CC BY
15
ПЕРВЫЙ ОПЫТ НАЦИОНАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В РОССИИ
А.А. Сорокин, канд. экон. наук, доцент Национальный исследовательский университет «МЭИ» (Россия, г. Москва)
DOI:10.24412/2411-0450-2022-11-2-177-181
Аннотация. Проблема активного государственного регулирования хозяйственной деятельности, в том числе через национальное планирование, является одним из центральных вопросов экономической науки. За последнее столетие наша страна получила разнообразный опыт в данной сфере: от жесткого директивного планирования до попытки реализации модели нерегулируемой рыночной экономики. Сейчас становиться понятным необходимость использования инструментов рыночного и планового регулирования, их оптимального сочетания. В статье представлен анализ процесса зарождения отечественного национального планирования в сфере государственных финансов и железнодорожного строительства. Делается вывод о формировании основных методологических подходов, принципов и инструментов прогнозно-плановой деятельности, получивших свое развитие на последующих этапах национального экономического развития.
Ключевые слова: Российская империя, государственное регулирование экономики, планирование, государственный бюджет, железнодорожное строительство.
Характерной особенностью социально-экономической жизни России, на протяжении всей ее истории, была активная регулирующая роль государства как в форме воздействия на негосударственные субъекты, так и через прямое участие в хозяйственно-производственной деятельности. Приоритетна была роль государства и в инициировании социально-экономических реформ, контроле процесса их осуществления, стимулировании других участников экономической деятельности следовать определенным государством ориентирам развития.
Для подобного подхода существовали серьезные объективные и субъективные причины:
- «догоняющий тип» экономического развития предполагал необходимость ускоренного преодоления социально-экономического отставания от наиболее развитых стран. Государство определяло, исходя из мирового опыта, приоритетные направления развития и концентрировало на них имеющиеся ресурсы, используя все возможности государственной власти для навязывания своей воли обществу.
- огромные малонаселенные и слабо связанные между собой территории, со сложными климатическими и хозяйствен-
ными условиями. Государство вынуждено было брать на себя функцию создания единой транспортной и административной инфраструктуры, формирования и поддержания единого экономического пространства.
- исторически сложившаяся жесткая вертикаль бюрократической власти, характеризующаяся высокой степенью концентрации властных полномочий у вышестоящих органов управления. Подобная организация социальной жизни позволяла стране выживать в сложных исторических и геополитических условиях.
Периодически государственная власть осуществляла радикальные преобразования, призванные решить накопившиеся социально-экономические противоречия, дать новый импульс развитию страны. Достаточно хорошо известны реформы Ивана IV, Петра I, Екатерины II. В меньшей степени, вспоминают опыт преобразований Павла I, Александра I, Николая I. Главным образом эти усилия направлялись на реформирование армии, законодательства, государственного и местного управления, церкви. В ходе этих преобразований экономические вопросы касались в основном государственных финансов, таможенной политики, денежного обраще-
ния, создания и функционирования казенных предприятий.
Целью реформ всегда было укрепление государственности и повышение эффективности централизованного управления. Говорить о планировании, в современном понимании этого термина, не приходится. Данные радикальные изменения, как правило, носили ярко выраженный субъективный характер, зависели от воли и личных качеств самодержца и его ближайшего окружения, достаточно произвольно корректировались в процессе реализации.
Качественно новый этап наступает с эпохи «Великих реформ» Александра II в 1860-1870-х годах, расчистивших путь для начала процесса формирования современного индустриального общества в России. Толчком к преобразованиям послужило поражение Российской империи в Крымской войне 1853-1856 годов от союза европейских государств, уже прошедших этап промышленной революции в своем развитии. Возникла насущная необходимость приведения социально-экономического устройства общества в соответствие с реалиями второй половины XIX века.
