CC BY
19
связи важную социально-экономическую значимость приобретает государственная политика в сфере воспроизводства человеческого капитала на федеральном и региональном уровнях. Вложение в человеческий капитал не дает немедленного экономического эффекта, поэтому необходимо государственное регулирование, предусматривающее создание и реализацию необходимых государственных программ. В странах с развитой рыночной экономикой существует законодательное закрепление сис-
темы приоритетов государства в сфере воспроизводства человеческого капитала.
Примечания
1 Актуальные экономические проблемы российской высшей школы М., 2005. С. 54.
2 Рассчитано: по Российский статистический ежегодник, 2006. С. 257.
3 Высшее образование: вызовы Болонского процесса и ВТО, М., 2007. С. 49.
4 Актуальные экономические проблемы российской высшей школы, М., 2005. С. 12.
И. А. Рождественская
ПЕРСПЕКТИВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ БИЗНЕСА И ОБРАЗОВАНИЯ В КОНТЕКСТЕ НОВОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Одной из приоритетных задач развития системы профессионального образования в России выступает повышение качества профессиональной подготовки специалистов вузами на основе развития форм взаимодействия бизнеса и образования в современных условиях.
Общие расходы бизнеса на социальные программы с 2003 года они в России и достигли, по экспертным оценкам, 1,5 млрд. долларов: выросли более, чем втрое. Крупнейшие российские корпорации в настоящее время в развитие социальной инфраструктуры вкладывают больше, чем их коллеги на Западе. Если за рубежом расходы бизнеса на социальные проекты составляют 0,5-1% от прибыли, то в России у некоторых компаний доходят до 38%. Причины этого ясны: в экономически развитых странах основную долю расходов на эти цели берет на себя государство, получая необходимые средства через систему налогообложения. Отечественный бизнес, также последние годы исправно платящий налоги, естественно, хотел бы видеть более активное участие государства в решение тех его проблем, на которые он расходует упомянутые средства.
По всем имеющимся на сегодня оценкам, включая сопоставимые международные обследования, качество подготовки специалистов снижается. Как следствие, работодатели вынуждены нести дополнительные затраты на обучение работников. Вкладывать деньги в образование пред-
принимателей заставляет сама жизнь: «Разрыв между системой образования и рынком труда катастрофически углубляется», - говорит Президент Российского союза промышленников и предпринимателей Александр Шохин.
Причины снижения качества подготовки специалистов российскими вузами известны: это фактическое отсутствие связок «образование -производство», «образование - наука», а также «наука - производство». В настоящее время вузы, являющиеся источником новых идей и технологий, сами не могут непосредственно участвовать в инновационном процессе. В соответствии с Гражданским Кодексом РФ, у вузов нет права самостоятельно распоряжаться результатами научно-технической деятельности, интеллектуальной собственностью (изобретения, разработанных моделей, промышленные образцы), продавать лицензии, учреждать малые инновационные предприятия.
В условиях плохой и дорогой защиты прав интеллектуальной собственности, наука опасается передавать свои результаты бизнесу, а у бизнеса, действующего преимущественно в условиях низкого уровня конкуренции, слабы стимулы к инновациям.
Проблема качества подготовки специалистов обостряются еще и тем, что все последние годы имел место повышенный спрос на услуги, обусловленный массовым стремлением школь-
124
© И. А. Рождественская, 2008
ников избежать принудительного призыва в армию. Соответственно, значительный интерес был к поступлению в вуз как таковому, а не к качеству получаемого образования.
Вместе с тем, обострение спроса на квалифицированных специалистов, при чрезмерной дороговизне для подавляющего большинства компаний приглашения специалистов из-за рубежа, создает для бизнеса стимулы как-то повлиять на качество высшего образования. Однако этому мешала (и во многом продолжает мешать сейчас, несмотря на некоторые позитивные сдвиги, о чем речь пойдет ниже), несовершенная нормативно-правовая среда.
