов власти, призванных осуществлять регуляцию культурных процессов в обществе.
В регионах разрабатываются собственные концепции и программы сохранения и развития самобытной региональной культуры, модели ее развития на перспективу, налаживаются горизонтальные межрегиональные связи. Центром активного обсуждения и поиска необходимых решений становятся вопросы диагностики культурной ситуации в регионе, приоритетов деятельности соответствующих структур управления, возможности сохранения культурного наследия и развитие инфраструктуры культуры, вопросы проектирования социокультурных объектов и др. Практика показывает, что децентрализация привела к повышению статуса региональных органов регулирования культурной жизни, что повлекло за собой формирование ими не только так-
1/2005
тических, но и долговременных стратегических целей и задач.
В прикладной подготовке значительное место должно быть уделено освоению культурных технологий, в частности, рассмотрению культуры как фактора регионального и городского развития, анализу территориальных культурных ресурсов, проблемам индустрии культуры. В центре внимания также должны находиться вопросы теории и практики культурного проектирования, экспертно-аналитической оценки программ и проектов, прогнозирования процессов развития сферы. Такая подготовка предполагает использование аналитических данных по конкретным региональным ситуациям, выработку необходимых схем управления, позволяющих обеспечить финансовую и социальную поддержку деятельности.
Совсем не обязательно, чтобы управленцы были непосредственными разработчиками проектов в сфере культуры, но поскольку в их задачи входит обеспечение реализации проектов, необходимо, по меньшей мере, понимание проектного языка, тем более что бюджетные деньги сегодня также стали даваться «под проекты». «Бюджетная сфера, к которой традиционно относится сфера культуры, ранее практически не востребовала навыков «борьбы за ресурс», поэтому сегодня важно в сжатые сроки сформировать у работников управления сферы культуры, у ее администраторов и менеджеров новые стра-
тегии делового поведения, новые ценности, разрушить страх поиска нетрадиционных ресурсов за пределами своих территорий и своих администраций. Это задача, которую нельзя решить «авральными методами». Она требует продуманной программы шагов, направленных на разрушение информационной замкнутости, на формирование новых профессиональных и коммуникационных объединений, на поиск новых форм взаимодействия между экспертным сообществом и практиками-управленцами сферы культуры в регионах России»2.
В процессе обучения необходимо формировать новые подходы к решению задач управления культурной сферой, связанные с преодолением прежних социально-психологических установок, в том числе, как уже отмечалось, с абсолютизацией отраслевого подхода к сфере культуры, с недооценкой тех форм культуры, которые не относятся к высоким образцам или народному творчеству. Господством в сознании управленцев установок прошлого времени также можно объяснить и рассмотрение культурной сферы как всецело бюджетной сферы. «Необходимо больше государственности», — такова реакция некоторых из них на нарушение этого «принципа», на привлечение дополнительных ресурсов, особенно коммерческого сектора.
Противоречиво сказывается на развитии сферы культуры ориентация на деятельность традиционных учреж-
См.: Иванова Е. Экология культуры Русского Севера: новые задачи и ценности руководителей сферы культуры на рубеже XXI века (по материалам областного семинара «Экология культуры Русского Севера: новые подходы, приоритеты, ценности» // Экология культуры. Информационный бюллетень. — Архангельск, 1998. № 2(5). С. 5-6.
и ы 05
ы РЭ
?Я
нС О | м£г
81
1/2005
2
м м 05
М Р5
нС О ! м V <2
а
82
1/2005
дений культуры, намерение сохранить их во что бы то ни стало. В то же время из внимания упускаются стратегии маркетинга, фандрейзинга, в процессе культурного проектирования недооценивается постановка социальных целей, которая могла бы привлечь более широкий круг партнеров. В то время, когда средств на культуру стало выделяться меньше, а ситуация требует большей подвижности, руководителям сферы культуры требуется активный переход от административных стереотипов к проектным технологиям, к изменению самих подходов к управленческой практике.
Современная ситуация в области подготовки кадров усугубляется тем, что на развитие кадрового потенциала выделяется очень немного средств, и поэтому многие из руководителей действуют методом проб и ошибок, чтобы перейти от прежней деловой культуры к новой. Стратегические же цели современной государственной политики требуют значительного реформирования ее организационно-экономического механизма, в том числе эффективного расходования средств и использования государственного имущества, внедрение программно-целевых, контрактных и инвестиционных методов финансирования учреждений культуры, современных методов контроля. В со-
четании с необходимостью создания сложной инфраструктуры культуры, расширением самостоятельности учреждений, необходимостью активно контактировать с коммерческим и некоммерческим секторами для выстраивания схем их участия в поддержке и развитии сферы культуры такого рода «параметры» значительно усложняют не только практику руководителя, но и процесс подготовки кадров для сегодняшних условий.
Руководящим кадрам в сфере культуры необходимо современное образование, дающее высокую компетентность, предполагающее не только усвоение культурологических знаний, но и специальную управленческую подготовку, позволяющую держать под контролем ситуацию от разработки концептуальных вопросов культурного развития до механизмов практической реализации программ и проектов, развития организаций и инициатив в сфере культуры.
В сочетании с хорошей информационной поддержкой, налаживанием партнерских связей такое образование становится важнейшим ресурсом, использование которого может инициировать культурные изменения, столь необходимые России в новом тысячелетии.
