CC BY
25
Перспективы совершенствования организационно-структурных преобразований деятельности участковых уполномоченных полиции
КАЛЮЖНЫЙ ЮРИЙ НИКОЛАЕВИЧ,
профессор кафедры управления деятельностью подразделений обеспечения охраны общественного порядка центра командно-штабных учений, доктор юридических наук, доцент Академия управления МВД России Российская Федерация, 125171, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8
Prospects for Improving Organizational and Structural Transformations of the Activities of District Police
Commissioners
KALYUZHNY YURI NIKOLAEVICH,
Professor of the Department of Management of the Activities of Public Order Units of the Center for Command and Staff Exercises, Doctor of Law, Associate Professor Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia Russian Federation, 125171, Moscow, Zoi i Alexandra Kosmodemyanskikh St., 8
УДК 351.75
Аннотация. В статье в результате анализа научных исследований излагаются основные авторские позиции, предусматривающие перспективы совершенствования организационно-структурных преобразований деятельности участковых уполномоченных полиции.
Ключевые слова и словосочетания: участковый уполномоченный полиции; организационно-структурные преобразования; единая патрульная служба; совершенствование деятельности; муниципальная милиция.
Annotation. In the article, as a result of the analysis of scientific research, the main author's positions are presented, providing for the prospects for improving the organizational and structural transformations of the activities of district police commissioners.
Keywords and phrases: district police commissioner; organizational and structural transformations; unified patrol service; improvement of activities; municipal police.
Социально-правовые, экономические
и политические изменения, протекающие в России, оказывают влияние на значительный спектр общественных отношений [1; 2; 19; 22]. Не представляют исключение общественные отношения, связанные с обеспечением общественной безопасности и правопорядка, что, в свою очередь, демонстрирует необходимость поиска новых
и совершенствования имеющихся административно-правовых инструментов, обеспечивающих эффективность государственного управления в рассматриваемом сегменте.
В соответствии с положениями ст. 72 Конституции Российской Федерации обеспечение правопорядка и общественной безопасности находится в совместном ведении Российской Федерации и ее
субъектов, так как, без сомнения, обозначенные вопросы затрагивают интересы всего общества и государства.
Обеспечение государственной и общественной безопасности выступает в качестве одного из основных направлений защиты национальных интересов нашей страны и ее стратегических приоритетов. Существенное влияние на обеспечение указанной безопасности оказывает реализация комплекса мер, связанных с увеличением государственного управления рассматриваемыми правоотношениями и результативностью деятельности правоохранительных органов, совершенствование системы профилактики деликтов1.
В данной связи необходимо согласиться с профессором В. М. Редкоусом, указывающим, что общественные отношения, связанные с обеспечением национальной безопасности и правопорядка, представляют собой наиболее развивающийся сегмент государственного управления [20].
Каждое государство мира совершенствует комплекс форм и методов работы правоохранительных органов для обеспечения правопорядка [18] и стабильности всего государства.
Традиционно в системе правоохранительных органов важная роль в обеспечении общественной безопасности принадлежит органам внутренних дел и ее одной из старейших служб — участковым уполномоченным полиции (далее — УУП, участковый). Несмотря на фактически многовековую историю развития и функционирования данной службы, ее уникальность и универсальность остается неизменной как представителя государственной власти, наиболее близкого к населению [12].
Именно УУП осуществляют реализацию основных направлений деятельности полиции, результаты которых оказывают непосредственное влияние на формирование общественного мнения о работе полиции. Служба УУП выступает тем самым звеном между государством и обществом, от деятельности которого во многом зависит обеспечение законных прав и интересов населения.
В данном контексте справедливо утверждение Е. В. Киричёка, указывающего, что без надлежащих инструментов обеспечения конституционных прав и свобод личности общество не способно к прогрессивному развитию, а государство остается за гранью своего предназначения [15].
В научной литературе существует значительное количество работ, посвященных широкому спектру направлений совершенствования деятельности УУП, сводимых преимущественно к совершенствованию административно-правового регулирова-
1 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации : Указ Президента Рос. Федерации от 2 июля 2021 г. № 400 // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 10.03.2023).
ния [3; 5], необходимости организационно-структурных преобразований [11; 16], оптимизации деятельности и корректировке полномочий, реализуемых УУП [6; 9].
Акцентируем внимание на современных научных подходах, позволяющих выработать наиболее оптимальные условия с позиции организационно-структурных преобразований и совершенствования деятельности УУП, соответствующих российской правовой культуре, менталитету и приемлемости для сформированной национальной правоохранительной системы.