Наиболее ярким проявлением этих реформ стала отмена крепостного права, но коренные преобразования захватили также сферу местного самоуправления, судебную систему, образование, вооруженные силы и т.д. Социальные реформы вызвали оживление хозяйственной жизни, развитие современной экономической и транспортной инфраструктуры, послужили прологом индустриализации страны.
Именно потребность в ускоренной индустриализации определила формы и направления государственной экономической политики России в конце XIX - первой половины XX веков.
Основными проблемами, стоявшими на пути индустриализации в России, были:
- относительная слабость национального частного предпринимательства, развивавшегося в торговле, пищевой и легкой промышленности;
- отсутствие значительных инвестиционных ресурсов в частном секторе;
- неразвитость системы аккумулирования и межотраслевого перелива капитала через банки и фондовый рынок;
- сохранение полуфеодального общественно-политического строя, ограничивавшего созидательную активность предпринимательского класса.
В результате основным субъектом индустриализации становится государство, которое берет на себя задачу мобилизации денежных ресурсов через налоговую систему и их перераспределение на приоритетные направления промышленного развития. Во внешнеэкономической сфере государство создает благоприятные условия для индустриализации путем установления высоких таможенных тарифов, защищавших отечественных производителей. Одновременно стимулируется приток прямых иностранных инвестиций. Фактором, благоприятствующим этому, должна была стать денежная реформа, вводившая твердую денежную единицу на основе золотого стандарта. После нескольких неудачных попыток, подобную реформу осуществляет С.Ю. Витте в самом конце XIX века. Одновременно правительство стремится оказывать прямое воздействие на работу частных предприятий.
Несмотря на незавершенность преобразований Александра II и контрреформы Александра III, можно говорить о наступлении эпохи ускоренной социально-экономической модернизации страны. В результате возрастает регулирующая роль государства в экономике, появляется первый опыт планово-прогнозной деятельности.
В первую очередь это касалось бюджетного планирования. Несмотря на то, что Министерство финансов Российской империи было создано в ходе министерской реформы Александра I еще в 1802 году, в сфере государственных финансов царил хаос. Каждое государственное учреждение формировало свой бюджет отдельно, без четко сформулированных общих правил и механизмов определения расходов и доходов, со слабой связью с общегосударственным бюджетом. Многие статьи доходов и расходов не учитывались в общей государственной росписи, отсут-
ствовали четко установленные сроки действия государственных смет, крайне низкой оставалась бюджетная дисциплина правительственных ведомств, отсутствовали эффективные институты административно-финансового контроля.
«Две основные черты российских финансов в середине XIX в. - бесконтрольность и секретность - порождали произвол и невероятную расточительность в расходовании государственных средств, казнокрадство и всевозможные должностные преступления. Все это приводило к перерасходу установленных смет, усиливало потребность во внесметных расходах, подрывало доверие иностранных инвесторов к финансовому рынку и экономике России в целом» [1].
Эффективное использование государственных финансов невозможно без достаточно проработанного законодательства, юридической регламентации всех осуществляемых правительственными ведомствами операций. Это позволяет снизить субъективность принимаемых решений в данной сфере, повысить их эффективность, уменьшить бюджетные потери. Низкий уровень государственного бюджетно-налогового планирования в первой половине XIX века, несмотря на понимание его безусловной важности, был следствием отсутствия четких правовых норм и процедур планирования доходов и расходов государства [2].
Необходимость финансового обеспечения реформаторских мероприятий и индустриальных проектов потребовала приведения в порядок государственных финансов, перехода к современному бюджетному планированию. Эту задачу решала бюджетная реформа, начавшаяся с утверждения Александром I 22 мая 1862 года «Правил о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении Государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений» [3].
