CC BY
38
УДК 347.97
Бахшиева Нармин Анвер кзы
доктор философии по праву,
преподаватель кафедры гражданского
права Бакинского государственного университета
baxshieva@rambler. ru
Narmin B. Bakhshiyeva
Doctor of Philosophy in Law
Lekturer of faculty Civil Law of Baky state university baxshieva@rambler. ru
Перспективы развития законодательства об административном судопроизводстве по административно-правовым спорам в Азербайджанской Республике
Prospects of development of the legislation on administrative legal proceedings on administrative and legal disputes in the Azerbaijan Republic
Аннотация. В этой статье автор обосновывает необходимость внесения определенных изменений в основания прекращения производства по административному делу в целях полного обеспечения принципа диспозитивности в механизме правового регулирования административного судопроизводства. В то же время, отмечая пробелы, недостатки и противоречия в административно-процессуальном законодательстве, предлагаются пути их разрешения, а также некоторые предложения для правильного применения и эффективного правового регулирования административно-процессуального законодательства.
Ключевые слова: законодательство, административное, судопроизводство, право, спор.
Summary: In this article the author proves need of introduction of certain changes in the bases of cessation of production on administrative business for full ensuring the principle of a dispositivity in the mechanism of legal regulation of administrative legal proceedings. At the same time, noting gaps, shortcomings and contradictions in the administrative and procedural legislation, it is offered to a way of their permission, and also some offers for the correct application and effective legal regulation of the administrative and procedural legislation.
Key words: legislation, administrative, legal proceedings, law, dispute.
Происходящие в обществе кардинальные перемены привели к важным трансформациям в национальном законодательстве различного направления. В Азербайджанской Республике административно-процессуальное законодательство сформировалось как самостоятельная отрасль национального законодательства, а административное судопроизводство - как одна из ветвей
судопроизводства. В механизме административно-правового регулирования закреплены важные положения, направленные на формирование механизма реальной ответственности административных органов, проделаны значительные работы для их соответствия международным стандартам.
В 2009 году с принятием Административно-процессуального кодекса Азербайджанской Республики в административное законодательство были включены много новых правовых институтов, закреплены процессуальные правила и условия административного судопроизводства. Однако, вместе с этим, как теоретическое, так и практическое развитие раскрыло многие проблемы. Их разрешение стало неизбежным для применения в совершенстве и формирования эффективного механизма исполнения основных положений, определяющих направление развития административно-процессуального законодательства.
Для оптимальной организации законодательства об административном судопроизводстве и его структуры и определения направлений приоритетного развития, в первую очередь, важное значение имеет развитие по изучению, научному исследованию данной области, получению новых научных знаний. В литературе справедливо отмечается, что организованное осуществление поисков в получении новых научных знаний и использование полученных результатов для удовлетворения практических нужд страны способствует стимулированию развития (8, с.7). Считаем, что для правильного определения перспектив развития административно-процессуального законодательства, формирования структуры, характеризующейся компактностью и логической последовательностью, отвечающую современным требованиям, формирования эффективного административного судопроизводства должна быть разработана обоснованная научная концепция. Точное определение перспектив развития законодательства по административному судопроизводству может способствовать усовершенствованию данной ветви судопроизводства, преобразованию механизма реальной ответственности административных органов и эффективных, действенных средств правовой защиты. При определении перспектив развития для формирования механизма оптимального правового регулирования необходимо предусмотреть не волю законодателя, а объективное содержание общественных отношений соответствующей отрасли, особенности правового регулирования административных споров, статусов субъектов.
В целях обеспечения устранения недостатков и неясностей, существующих в настоящее время в правовом регулировании административного судопроизводства, а также его развития в качестве самостоятельной ветви судопроизводства, необходимо провести соответствующие реформы на уровне как конституционного, так и административно-процессуального законодательства.
