CC BY
202
УДК 342.8
ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
© Сергеев Дмитрий Борисович
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного права Института истории и права Хакасского государственного университета им. Н. Ф. Катанова Россия, 655017, г. Абакан, пр. Ленина, 90 E-mail: [email protected]
Статья посвящена изучению отдельных перспектив совершенствовании российского избирательного законодательства. Раскрываются содержание преференций, которые предоставляют себе политические партии, участвующие в распределении мандатов депутатов Государственной Думы, и иные негативные черты современного российского избирательного законодательства. Автор поддерживает включение в Конституцию РФ главы, посвященной избирательному праву, принятие Избирательного кодекса РФ и предлагает конкретные новеллы в эти акты, в частности, установить запрет на участие в работе избирательных комиссий представителей политических партий.
Ключевые слова: Конституция РФ, изменение Конституции РФ, избирательное законодательство, Избирательный кодекс РФ, политические партии, выборы депутатов Государственной думы, избирательные комиссии.
PROSPECTS OF IMPROVING THE ELECTORAL LEGISLATION Sergeev Dmitry B.
PhD in Law, A/Professor, department of state law, Institute of History and Law, N. F. Katanov
Khakas State University
90, Lenina Ave., Abakan, 655017, Russia
The article studies some prospects of improving the Russian electoral legislation. The study reveals the content of preferences that are self-provided to the political parties involved in the distribution of mandates of deputies of the State Duma, and other negative features of Russian modern electoral legislation. The author supports the introduction a chapter on electoral law to the Constitution of the RF, the adoption of the Electoral Code of the RF and proposes concrete novelties to these acts, in particular, to prohibit participation representatives of political parties in the election committees. Keywords: the Constitution of the Russian, change of the Constitution of the Russian Federation, electoral law, Electoral Code of the RF, political parties, elections of deputies of the State Duma, electoral committees.
Стремительное развитие избирательного права, которое еще в 1988 г. находилось на периферии общественного внимания, политической системы и научных исследований, частые изменения избирательного законодательства, вызывающие дискуссии в обществе и научной среде, ставят вопрос о совершенствовании не только отдельных электоральных институтов, но и в целом избирательного права.
В настоящий момент во многих трудах по избирательному праву рассматривается проблема закрепления электоральных норм в Конституции РФ и действующий Основной закон критикуется за отсутствие в нем специального раздела, посвященного избирательной системе [см., например, 1, с. 25; 2, с. 124; 5, с. 131]. В юридической науке, например, предлагается:
• закрепить в Конституции важнейшие международно-правовые стандарты избирательной системы: не только принцип свободных, но и справедливых выборов; принцип ответственности избранной власти перед народом;
• восстановить в Конституции основные принципы избирательной системы для каждого вида органов власти (должностных лиц), избираемых народом. Дополнить главу 5 статьей о мажоритарной и пропорциональной системах выборов депутатов Государственной думы и о принципе представительства субъектов Федерации в федеральных представительных органах власти;
• подтвердить (не только для избрания Президента) такие традиционные международно-правовые стандарты в сфере прав человека, как равное и прямое избирательное право при тайном голосовании; возможно, уточнить в статье 32 формулировку о всеобщем избирательном праве (закрепленном в «завуалированном» виде);
• в Конституции России, конституциях, уставах субъектов Федерации определить принцип периодичности выборов для всех органов и должностных лиц, избираемых населением, а также принципы состязательности и альтернативности выборов;
• конституционно гарантировать право каждого кандидата на равную финансовую поддержку со стороны государства;
• конституционно определить место и роль избирательных комиссий как органов, обеспечивающих законность формирования воли избирателей [3, с. 35].
Не отрицая важность поставленных Т. Д. Зражевской и другими учеными-правоведами задач по изменению Конституции РФ в части вопросов, касающихся избирательного права, следует отметить, что в настоящий момент в юридической науке не рассматривается такая проблема, как излишние преференции в избирательном процессе, создаваемые для себя политическими партиями.
Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» [8, п. 4 ст. 21] закреплено обязательное участие в Центральной избирательной комиссии РФ представителей, предложенных фракциями, иными депутатскими объединениями в Государственной Думе, а также депутатами Думы, а положения п. 7 ст. 23, п. 8 ст. 24, п. 7 ст. 25, п. 7 ст. 26, п. 5 ст. 27 данного закона обеспечивают участие не менее половины от общего числа членов иных избирательных комиссий с правом решающего голоса представителей политических партий, успешно участвовавших в выборах в представительные органы. Не отрицая потребности в общественном контроле за проведением выборов, следует отметить, что его политизация из-за политической пристрастности членов избирательных комиссий негативно сказывается на работе избирательных комиссий как и невозможность отсева профессионально непригодных к работе в этих органах кандидатов от политических партий. Общественный контроль за проведением выборов может быть обеспечен как с помощью участия в работе избирательных комиссий представителей неполитических общественных организаций, так и иными способами.
Политические партии обеспечили себе преференции и при сборе подписей в поддержку кандидата в Президенты РФ, если кандидату в Президенты РФ, выдвинутому в порядке самовыдвижения нужно собрать не менее 300 ООО подписей, то выдвинутому политической партией, не участвовавшей в распределении мандатов депутатов Государственной Думы, — не менее 100 000 подписей [7, п. 1 ст. 36].
Учитывая низкий уровень политической культуры в России, не приходится надеяться на перспективы самоограничения политических партий, отмену тех преференций, которые они создали себе в рамках избирательного процесса. Поэтому введение в Конституцию норм, ограничивающих соответствующие возможности политических партий (например, запрет на участие в работе избирательных комиссий представителей политических общественных объединений), является единственной возможностью устранения этих несправедливых льгот.
Другой серьезной проблемой в избирательном праве является качество правового регулирования. Основным актом, регулирующим избирательные отношения, является Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». Это — часто изменяемый (73 федеральных закона вносили в него изменения и дополнения), значительный по своему объему правовой акт, превышающий по этому показателю Трудовой, Уголовный, Арбитражный процессуальный, Гражданский процессуальный, Уголовно-исполнительный, Жилищный и Семейный кодексы в отдельности. Лишь Налоговый (все части), Гражданский (все части) и Уголовно-процессуальный кодексы, а также Кодекс об административных правонарушениях имеют больший объем. Одной из причин расширения Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» является наличие в нем большого количества норм, которые вполне могли бы носить подзаконный характер и ретушироваться подзаконными актами избирательных комиссий. В качестве примера можно привести ст. 67 этого акта, регулирующего порядок составления протокола участковой комиссии об итогах голосования. Может быть серьезно сокращена глава 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»,
посвященная статусу избирательных комиссий и комиссий референдума, если в ней останутся только принципы и нормы, регулирующие статус избирательных комиссий в целом, а не отдельных их разновидностей, как это происходит сейчас.
ДрЗ'гой причиной большого объема Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» является стремление законодателя урегулировать все возможные стороны избирательного процесса, что приводит к его бюрократизации и все новым возможностям для использования так называемых «черных» технологий и административного ресурса, что можно рассматривать как недоверие законодателя к участникам избирательного процесса. Например, в рамках борьбы с экстремизмом законодатель запретил участвовать в выборах в качестве кандидатов лиц, привлекавшихся к административной ответственности за правонарушения, связанные с публичным демонстрированием нацистской символики (подп. «б» п. 3.2. ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», ст. 20.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях [6]). Зная реалии нашего избирательного процесса, стоит ожидать привлечение к данному виду ответственности потенциальных кандидатов незадолго до выборов. Поэтому перед наукой избирательного права стоят такие проблемы, как определение критериев того, что избирательные отношения должны регулироваться императивно и их нарушения должны влечь за собой серьезные санкции вплоть до лишения пассивного избирательного права, и когда избирательные отношения должны регулироваться законом, а когда подзаконным актом.
Также необходимо отметить, что отдельные нормы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», как и многих избирательных нормативных правовых актов, написаны языком мало понятным неспециалистам в сфере избирательного права, в данных актах много отсылочных норм, и для того чтобы установить содержание правого регулирования, необходимо обращаться к нескольким частям этого акта, находящимся в разных его главах.
Все это позволяет сделать вывод, что федеральное избирательное законодательство нуждается в кардинальном изменении, которое может быть произведено при принятии Избирательного кодекса РФ. Разработку данного акта можно указать как одну из важнейших задач в рамках совершенствования федерального законодательства. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» уже сейчас рассматривается некоторыми учеными как фактически кодифицированный акт, аналогичный ранее принимавшимся Основам законодательства [4]. Избирательный кодекс РФ не станет «идеальным» кодексом, как его видит теория права, поскольку не сможет регулировать все избирательные отношения в России из-за того, что избирательное право в части регулирования выборов в органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Но нашему законодательству уже известна практика существования подобных кодексов: это Кодекс РФ об административных правонарушениях, который не устанавливает все составы административных правонарушений в России, и Гражданский кодекс РФ, некоторые положения которого уточнены в федеральных законах. Проблема частого изменения законодательства может быть решена с помощью придания Избирательному кодексу РФ статуса Федерального конституционного закона, однако возможно для этого необходимо изменить Конституцию РФ.