Наиболее ярким подходом, активно обсуждаемым в научной литературе, обладающим дискуссионным характером, выступает авторская позиция ученых, основанная на зарубежной практике Великобритании, Франции, Германии, Японии, США, отдельных государств СНГ (Армении, Грузии, Казахстана), организационно-структурное построение наружных нарядов полиции которых представлено единой патрульной службой [8; 10].
Одними из первых представителей российской науки, разрабатывающих отдельные направления развития административной реформы органов внутренних дел и обосновывающих необходимость создания единой патрульной службы выступают В. В. Головко и М. В. Сергеев. С учетом анализа особенностей организации и несения службы ими аргументируется необходимость объединения патрульно-постовой службы полиции, дорожно-патрульной службы Госавтоинспекции (ДПС) и службы участковых уполномоченных полиции в единую службу — дорожную полицию [8]. Создание единой службы, по мнению авторского коллектива, благоприятно отразится на управленческих аспектах задействования личного состава в вопросах охраны правопорядка, а также повысит качество взаимодействия имеющихся сил и средств, что положительно отразится на эффективности выполнения единых задач, связанных с обеспечением общественной безопасности, подчеркивая комплексный характер деятельности полиции.
Схожей позиции придерживается М. Ю. Кой-нов, исследуя вопрос о целесообразности создания единой патрульной службы МВД России [16]. Подвергая анализу организационно-правовые проблемы деятельности различных подразделений патрульной службы в их генезисе функционального развития применительно к вопросам обеспечения правопорядка в нашей стране и сопоставляя его с зарубежным опытом организации несения службы, автор обосновывает необходимость создания единой патрульной службы.
Основными доводами авторской аргументации целесообразности объединения нарядов выступают: универсальный характер деятельности
строевых подразделений полиции с возможностью выполнения одновременно большего числа функций; возможность установления общих требований к сотрудникам и порядку их подготовки; обеспечение единой системы управления нарядами; создание единой системы финансирования и материально-технического обеспечения; высвобождение нарядов от выполнения несвойственных функции и исключение их дублирования; совершенствование законодательства путем универсализации; увеличение плотности использования патрулей по территории обслуживания; повышение уровня доверия населения к полиции.
Высказанные позиции, во-первых, не имеют достаточной аргументации и необходимого обоснования. Во-вторых, не соответствуют сложившейся российской ментальности и организационно-правовой структуре правоохранительной системы. В-третьих, обозначенные преобразования патрульных нарядов могут показать положительную динамику исключительно в вопросах повышения качества управления силами и средствами органов внутренних дел и только при реализации общеполицейских функций.
Существуют и дискуссионные факторы, заставляющие задуматься о целесообразности создания единой службы.
1. Универсальный характер деятельности патрульных нарядов предполагает знание общетеоретических положений нормативных правовых актов, что зачастую исключает владение сотрудниками специфических направлений деятельности (например, осуществление осмотра места ДТП, регулировочно-распорядительных действий, административного надзора и т. д.) это, безусловно, скажется на качестве выполнения профессиональных функций сотрудников полиции и, как следствие, пагубно отразится на уровне доверия населения к полиции.
2. Создание единой патрульной службы вряд ли будет способствовать высвобождению нарядов от выполнения несвойственных функции, так как исключение отдельных функций патрульных нарядов потребует их перераспределения в отношении иных служб и подразделений полиции.
3. Объединение подразделений полиции в единую службу не будет способствовать увеличению плотности нарядов в общественных местах, так как штатная численность личного состава подразделений полиции останется прежней. К тому же размещение патрульных нарядов в жилом массиве действительно будет способствовать увеличению плотности нарядов в общественных местах, но, как следствие, оставлению без внимания объектов улично-дорожной сети.
Таким образом, при наличии прежней штатной численности имеющегося личного состава созда-
ние единой патрульной службы будет направлено на реализацию задач, связанных с охраной правопорядка в ущерб безопасности дорожного движения или наоборот, что показывает необходимость поиска дополнительных аргументов, способствующих претворению в российскую социальную действительность указанных предложений.
Другим подходом, отличающимся своей дис-куссионностью, выступает объединение в компетенции УУП полномочий, выполняемых разными подразделениями ОВД. Основываясь на опыте организационно-структурных преобразований Республики Беларусь, необходимо отметить, что в период с 2017 по 2020 г. проводился эксперимент по выполнению участковым дополнительных функциональных обязанностей инспектора по делам несовершеннолетних (далее — инспектор ПДН) и оперуполномоченного уголовного розыска. Обозначенный эксперимент проводился в условиях малочисленности обслуживаемых административно-территориальных образований (очевидность преступлений и их бытовой характер) и самих территориальных органов [23].