Так, в статье 125 Конституции Азербайджанской Республики от 12 ноября 1995 года, определяющего основы всей правовой системы, государства и государственного устройства, было закреплено, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского и уголовного
судопроизводства и других форм, предусмотренных законом (5, с. 43). Отсутствие в этой статье определения административного судопроизводства как средства правовой защиты препятствует его правовой конкретизации. Так, отсутствие этой ветви судопроизводства в конституции, определяющего фундаментальные основы любого правового механизма, создает впечатление, что оно как бы является одним из ветвей гражданского процесса и во многих случаях препятствует его конкретизации для императивного содержания. Так, в настоящее время, как видно из содержания статьи 2-й Административно-процессуального кодекса Азербайджанской Республики, законодатель предусмотрел, что если законом не предусмотрен иной порядок подведомственности, судопроизводство по делам об административным спорах осуществляется административно-экономическими судами и административно-экономическими коллегиями (1, с. 3). Из содержания нормы также усматривается, что неопределенность, возникшая ввиду отсутствия правовой конкретизации административного судопроизводства в Основном Законе, проявилась и в административно-процессуальном законодательстве. Этот случай очевиден уже с первых же статей кодекса. Так, хотя в статье 1 -й АПК Азербайджанской Республики указано, что кодекс устанавливает судебную подведомственность административных споров, процессуальные принципы и правила рассмотрения и разрешения данных споров в суде, однако, в следующей статье снова наблюдается неимперативность и на передний план выходит доминирующая роль гражданско-процессуального законодательства. Так, уже в статье 1 АПК Азербайджанской Республики законодатель допускает в административном судопроизводстве применение положений Гражданского процессуального кодекса Азербайджанской Республики, если иной порядок не предусмотрен АПК и в случаях, когда это не противоречит предусмотренным Административно-процессуальным кодексом процессуальным принципам. Считаем, что в первую очередь, во избежание такого рода неопределенности, властвующей роли гражданско-процессуальных правил в административном процессе, данную проблему следует устранить на уровне конституционного законодательства и закрепить административное судопроизводство в качестве одного из самостоятельных видов судопроизводства.
Исследования показывают, что в структуре Административно-процессуального кодекса Азербайджанской Республики наблюдается бессистемность с нарушенной координацией. Ряд важных понятий в Кодексе (например, административный иск, административный спор, виды административного судопроизводства, лица, участвующие в деле и иные участники административного процесса и т.д.) легально не определены.
Следует отметить, что для рассмотрения жалобы как по этим незаконным действиям (бездействии), так и по административным актам, один из важных моментов до административного судопроизводства является указание необходимой стадии. Считаем, что непосредственное обращение в административный суд для разрешения административного спора между гражданином и административным органом способствует затягиванию разрешения спора, повышению морально-психологической напряженности
заявителя, а также увеличению судебной нагрузки. Рассмотрение административных споров судами в качестве второй инстанции было бы целесообразнее, чем в качестве первой инстанции. Обращение лица, права или интересы которого нарушены, предварительно в соответствующий вышестоящий орган, а в случае не разрешения спора - обращение в административный суд привело бы к более адекватным результатам. Так, в отличие от судебного процесса, данный метод, эффективный как во времени, так и с материальной стороны, способствовал бы более гибкому реагированию на действия административного органа для защиты прав и интересов граждан и оперативному разрешению вопроса.
В области применения мер защиты временного характера, являющихся новизной для законодательства об административном судопроизводстве, необходимо провести определенные меры. Широкое использование мер защиты временного характера является важным процессуальным средством для более надежного обеспечения прав граждан, эффективности судебных решений в будущем. Так, административный акт должен быть исполнен в принудительном порядке. Как указано в литературе, судебное дело может затянуться, гражданин может подвергнуться серьезному ущербу, например, снесен его дом (6, с. 55). Ввиду того, что ожидание завершения административного судопроизводства может стать причиной увеличения ущерба граждан и большему нарушению прав, важное значение в качестве первичных мер защиты имеет закрепление в законодательстве приостановление исполнения акта. Считаем, что содержание принципа, предусматривающего обязанность суда по содействию (статья 13 АПК Азербайджанской Республики), в связи с обстоятельствами дела при необходимости должна также предусматривать возможность использования института мер защиты временного характера и осведомление граждан об их преимуществах.
