CC BY
67ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ В СФЕРЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
Климов С. А.*
студент
klimov.stas.96@mail.ru
*ФГБОУ ВО «Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарёва», Саранск, Россия
Аннотация:
В правовом регулировании административной ответственности, являющейся средством превенции преступности, широко используемым в современном правовом регулировании, имеется ряд нестыковок. Они имеют как теоретический, так и практический характер, зависят при этом от того, насколько меняется механизм государственного управления в сфере общественного порядка и общественной безопасности. Для совершенствования данного механизма необходимо изучать не отдельно взятые проблемы понимания и применения административной ответственности и ее мер, а проводить комплексные исследования в данной области. Определить их вектор мы попытаемся в рамках настоящей статьи.
Ключевые слова:
административная ответственность, административное законодательство, правоприменительная практика, теоретические проблемы, практические проблемы, перспективы регулирования
УДК 340.01
DOI: 10.24411/2658-6932-2020-10049
Для цитирования: Климов С. А. Перспективы развития законодательства и правоприменительной практики в сфере административной ответственности / С. А. Климов // Контентус. - 2020. - № 5. -С. 107 - 114.
Формализация административной ответственности как особого вида юридической ответственности связывается с кодификацией административного законодательства 1985 года. Но институт административной ответственности сформировался в России уже в конце XIX века, когда он считал-
ся элементом полицейского права. Будучи непосредственно связанным со сферой государственного управления и обеспечением общественного порядка и общественной безопасности, данный институт динамично развивался с учетом не только собственно-юридических фактором, но и под влиянием экономических и социальных условий, в которых находилась наша страна на каждом этапе своего развития, политического режима, уровня культуры представителей собственно власти и населения в целом, совершенно естественно, что данная проблематика стала предметом изучения не только в юриспруденции, но и в философии, социологии и др. науках.
На современном этапе административная ответственность однозначно признается правовым инструментом, используемым в обществе для поддержания правопорядка. Она выполняет важную профилактическую функцию, стимулирует правомерное поведение, способствует формированию у населения чувств нравственного и правового долга, повышению общественно-политической активности. Через административную ответственность обеспечивается стабильность общественной жизни, повышаются гарантии защищенности прав граждан во многих сферах жизни общества.
Законодательство об административных правонарушениях нацелено на упорядочивание отношений в таких важнейших сферах жизни общества как собственность, экология, предпринимательство, государственное управление, миграция и др. Кроме того, административная ответственность используется как мощное средство противодействия коррупции и социальному экстремизму в любых их проявлениях. Тем самым административная ответственность является эффективным способом правового воздействия на общественные отношения, она способствует реализации норм не только административного, но и других отраслей права.
В то же время численность административных правонарушений в современном российском обществе крайне велика. Только судами ежегодно рассматривается порядка 6000 тыс. административных дел, а кроме них дела об административных правонарушениях рассматриваются и должностными лицами органов исполнительной власти, и комиссиями по делам несовершеннолетних и иными субъектами. Высока латентность административных правонарушений. Не сложилось однообразной практики применения отдельных видов административного наказания. Да и законодательство об административной ответственности содержит не всегда однозначные формулировки, которые также неоднозначно воспринимаются и правоприменителями, и субъектами административной ответственности. А значит, нужно выявлять эти проблемы и решать их.
Концепция административной ответственности до настоящего времени не получила однозначного оформления и не реализована надлежащим образом в законодательстве РФ [8, с. 104-105]. В частности, не решена проблема понимания административной ответственности, не до конца и неоднозначно определены ее цели. А это приводит к тому, что сама административная ответственность не может в полной мере реализовываться в процессуальной деятельности уполномоченных на то органов и лиц.
Законодательство об административной ответственности находится в состоянии постоянного обновления. На сегодняшний день в КоАП РФ (с момента его введения в действие) внесено уже около 2000 изменений [7, с. 32].