При явной недостаточности уровня бюджетных расходов на высшее образование, сегодня отсутствуют нормативно-правовые условия и экономические стимулов для массового привлечения бизнеса в образовательную сферу. Не способствует этому и неэффективная система контроля за качеством образования со стороны профессионального сообщества и бизнеса: законодательная база не позволяет бизнесу участвовать в формировании учебных программ, поскольку решение о том, как и чему учить студентов, сейчас могут принимать только государственные органы, контролирующие ныне не столько качество «конечного продукта», т.е. реально приобретаемые навыки, умения и знания, сколько материально-технические условия подготовки специалистов. Вузы, в свою очередь, в большинстве своем, из-за отсутствия современного оборудования, лишены возможности давать те компетенции, в которых нуждается реальный сектор экономики, что ограничивает возможности для профориентации студентов и получения ими практических навыков в период обучения. Немаловажно и то обстоятельство, что в вузовской системе нарастает недостаток высококвалифицированного преподавательского состава, отвечающего современным требованиям профессионального обучения. По данным Минобрнауки РФ, за последнее десятилетие количество вузов возросло в 3 раза, в то время как число преподавателей только на 4%. Причиной тому служит, очевидно, низкий уровень оплаты труда преподавателей, вынужденных в массовом порядке не повышать свою квалификацию, а работать на нескольких работах. Что же касается позиции бизнеса в этом вопросе, то до последнего времени она была
весьма пассивной, не включающей осознания своих обязанностей по отношению к наемным работникам: практически во всех странах СНГ бизнес экономит на рабочей силе, а его расходы на профессиональное обучение колеблются в пределах 0,1-0,4%.
Стремительная коммерциализация высшего образования, обусловленная его хроническим недофинансированием, заставила в последнее время российские власти всерьез заняться развитием правового статуса учреждений социальной сферы, переустройством ее финансирования. Этим целям служат следующие три нормативных акта:
1) Федеральный закон «Об автономных учреждениях» № 174-ФЗ от 3 ноября 2006 г., который предоставляет право некоммерческим организациям, в т.ч. государственным вузам, перешедшим в соответствующую организационно-правовую форму, самим изыскивать, зарабатывать и расходовать средства, в том числе и на развитие;
2) Федеральный закон «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» (№ 275 ФЗ от 30 декабря 2006 г.), который формализует новую для нашей страны форму финансирования НКО -целевой капитал (endowment), дает конкретный механизм пополнения вузовского бюджета - через благотворительность;
3) Постановление Правительства РФ «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении объектов образования» (от 11 ноября 2006 г. № 671), позволяющее частному бизнесу осуществлять прямые инвестиции в эти объекты.
В результате длительной и достаточно острой дискуссии профессионального сообщества и общественности Государственная дума 11 октября 2006 года приняла Федеральный закон «Об автономных учреждениях» (АУ). Сложность и неоднозначность отношения к этому документу подтверждает тот факт что, подготовка этого законопроекта вызвала серьезный резонанс среди представителей образовательного сообщества, усмотревшего в нем опасность роста коммерциализации образовательной сферы и приватизации ее имущественного комплекса. Сложный и многоэтапный процесс согласования позиций и интересов различных профессиональных и общественных организаций позволил внести поправки в законопроект и снять ряд наиболее острых по-
зиций. Следует отметить, что данный закон по своей концепции и содержанию разработан в полном соответствии с принятыми Правительством РФ принципами реструктуризации бюджетного сектора страны, направленными на возрастание экономической самостоятельности и ответственности бюджетных учреждений, повышение эффективности использования бюджетных ресурсов, рост качества предоставляемых бюджетных услуг, ориентацию бюджетных учреждений на конечные результаты деятельности.
Ряд принятых в последние годы законодательных положений (прежде всего, Бюджетного и Налогового кодекса) самым существенным образом повлиял на экономическую самостоятельность и характер хозяйственной деятельности социально-культурных, в т.ч. образовательных учреждений, жестко регламентировав их возможности в оперативном управлении бюджетными ресурсами и резко ограничив права в использовании внебюджетных ресурсов. Закон «Об автономных учреждениях» призван снять такие ограничения, приведя в соответствие права и ответственность социально-культурных учреждений в их бюджетно-финансовой деятельности.
Согласно закону «автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта». Закон предусматривает наряду с созданием, превращение в АУ уже действующих учреждений социальной сферы, однако специальная статья закона, запрещает изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения.
Автономное учреждение будет обладать большей финансово-хозяйственной самостоятельностью. Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение, а собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от деятельности АУ и использования закрепленного за АУ имущества. АУ будет вправе
самостоятельно распоряжаться своим имуществом, в том числе недвижимым, вправе с согласия собственника быть учредителем других организаций, вправе по своему усмотрению оказывать различные услуги, причем не только образовательные.