В первую очередь, происходит отказ от принципа секретности и начинается публикация государственных бюджетов. Ставится требование сбалансированности бюджета государства, включение в него всех статей доходов и расходов. Для ми-
нистерств и ведомств вводится жесткая бюджетная дисциплина, обязательное правило целевого использования выделенных средств. Устанавливались общие правила и классификации бюджетной деятельности, с их неукоснительным исполнением всеми министерствами и ведомствами, четко определялись временные рамки финансового планирования. Вводится повсеместность финансового мониторинга, функции которого реализуются Государственным контролем и соответствующими губернскими органами - контрольными палатами, устанавливаются четкие правовые рамки и функции данных органов, санкции к нарушителям бюджетной дисциплины [4].
Реформы позволили реорганизовать государственную бюджетную систему, повысив ее транспарентность и эффективность, снизить уровень бесхозяйственности и коррупции. Бюджетное планирование становится важнейшим инструментом государственной экономической политики, направленной на социально-экономическую модернизацию страны. В 60-е годы XIX века были разработаны и стали применяться в отечественной хозяйственной практике такие принципы бюджетного планирования, которые сохраняют свою актуальность и до настоящего времени.
Еще одной новой сферой, потребовавшей использования инструментов планирования становится железнодорожное строительство. Здесь необходимо упомянуть П.П. Мельникова - руководителя Главного управления путей сообщения, а затем и первого главу Министерства путей сообщения Российской империи (18651869 годы). Он выступал за развитие транспортной инфраструктуры на основе долгосрочного планирования, с учетом потребностей национального хозяйства. Проекты Мельникова определили направления железнодорожного строительства на многие годы вперед [5].
В 1865 г. межведомственная Особая комиссия для рассмотрения отчета по ведомству путей сообщения, проанализировав имеющийся опыт строительства железных дорог, признала, что их развитие
осуществляется недостаточными темпами. Было предложено ввести в эксплуатацию не менее 5 тыс. верст железных дорог в ближайшие 10 лет. Вскоре под руководством П.П. Мельникова был разработан проект развития сети российских железных дорог, который стал первым опытом стратегического планирования в отечественной практике. Критериями выбора приоритетных направлений железнодорожного строительства становятся потребности национальной экономики. В первую очередь предлагалось связать районы Центральной России с Москвой, крупнейшим промышленно-торговым центром Империи. Для обеспечения хлебного экспорта, основного источника валютных поступлений, предусматривалось соединение черноземных губерний с портами Черного и Балтийского морей [6]. В 1875 году, с истечением срока действия первой программы железнодорожного строительства, утверждается новый список необходимых для России рельсовых сообщений [7].
Предполагалась реализация этого плана частным бизнесом, который оставался в 60-70-е годы XIX века основным субъектом строительства и собственником новых железнодорожных линий. Это несмотря на то, что правительство выступало основным инициатором и инвестором процесса развития железнодорожной сети. Однако ситуация со строительством и эксплуатацией негосударственных железных дорог становилась все более тревожной. Крайне неудовлетворительными оставались качество построенных железнодорожных путей и условия их эксплуатация, что ограничивало товаропоток и вело к росту аварийности на дорогах. Отсутствовали единые технологические стандарты, не удавалось договориться об общей тарифной политике. Недостаточная пропускная способность железных дорог с особой наглядностью проявилась в период Русско-Турецкой войны 1877-1878 годов [7].
С начала 1880-х годов возобновляется практика строительства государственных железных дорог и выкуп в казну частных железнодорожных линий. Частный бизнес допускается в эту сферу, но под жестким государственным контролем. Ускоренно
разрабатывается железнодорожное законодательство. В 1885 г. вводится "Общий устав Российских железных дорог", регламентирующий перевозки по всем железным дорогам России [8].
В конце 1881 г. министр Финансов Н.Х. Бунге в переписке с МПС поднимает вопрос о необходимости составления общего плана дальнейшего развития железнодорожной сети. По его мнению, это необходимо не только для общего стимулирования хозяйственного развития страны, но и для оживления смежных отраслей промышленности (рельсопрокатного, ва-гонно- и паровозостроительного производств). В 1882 году такой план был подготовлен МПС, с перечнем конкретных линий. При этом устанавливается норма строительства - 1000-1200 верст рельсовых путей в год [7].