Несмотря на дискуссионность проводимого эксперимента, он себя в целом оправдал. В данном контексте отчасти необходимо согласиться с мнением А. В. Серова, констатирующего, что нахождение участковых уполномоченных с 1974 г. по 1983 г. в штате уголовного розыска показывает близость задач обозначенных служб [21]. Вместе с тем в ходе фактического выполнения участковым профилактических и оперативных мероприятий возникли следующие основные трудности: недостаточный уровень профессиональной подготовки отдельных сотрудников в связи с разноплановостью выполняемых задач (профилактических и оперативных); отсутствие надлежащей мотивации; неготовность сотрудников к осуществлению универсальных задач и полномочий сотрудников ОВД.
Обозначенные сложности реализации полномочий УУП не исключают возможности перераспределения полномочий и компетенций в составе отдельных должностных категорий. Так, отдельные авторы считают целесообразным наделить УУП полномочиями, связанными с реализацией оперативно-розыскных мероприятий, и, более того, провести организационно-структурные преобразования, включив УУП в состав подразделений уголовного розыска [7].
Однако, учитывая преимущественно профилактическую направленность деятельности УУП, представляется не совсем верным восприятие участкового в качестве универсального сотрудника, сосредоточение в компетенции одной должностной категории разноплановых задач и функций, характерных для различных должностных
категорий. Дополнение функционала УУП оперативными полномочиями существенно затруднит порядок их выполнения, что напрямую отразится на качестве исполнения функциональных полномочий, приведет к приемлемому исполнению одних функциональных полномочий в ущерб другим. Включение УУП в состав подразделений уголовного розыска не соответствует современным реалиям и выходит за рамки традиционного понимания и распределения оперативно-розыскных полномочий и полномочий полиции, связанных с охраной общественного порядка.
Исследуя организационно-управленческую деятельность полиции и обеспечения безопасности, необходимо обратить внимание на то, что совершенствование указанной деятельности, прежде всего, необходимо рассматривать с позиции реформирования [13].
В данном вопросе следует отойти от традиционных представлений об административной реформе как реформе только органов исполнительной власти и подойти к нему с позиций соответствия общественных отношений современным правовым преобразованиям, происходящим в условиях формирования единой публичной власти [24].
Таким образом, следующим подходом к совершенствованию деятельности УУП с позиций организационно-структурных преобразований представляется возможным обозначить изменения, относящиеся не исключительно к деятельности участковых, а связанные со взглядами к охране правопорядка и обеспечению безопасности правоохранительной системы в целом [4], с учетом исторического прошлого нашей страны и зарубежного опыта.
Одной из возможных форм выражения организационно-структурных изменений выступает образование в структуре органов местного самоуправления подразделений муниципальной милиции, основная функциональная нагрузка которых будет связана с охраной правопорядка в пределах муниципальных образований, то есть фактически в пределах отдельных административных участков УУП и при непосредственном взаимодействии.
Возможность формирования сотрудников муниципальной милиции предусмотрена п. 9 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», относящего в круг вопросов, решаемых муниципалитетами, организацию охраны общественного порядка на террито-
Список литературы:
1. Административное право Российской Федерации / В. Я. Насонов и др. М., 2003.
рии муниципального образования муниципальной милицией1.
Профессор А. М. Кононов совершенно оправданно указывает, что отставание юридических норм законодательства от положений Конституции Российской Федерации является фактором нарушения отечественных традиций охраны правопорядка и игнорирования богатого зарубежного опыта, наглядно демонстрирующих необходимость организационно-управленческих преобразований с учетом реально необходимых и нормативно предусмотренных инструментов местного самоуправления [17].
То есть социально-политические преобразования российской действительности, в том числе реформирование органов внутренних дел и образование полиции в нашей стране, не исключили исторически имеющуюся возможность, установленную федеральным законодательством, участия муниципальных образований в вопросах обеспечения правопорядка. Более того, конституционно-правовые преобразования 2020 г. еще более отчетливо подчеркнули взаимосвязь задач, стоящих перед органами местного самоуправления и органами государственной власти посредством осуществления взаимодействия для эффективного решения задач в формате единой системы публичной власти. Конституционно-правовые преобразования показывают необходимость совершенствования организационно-правовых основ государственного управления в сфере обеспечения правопорядка и ее модернизации [14].