Финансирование АУ будет осуществляться как из бюджета, так и из государственных внебюджетных фондов, однако форма финансирования будет уже не сметная, а в форме субвенций и субсидий. Автономные образовательные учреждения будут выполнять государственный заказ на образовательные услуги. Важно, что при переходе бюджетного учреждения на АУ, его организационно-правовая форма учреждения сохраняется, соответственно, весь режим, который есть и в налоговом законодательстве, и в гражданском законодательстве, касающийся учреждений, сохраняется. Так, например, льготы, по налогу на добавленную стоимость, предоставляются некоммерческим организациям, осуществляющим образовательный процесс, к которым относится и автономное учреждение.
Вместе с тем, возрастает и уровень ответственности АУ, его учредитель (государство или муниципалитеты) не несет субсидиарную ответственность по его обязательствам, АУ самостоятельно отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества. АУ не вправе без согласия собственника распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом. Нельзя будет погасить долг за счет продажи переданного государством здания или продажи университетской библиотеки.
В законе ясно отражен принцип добровольности перехода учреждений из бюджетных в автономные. Поправка, принятая ко второму чтению законопроекта предусматривает, что решение об изменении типа государственного (муниципального) учреждения принимается только с согласия этого государственного (муниципального) учреждения. Для принятия решения об изменении типа учреждения и переводе в автономное учреждение необходимо и согласие коллегиального органа (общее собрание работников, конференция). Благодаря поправкам эти процедуры стали более четкими и прозрачными, в отличие от того, что сегодня происходит в реальности. Вместе с тем, следует
отметить, что подобного рода процедуры слабо прописаны в федеральных законах, в силу чего на практике собственник имеет возможность поступать достаточно субъективно с соответствующим учреждением, преследуя свои корыстные интересы. Закон указывает, что перевод из одного типа учреждения в другой может осуществляться только в соответствии с определенным Правительством РФ порядком отнесения того или иного имущества к особо ценным объектам. Это безусловно принципиальный момент, требующий высокопрофессионального и внимательного рассмотрения, поскольку именно критерии, методы и механизмы определения ценности имущества и отнесения его к тому или иному виду во многом предопределят возможные манипуляции и уровень защищенности имущественного комплекса образовательных учреждений от теневой приватизации.
Наиболее острые дискуссии вызвали вопросы, связанные с возможной приватизацией имущества образовательных учреждений при переходе в статус АУ, хотя, по мнению разработчиков, закон содержит ряд положений, не допускающих приватизацию образовательных учреждений. Во-первых, автономное учреждение не сможет без согласия собственника распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом. Во-вторых, в законодательстве об образовании содержится запрет на приватизацию государственного и муниципального имущества, используемого в целях образования, этот запрет относится и к автономные и бюджетным учреждениям сферы образования. В-третьих, законопроект предусматривает ряд ограничений на совершение школами и вузами крупных сделок. В-четвертых, предполагается обязательность публичной отчетности, в том числе и для средств массовой информации. Кроме того, для автономных образовательных учреждений сохраняют свою силу процедуры контроля качества, такие как лицензирование и аккредитация.
Важнейшим органом управления АУ выступает наблюдательный совет, как форма государственно-общественного управления. В законе четко прописана компетенция наблюдательного совета: как он формируется, как перед ним отчитывается руководитель, какого рода управленческие решения он принимает. Помимо выпол-
нения рекомендательных функций наблюдательным советом по представлению руководителя автономного учреждения утверждаются проекты отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании его имущества, об исполнении плана его финансово-хозяйственной деятельности, годовая бухгалтерская отчетность. Наблюдательный совет автономного учреждения принимает решения, обязательные для руководителя автономного учреждения, о проведении крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, а также о проведении аудита годовой бухгалтерской отчетности автономного учреждения и утверждения аудиторской организации.
Вместе с тем, острая дискуссия и широкий резонанс самых разных профессиональных и общественных объединений по закону «Об автономном учреждении» заставляет самым тщательным образом оценивать возможные негативные социально-экономические последствия введения в действие данного закона.
Вызывает опасения, что добровольность перехода на АУ образовательных учреждений будет нарушена. Понятно, что для крупных вузов, сильных школ, имеющих богатый опыт работы с внебюджетными ресурсами переход на АУ явится благом, позволяющим их руководителям в полной мере использовать свои ресурсы для развития учреждения. Для значительного же количества бюджетных общеобразовательных учреждений потеря права самостоятельно распоряжаться внебюджетными средствами, при существующем уровне бюджетного финансирования неизбежно будет их подталкивать к изменению статуса.