Хотя действующее законодательство и предусматривает приостановление исполнения административного акта, однако не закрепляет возможность его обжалования. На наш взгляд, данный случай также следует устранить. Поскольку, говоря о «равенстве» в судопроизводстве, в первую очередь понимается состязательное судопроизводство. Проявление данного принципа на каждой стадии, по отношению каждого процессуального действия, необходимо для равноправия сторон. В Европейской Декларации Прав Человека между принципами равенства, выраженного как «равенства оружий» и предусматривающего обеспечение равенства между спорными сторонами и принципа «состязательности» имеется логическая связь (3, с. 24). Равные права сторон на судебном процессе предусматривают наличие у них прав и обязанностей в равном объеме.
Процессуальную позицию для приостановления исполнения акта, как временной меры защиты, истец заявляет в своем обращении к суду. На наш взгляд, в целях обеспечения равноправия сторон в процессе и защитными мерами не вызвать собою нарушение прав и свобод других лиц, следует также предусмотреть возможность обжалования ответчиком приостановление исполнения административного акта.
Так, осуществление права защиты тоже должно обладать определенными границами. В юридической литературе это объясняется завершением свободы одного в начале свобод других (4, с.104).
В юридической литературе суть реформ в судопроизводстве справедливо рассматривается не в раздробленности нерациональных процедурных правил, а именно в разумной процессуальной экономии, процессуальная экономия рассматривается как более перспективное направление развития процессуального законодательства (7, с.31). Принцип процессуальной экономии предусматривает разрешение каждого административного дела с минимальными затратами времени и средств, вынесением своевременного и объективного решения. В настоящее время одной из существующих в административно-процессуальном законодательстве проблем является отсутствие принципа процессуальной экономии. Однако, хотя данный принцип не был конкретно выражен в законодательстве, тем не менее, был определен ряд механизмов, направленных на его обеспечение. Следует отметить, что еще в 1948 году Н.Г. Александров писал, что отдельные принципы можно обнаружить путем определения более важных общих признаков из содержания различных конкретных норм (2, с.31-35). В содержании различных норм АПК Азербайджанской Республики можно наблюдать важные аспекты данного принципа.
Считаем, что выделение экономических споров из компетенции административных судов имеет важное значение как с точки зрения процессуальной экономии, снижении судебной нагрузки, так и обеспечения специализированного подхода. Ввиду того, что содержание экономических споров, процессуальный порядок их рассмотрения совершенно различны по ветви судопроизводства, считаем нецелесообразным рассмотрение их вместе с административными спорами в одном и том же суде. Так, в силу того, что административные споры возникают только из административно-правовых отношений, исходят из конфликта интересов между административным органом и гражданином, они являются спорами узкой специализации. Принимая во внимание сферу деятельности административных органов, достаточно широкий диапазон общественных услуг, не трудно будет определить, сколько времени и усилий потребуется судьям для специализации в данной области. Большей вероятностью является невозможность одновременно с такой сложной областью специализироваться и по экономическим спорам, что в конечном итоге привело бы к непрофессиональному подходу к разрешению дела. В литературе справедливо подчеркивается, что непрофессионально выполняемые дела, являясь причиной постоянного замедления услуг, также приводят к таким вредным последствиям, как увеличению затрат, уменьшению доверия к государству (6, с.34).
Считаем, что для достижения правильного применения и эффективного правового регулирования административно-процессуального законодательства, целесообразно определить следующие основные понятия:
Дополнение в первую часть 2-й статьи АПК Азербайджанской Республики первого предложения следующего содержания:
«Административный спор - это конфликт интересов, возникающих из нарушений прав, свобод и охраняемых законом интересов между административным органом и гражданином, из создания препятствий в их осуществлении, или различного понимания законности административных актов, действий (бездействия), возникающий в результате разногласий, выраженных действиями правового значения».