Это обусловлено тем, что законодатель расширяет сферы администра-тивно-юрисдикционной защиты отношений в сфере экономики, экологии, общественной безопасности и т.д. В законодательстве появились новые административно-правовые запреты, многие из которых излагались бланкетным способом, что не всегда удобно. Причем где-то законодатель не ограничился введением только новой нормы или ее части. Появилась новая глава 29.1 «Правовая помощь по делам об административных правонарушениях». Полностью по причине создания Таможенного союза изменилось содержание гл. 16 КоАП РФ.
Значительные новации связаны с установлением административной ответственности для юридических лиц [4, с. 183]. Наиболее часто к ним применяется такое наказание как административный штраф. Известен дифференцированный подход законодателя к решению данного вопроса в части определения размера административного штрафа за одно и тоже деяние для граждан, для должностных лиц и для юридических лиц, однако ни процесс привлечения названных категорий субъектов к административной ответственности, ни механизм определения степени их вины до сих пор не конкретизированы с учетом именно дифференцированного подхода к решению проблемы. Нужны теоретические наработки в данном вопросе, требуется систематизация норм об административной ответственности именно юридических лиц [11, с. 3].
В теории административной ответственности также следует уделять особое внимание сущностно-функциональному аспекту исследуемой нами категории, который до настоящего времени не получил должной проработки. Должны быть разработаны механизмы административного воздействия, направленные как на укрепление законности и правопорядка, защиту прав граждан, так и на усиление профилактического эффекта [6, с. 181].
Однако, на этот профилактический эффект законодатель идет крайне сложным, не всегда обоснованным и понятным не то, что простому обыва-
телю, но и правоприменителю, путем - путем ужесточения административной ответственности и вытекающей отсюда - практики применения законодательства об административной ответственности [9, с. 32].
Притча во языцех - постоянное ужесточение ответственности за нарушение правил дорожного движения. Но как показывает практика, число ДТП никак не снижается. Зато повысилась частота фактов коррупции и нарушений прав и законных интересов в данной сфере.
Как развивалась ситуация? В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, изложенной им в определении от 29.05.2007 № 346-ООО должностное лицо, которое составило протокол, также может быть опрошено и в качестве свидетеля. Такое лицо по сути стало выполнять роль и субъекта административного преследования, и свидетеля-обвинителя. Также КоАП РФ в редакции от 23.10.2010 разрешил должностному лицу, составившему протокол об административном правонарушении, обжаловать вынесенное судьей постановление (ч. 1.1 ст. 301 КоАП РФ). Но такие лица не указаны КоАП РФ в числе участников по делу об административном правонарушении (ст. ст. 25.1-25.11 КоАП РФ).
Практика же свидетельствует о том, что показания-свидетельства таких должностных лиц почти всегда и безоговорочно принимаются судом, в связи с чем у должностных лиц, составивших протокол об административном правонарушении, нередко больше возможностей, чем у лица, в отношении которого ведется производство по административному делу.
С апреля 2011 года увеличен срок давности исполнения постановления о назначении административного наказания - до 2 лет (ч. 1 ст. 31.9 КоАП РФ). До 2 лет увеличен срок предъявления постановления о назначении административного наказания к исполнению (ч. 7 ст. 21 Федерального закона от 2.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» [2]). Как объяснить такой подход законодателя? Неужели нельзя исполнить документ за год? По сути правоприменение сведено в данной сфере к желанию или нежеланию конкретного правоприменителя принимать меры по реализации мер административного наказания.
Да и сами процедуры привлечения к административной ответственности даже в суде уже давно напоминают некий конвейер. Все они реализуются быстро, формально, нередко даже не вуалируется обвинительный уклон судейского усмотрения, в процессах не участвуют представители обвинения, зато участвуют представители правоохранительных структур. Действующий КоАП РФ вообще не определяет сторону, на которую возложены функции обвинения. По этой причине нередко в соответствующем статусе вынужден выступать судья. Но это - вопиющее нарушение принципа разделения властей [12, с. 211].