Эффективность данного закона на практике в значительной мере будет зависеть от ряда подзаконных актов, принятие Правительством РФ, например, Порядка определения видов особо ценного движимого имущества. Согласно законопроекту именно чиновники будут решать: какое имущество государственного или муниципального учреждения отнести к разряду особо ценного. Остается открытым вопрос и о порядке формирования, процедурах размещения государственных и муниципальных заказов на образовательные услуги среди АУ Существуют большие опасения, что в условиях высокого уровня коррупционности госаппарата решения учредителя по данным вопросам не всегда будут отражать
реальные требования доступности и качества предоставления образовательных услуг.
Большие надежды в развитии общественногосударственного управления в образовании связаны с созданием наблюдательных советов АУ, которые заменят действующую систему самоуправления. Однако вызывает сомнение обоснованность установления количественного ограничения наблюдательного совета для всех типов и видов образовательных учреждений, будь то крупнейший вуз или маленькая сельская школа. Кроме того, в условиях недостаточного уровня развития гражданского общества, возникают определенные сложности с формированием полноценных наблюдательных советов, способных взять на себя всю полноту ответственности, предусмотренную законом об автономных учреждениях.
Таким образом, успешность реализации целевых установок закона об автономных учреждениях в значительной степени будет зависеть от детальности проработки всех подзаконных актов, согласованности с сопряженными законодательными положениями, обеспечения неукоснительного принципа добровольности в инициировании перехода в статус АУ
Рассмотрим возможности привлечения бизнес в сферу образования, предоставляемые вторым и третьим из названных выше документов. В принципе, и существовавшее до этих изменений законодательство допускало создание подобных фондов. Однако при старом налоговом режиме эндаумент не эффективен, так как предполагал как минимум двойное налогообложение: вначале благотворитель вносил средства из своей чистой прибыли и платил с них налоги, затем уже некоммерческая организация облагалась налогом на доход от инвестирования средств этого фонда. Главная черта нового закона состоит в том, что НКО освобождается от уплаты налога как с тех доходов, которые она получает от эндаумента, так и от налога с самих пожертвований. Вместе с тем, для жертвователя налоговых льгот по-прежнему нет. Одновременно закон подчеркивает, что целевой капитал формируется только за счет пожертвований благотворителей в виде денежных средств, вложения в натуральной форме, такие как здания или оборудование, не допускаются.
Доход, полученный от инвестирования средств фонда, используется для финансирования благотворительной деятельности в соответствии с требованиями жертвователей - учредителей эндаумента. Получателем средств из эн-даументов могут быть только учреждения и организации образования, науки, здравоохранения, социальной помощи, культуры, искусства и архивного дела. Контроль деятельности эндаумента осуществляется через так называемый совет по использованию целевого капитала, состоящий из представителей жертвователей, получателей средств, общественности. Минимальный срок, на который формируется целевой капитал, составляет 10 лет, минимальная сумма целевого капитала устанавливается в размере 3 млн. рублей.
Закон обусловливает существенную консервативность инвестиционных стратегий, ограничения на объекты инвестиций сходны с пенсионными фондами. (Минимизация рисков, доходности может отпугнуть благотворителей). Он разрешает вкладывать средства в российские акции и облигации, но не в российские ПИФы. Как следствие, в настоящее время эндаументы формируются при организациях федерального уровня: при МГИМО, Московской школе управления «Сколково», Музее изобразительных искусств имени А.С. Пушкина и еще нескольких крупных университетах и школах.
Предлагаемые нововведения - концессия не дает инвесторам дополнительных коммерческих или юридических прав, не предоставляет дополнительной защиты интересов по сравнению с другими институтами, и вопрос о конкретных выгодах от нее предпринимательскому сообществу остается открытым. С нашей точки зрения, эффективное развитие концессий в образовательной сфере невозможно без развития законодательной базы, которая позволит бизнесу эффективно реализовывать коммерческие интересы в части, не противоречащей интересам развития системы образования.
Таким образом, хотя новые нормативные акты и вносят определенный вклад в изменение ситуации в образовательной сфере, в частности, в повышение качества образования, вряд ли они могут ее радикально переменить.