Избирательное законодательство нуждается в значительном обновлении и данная задача может быть решена при объединении усилий законодателей, правоприменителей и юристов-правоведов.
Литература
1. Бондарь Н. С., Джагарян А. А. Конституционная ценность избирательных прав граждан России. — М.: Формула права, 2005.
2. Зиновьев А. В., Поляшова И. С. Избирательная система России: теория, практика и перспективы. — СПб.: Пресс, 2003.
3. Зражевская Т. Д. Проблема конституционного закрепления принципов избирательной системы Российской Федерации // Право и власть. — 2001. — № 1. — С. 24-35.
4. Катков Д. Б. Кодификация избирательного права в Российской Федерации // Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. — 1998. —№3. — С. 131-138.
5. Князев С. Д. Современное российское избирательное право: понятие, принципы, источники. — Владивосток: Изд-во ДВГУ, 1999.
6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: введ. в действ, федеральным законом от 30 декабря 2001 г.; в ред. Федерального закона от 24 ноября 2014 г. № Зб2-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 1, ч. 1. — Ст. 1; 2014. — № 48. — Ст. 6643.
7. О выборах Президента РФ: федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ: в ред. Федерального закона 24 ноября 2014 г. № 355-Ф3 // Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 2. — Ст. 171; 2014. — № 48. — Ст. 6636.
8. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ: в ред. федерального закона от 24 ноября 2014 г. № 355-Ф3 // Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 24. — Ст. 2253; 2014. — № 48. — Ст. 6636.
References
1.Bondar' N. S., Dzhagaryan A. A. Konstitutsionnaya tsennost' izbiratel'nykh prav grazhdan Rossii [Constitutional values of Russian citizens' electoral rights], Moscow: Formula prava, 2005.
2.Zinov'ev A. V., Polyashova I. S. Izbiratel'naya sistema Rossii: teoriya, praktika i perspektivy [The electoral system in Russia: theory, practice and prospects], St. Petersburg: Press, 2003.
3.Zrazhevskaya T. D. Problema konstitutsionnogo zakrepleniya printsipov izbiratel'noi sistemy Rossiiskoi Fed-eratsii [The problem of constitutional provision of the Russian Federation electoral system], Pravo i vlasf - Law and Power. 2001. No 1. P. 24-35.
4.Katkov D. B. Kodifikatsiya izbiratel'nogo prava v Rossiiskoi Federatsii [Codification of electoral law in the Russian Federation], Vestnik Tsentral'noi izbiratel'noi komissii RF - Central Election Commission of the Russian Federation Bulletin. 1998. No 3. P. 131 -138.
5.Knyazev S. D. Sovremennoe rossiiskoe izbiratel'noe pravo: ponyatie, printsipy, istochniki [Contemporary Russian suffrage: the concept, principles and sources], Vladivostok: Far Eastern State University Publishing Department, 1999.
6. Kodeks Rossiiskoi Federatsii ob administrativnykh pravonarusheniyakh [Code of Administrative offences of the Russian Federation]. Sobranie zakonodatel'stva RF - Collected Legislation of the Russian Federation. 2002. No 1. Part 1. Art. 1; 2014. No 48. Art. 6643.
7. О vyborakh Prezidenta RF [On election of the Russian Federation President], Federal Law Nol9-FZ, enaced January 10, 2003. Sobranie zakonodatel'stva RF - Collected Legislation of the Russian Federation. 2003. No 2. Art. 171; 2014. No 48. Art. 6636.
8.0b osnovnykh garantiyakh izbiratel'nykh prav i prava na uchastie v referendume grazhdan RF [On Basic Guarantees of Electoral Rights and the right of the Russian Federation citizens to participate in referendum]. Federal Law No 67-FZ, enaced June 12, 2002. Sobranie zakonodatel'stva RF - Collected Legislation of the Russian Federation. 2002. No 24. Art. 2253; 2014. No 48. Art. 6636.