Законодательство об административной ответственности, таким образом, нуждается в серьезном реформировании, нацеленном на повышение качества правового регулирования в анализируемой сфере. Как этого добиться? Прежде всего, необходимо преодолеть те коллизионные противоречия в тексте КоАП РФ, о которых мы говорили выше. Предупреждение и предотвращение административных правонарушений должны стать главной целью института административной ответственности. Для этого нужно менять саму концепцию административной ответственности - превратить ее в инструмент и цивилизованное средство охраны нарушенных прав и законных интересов граждан, общества и государства. Как этого достичь?
Во время проведения Круглого стола в Государственной Думе 3 марта 2014 года обсуждался вопрос о кодификации законодательства об административной ответственности [5, с. 179].
18 декабря 2015 г. в Государственную Думу Федерального Собрания РФ внесен проект нового КоАП РФ. Проект КоАП РФ разработан группой депутатов, которую возглавлял руководитель комитета по конституционному законодательству и государственному строительству В. Плигин. В нем, как и в УК РФ, предлагается провести градацию административных правонарушений и разделить их на грубые, значительные и менее значительные.
Грубым (ст. 3.2 Проекта) предлагается считать административное правонарушение, создающее угрозу жизни и (или) здоровью людей. Предполагаемое за его совершение административное наказание - штраф в размере от 10 до 100 тыс. для граждан, от 100 до 400 тыс. для ИП, от 200 до 800 тыс. для должностных лиц и от 5 до 60 млн. для юридических лиц (ст. 4.7 Проекта).
Значительным считается административное правонарушение, причиняющее значительный вред общественным отношениям (наказываются штрафом в размере от 5 до 10 тыс. для граждан, от 25 до 100 тыс. для ИП, от 50 до 200 тыс. для должностных лиц и от 1 до 5 млн. для юридических лиц), менее значительным - не причиняющее такого вреда (предполагается административный штраф в размере от 0,5 до 5 тыс. для граждан, от 2,5 до 25 тыс. для ИП, от 5 до 50 тыс. для должностных лиц и от 10 тыс. до 1млн. для юридических лиц) (ст. 4.7 Проекта).
Ученые и практики обращают внимание на репрессивный характер проекта, который выражается, прежде всего, расширении перечня мер административного наказания, а также в установлении ответственности за уклонение от исполнения наказания [3].
Устанавливаются единые процессуальные правила рассмотрения административных дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами. С одной стороны, налицо стремление законодателя унифицировать право-
применительный процесс в данной сфере. С другой, как отмечают ученые, за 2 десятилетия выработаны такие гарантии арбитражного процесса, которые в полной мере учитывают специфику экономических споров и участвующих в них сторон. Преимущества арбитража здесь очевидны: здесь больше возможностей обжаловать постановления (решения) о привлечении к административной ответственности, в арбитражном процессе всегда обеспечивается коллегиальность рассмотрения, обеспечивается возможность рассмотрения дел без проведения публичного судебного заседания и т.д. Предусмотренный проектом «передел» соответствующей подведомственности приведет к ситуации юридической неопределенности, а также утрате накопленного позитивного опыта. Более того, арбитражный суд лишается права пересматривать постановления административных органов о привлечении к ответственности. По сути у него отнимается статус независимого арбитра [10].
Проект КоАП РФ также усложняет действующий порядок рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности. Допускается, например, единоличное рассмотрение дел на стадии апелляционного обжалования. Сокращаются сроки обжалования не вступившего в законную силу постановления или решения (п. 3 ст. 6.1., п. 2 ст. 47.26 Проекта).
Еще одна предлагаемая в проекте новелла - увеличение сроков давности, например, за налоговые правонарушения (предполагается 3 года по ч. 4 ст. 5.11 проекта вместо 2 лет по ч. 1 ст. 4.5 действующего КоАП РФ).