Таким образом, создание муниципальными образованиями подразделений муниципальной милиции, с одной стороны, выступит дополнительным импульсом развития взаимодействия органов, образующих единую систему публичной власти, а с другой стороны, фактором развития партнерской модели взаимоотношений обозначенных субъектов с населением обслуживаемого им административно-территориального образования.
Проведенное исследование позволило выделить имеющиеся в науке основные подходы, связанные с организационно-структурными преобразованиями службы УУП, позволяющие выработать наиболее оптимальные условия совершенствования ее деятельности, соответствующие российской правовой культуре, менталитету, законодательству и приемлемости для сформированной национальной правоохранительной системы.
1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 10.03.2023).
2. Административный процесс / А. М. Воронов и др. М., 2022.
3. Актуальные вопросы деятельности подразделений органов внутренних дел Российской Федерации, участвующих в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и исполнении административного законодательства / А. В. Куракин и др. : учебное наглядное пособие. Домодедово, 2021.
4. Алпатов С. А, Носатов Ю. Н, Уваров М. А. Общественный порядок и общественная безопасность как объекты административно-правовой охраны // Научные исследования, разработки и практические внедрения : материалы VII Международной научно-практической конференции : в 2 ч. Ставрополь, 2022. Ч. 1.
5. Бачурин А. /.Отдельные аспекты совершенствования правовой регламентации деятельности участкового уполномоченного полиции // Вестник Барнаульского юридического института МВД России. 2022. № 1 (42).
6. Бачурин А. Г., Гайдуков А. А. Административно-надзорная деятельность участкового уполномоченного полиции : учебное пособие. Барнаул, 2020.
7. Гамзина А. В., Гумерова О. Ю. К вопросу об участии участковых уполномоченных полиции в оперативно-розыскной деятельности // Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями : материалы XXI Международной научно-практической конференции / под ред. Ю. В. Анохина. Барнаул, 2023. Ч. 1.
8. Головко В. В., Сергеев М. В. Административная реформа в системе МВД: проблемы и перспективы // Алтайский юридический вестник. 2019. № 1 (25).
9. Гришаков А. Г. Роль и компетенция старшего участкового уполномоченного полиции в организации службы участковых уполномоченных полиции // Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями. 2020. № 20-1.
10. Затолокин А. А.. Государственная автомобильная инспекция или единая патрульная служба (необходимая целесообразность или целесообразная необходимость) // Актуальные проблемы современного российского права : материалы VIII Международной научно-практической конференции. М., 2016.
11. Заядуллаев М. З. Зарубежный опыт системы охраны общественного порядка и профилактики правонарушений в населенных пунктах // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2017. № 2.
12. Здравствуйте, я ваш участковый : сборник очерков. М., 2003.
13. Калюжный Ю. Н. Основные научные подходы: к формированию новых форм обеспечения безопасности дорожного движения // Российская юстиция. 2020. № 4.
14. Калюжный Ю. Н. Теоретико-правовые вопросы охраны правопорядка подразделениями муниципальной милиции // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2022. № 3.
15. Киричек Е. В. Организационно-правовой механизм обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в условиях взаимодействия полиции и институтов гражданского общества в Российской Федерации : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2015.
16. Койнов М. Ю. К вопросу целесообразности создания единой патрульной службы МВД России // Полицейская деятельность. 2023. № 1.
17. Кононов А. М. Теоретические основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации : дис. ... д-ра юрид. наук. Москва, 2000.
18. Костенников М. В. Избранные научные труды по административному праву и административной деятельности полиции. Домодедово, 2020.
19. Осуществление государственных надзор-но-контрольных функций в России и их научно-теоретическое толкование в административном праве на современном этапе / Ф. П. Васильев и др. // Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 5.
20. Редкоус В. М. Актуальные проблемы сравнительно-правовых исследований обеспечения национальной безопасности в государствах — участниках СНГ // Вестник Пермского института ФСИН России. 2022. № 2 (45).
21. Серов А. В. О субъектах оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел // Законодательство и практика. 2016. № 2 (37).
22. Современные правовые формы и методы администрирования в экономической сфере Российской Федерации / А. М. Воронов и др. М., 2020. Ч. 1.
23. Федчук И. Л., Янчин В. О. Перспективы совершенствования деятельности участковых инспекторов милиции в Республике Беларусь // Административное право и процесс. 2021. № 9.
24. Kalyuzhnyi Yu. N, Kirichek E. V. Road safety: search for optimal organizational forms of interaction // RevistaGeintec: gest o, inova o e tecnologias. 2021. Т. 11. № 2.