Для всестороннего анализа необходимости и последствий строительства каждой из запланированных железнодорожных линий создавались специальные правительственные комиссии из представителей заинтересованных государственных ведомств. Это отличалось от прежней практики привлечения к изысканиям только сотрудников МПС. Новый подход позволил рассматривать не только узко технические вопросы железнодорожного планирования, но и анализировать финансово-экономические аспекты нового строительства (объемы и структуру товарных потоков, оптимальные тарифы и т.д.). Немаловажное значение при планировании сети новых железных дорог играли вопросы военно-стратегическое значения.
Разумеется, подобный опыт планирования в сфере бюджетного процесса и железнодорожного строительства был достаточно ограниченный и нерелевантный. Подавляющая часть отечественной экономики представляла собой своеобразное переплетение преобладающего полуфеодального хозяйственного уклада и зарождающихся рыночных институтов, где идеи плановой организации экономической жизни были пока не актуальны. Однако, данный опыт позволил приступить к разработке основных методологических подходов, принципов и инструментов про-
гнозно-плановой деятельности, получив- национального экономического развития. ших свое развитие на последующих этапах
Библиографический список
1. Мельников М.В. Бюджетная система России в XIX - начале XX вв / М.В. Мельников // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. - 2008. - № 11 (71). - С. 169.
2. Истомина Н.А. Правовая регламентация государственного финансового планирования в Российской истории в связи с реформой 1862 года. /Истомина Н.А.// История государства и права. - 2012. - № 17. - С. 44-45.
3. Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении Государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений / Реформы Александра II. Сб. документов // Сост. сб. О.И. Чистяков, Т.Е. Новицкая. - М.: Юрид. лит-ра, 1998. -С. 191-203.
4. Собченко Е.Н. Реформа системы государственной отчетности и образование контрольных палат в 60-х гг. XIX века // Вест. Новг. Гос. ун-та. Сер.: История. Филология. -2007. - №41. - С. 21-24.
5. Государственные деятели Российской империи. Главы высших и центральных учреждений. 1802-1917: Биобиблиогр. справ. / Д.Н. Шилов; Европ. ун-т в Санкт-Петербурге. -СПб.: Дмитрий Буланин (ДБ), 2001. - С. 830.
6. Луночкин А.В. П.П. Мельников и строительство железной дороги к Нижней Волге (конец 1860-х гг.) / Луночкин А.В. // Власть. - 2020. - № 5. - С. 153.
7. Кислинский, Николай Андреевич. Наша железнодорожная политика по документам архива Комитета министров: исторический очерк, составленный начальником отделения канцелярии Комитета министров Н.А. Кислинским, под главною редакциею статс-секретаря Куломзина. - Санкт-Петербург: Канцелярия Ком. министров, 1902.
8. Общий устав российских железных дорог: [Утв. 12 июля 1885 г.]. - Киев, 1885.
THE FIRST EXPERIENCE OF NATIONAL PLANNING IN RUSSIA
A.A. Sorokin, Candidate of Economics Sciences, Associate Professor National Research University "MEI" (Russia, Moscow)
Abstract. The problem of active state regulation of economic activity, including through national planning, is one of the central issues of economic science. Over the past century, our country has gained diverse experience in this area: from strict directive planning to attempts to implement a model of an unregulated market economy. Now it becomes clear that there is a need to use the tools of market and planned regulation, i.e., an optimal combination of those. The article presents an analysis of the emergence process of domestic national planning in the field of public finance and railway construction. The conclusion is made about the formation of the main methodological approaches, principles and tools offorecasting and planning activities that have been developed at subsequent stages of national economic development.
Keywords: Russian Empire, state regulation of the economy, planning, state budget, railway construction.