Дополнение в статью 1 АПК Азербайджанской Республики части 3-й следующего содержания:
«Административное судопроизводство - процессуальная деятельность по рассмотрению и разрешению административного дела, возбужденного на основании административного иска, осуществляемая в административно -экономических судах в порядке, установленным этим кодексом».
Дополнение в статью 1 АПК Азербайджанской Республики части 4-й следующего содержания:
«Административный процесс - совокупность правоотношений по рассмотрению и разрешению административного дела, складывающийся между участниками административного процесса в административном судопроизводстве и регулируемый на основании административного судопроизводства».
Дополнение в главу IV под названием «Участники процесса. Виды исков» статьи, определяющей понятие административного иска, следующим содержанием:
«Административный иск - требование лица, выраженное в исковом заявлении о нарушении его прав и свобод, охраняемых законом интересов, или предполагающего их нарушение, предъявленного в суд в письменной форме для возбуждения административного дела против ответственного административного органа».
Дополнение в статью 27 АПК Азербайджанской Республики под названием «Участники административного судопроизводства» статей со следующим содержанием:
«27.0.1.-1. Истец - физические и юридические лица, предъявившие административный иск в суд для возбуждения административного дела о защите прав, свобод и охраняемых законом личных или коллективных интересов своих или иных лиц считаются истцами».
«27.0.2.-1. Ответчик - административные органы, к которым обращено административное исковое требование в административном судопроизводстве».
Считаем также целесообразным добавить в АПК Азербайджанской Республики статью под названием «Стороны» и определить содержание статьи из следующих пунктов:
1) В качестве сторон в административном процессе выступают истец и ответчик;
2) Истцами по административному делу могут быть граждане Азербайджанской Республики, иностранцы и лица без гражданства, предприятия и организации;
3) В административном процессе в качестве ответчика выступает административный орган.
Литература:
1. Административно-процессуальный кодекс Азербайджанской Республики от 30 июня 1999 года. Баку: Ганун, 2013, 26 с.
2. Александров Н.Г. Социалистические принципы советского права // Советское государство и право, 1948, № 11, с. 31-35
3. Гёльджюклю Ф., Гёзюбююк А.Ш. Европейская Конвенция по правам человека и его применение. Анкара: Дом Книги Турхан, 1994, 376 с.
4. Гуценко К.Ф. Правоохранительные органы. М.: Зерцало-М, 2001, 384 с.
5. Конституция Азербайджанской Республики от 12 ноября 1995 года. Баку: Ганун, 2009, 60 с.
6. Мехдиев Ф.С. Право административного управления. Баку: Изд-во Кавказского Университета, 2008, 429 с.
7. Ференс-Сороцкий А.А. Процессуальный формализм или процессуальная экономия ? // Правоведение, № 4, 1991, с. 31-35
8. Халилов С. Наука о науке. Баку: Изд-во Университета «Азербайджан», 2011, 752 с.
Literature:
1 . The administrative and procedural code of the Azerbaykdzhanksky Republic of June 30, 1999. To tank: Ganun, 2013, 26pages.
2 . Alexandrov N. G. Socialist principles of the Soviet right//Soviet state and right, 1948, No. 11, page 31-35
3 . Gyoldzhyukl F., Gyozyubyuyuk A.Sh.The Evropean Convention on human rights and its application. Ankara: House of Books Tourist's khan, 1994, 376pages.
4 . Gutsenko K.F. Law enforcement agencies. M.: Zertsalo-M, 2001, 384
pages.
5 . The constitution of the Azerbaijan Republic of November 12, 1995. To tank: Ganun, 2009, 60 pages.
6 . Mekhdiyev F.S. Pravo of administrative management. Baku: Publishing house of the Caucasian University, 2008, 429 pages.
7 . Ferens-Sorotsky A.A. Procedural formalism or procedural economy? // Jurisprudence, No. 4, 1991, page 31-35
8 . Halilov S. Nauka about science. Baku: Azerbaijan University publishing house, 2011, 752 pages.