Предлагается также по-новому распределять бремя доказывания. Сейчас она в соответствии с п. 3 ст. 189 и п. 4 ст. 210 АПК РФ обстоятельства, являющиеся основанием для привлечения к административной ответственности, должны доказываться органом, который принял оспариваемое решение. По проекту, кроме случаев, когда этот орган направил в суд протокол об административном правонарушении, такая обязанность возлагается на потерпевшего (ст. 40.6 Проекта).
Таким образом, новаций, предлагаемых в сфере правового регулирования административной ответственности, на сегодняшний день более чем достаточно. В ближайшей перспективе будем ожидать их решения.
Список использованных источников
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (с изм. и доп.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002. - № 1. -Ст. 1.
2. Об исполнительном производстве: Федер. закон от 2.10.2007 г. № 229-ФЗ (с изм. и доп.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2007. - № 41. - Ст. 4849.
3. В Госдуму внесен 1592-страничный проект нового КоАП // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://pravo.ru/news/view/125034/
4. Дуванов Н. Ю. Современные тенденции развития института административной ответственности юридических лиц / Н. Ю. Дуванов // Вестник Московского университета МВД России. - 2013. - № 5. - С. 183-184.
5. Кадетова А. Д. Законодательство об административных правонарушениях: проблемы и перспективы развития: материалы заседания «круглого стола» (3 марта 2014 г., Государственная Дума ФС РФ) / А. Д. Кадетова // Вестник Университета им. О. Е. Кутафина (М ГЮА). - 2014. - № 3. -С. 179 - 182.
6. Качур А. Н. Совершенствование института административной ответственности / А. Н. Качур, Ю. Скрынникова // Новая наука: современное состояние и пути развития. -2015. - № 1. - С. 181-182.
7. Кирин А. В. Административно-деликтное право (теория и законодательные основы): монография / А. В. Кирин. - М.: Норма, 2015. - 464 с.
8. Магомедова А. М. Административное правонарушение и административная ответственность / А. М. Магомедова, Л. Т. Казакбиева // Передовые научно-технические и социально-гуманитарные проекты в современной науке: сб. статей IV всерос. науч.-практ. конф. / отв. ред. Ф. Х. Галиев. - М.: ООО «Актуальность.РФ», 2019. - С.104-105.
9. Ожегова Г. А. Тенденции ужесточения административной ответственности в России / Г. А. Ожегова // Вектор науки ТГУ. Сер. Юридические науки. - 2015. - № 1. - С. 31 - 33.
10. Проект Кодекса об административных правонарушениях - старт новой судебной реформы? Доклад Института правовых исследований НИУ «Высшая школа экономики»// [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://ilr.hse.ru/data/2015/12/07/1080665843
11. Россинский Б. В. Развитие положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, регламентирующих ответственность юридических лиц / Б. В. Росинский // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2012. - № 3. - С. 3 - 13.
12. Старилов Ю. Н. От административной юстиции к административному судопроизводству / Ю. Н. Старилов // Теория административной юстиции: 15-летний опыт исследования: науч. труды заслуженного деятеля науки РФ, доктора юридических наук, профессора Ю. Н. Старилова. - Воронеж: Изд-Воронеж. ун-та, 2013. - 1060 с.
PROSPECTS FOR THE DEVELOPMENT OF LEGISLATION AND LAWFUL PRACTICE IN THE FIELD OF ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY
Klimov S. A.**
student
klimov.stas.96@mail.ru
** National Research Mordovia State University, Saransk, Russia
Abstract:
In the legal regulation of administrative responsibility, which is a means of crime prevention, widely used in modern legal regulation, there are a number of inconsistencies. They are both theoretical and practical in nature, depending on how much the mechanism of public administration in the field of public order and public safety changes. To improve this mechanism, it is necessary to study not separately taken problems of understanding and application of administrative responsibility and its measures, but to conduct comprehensive research in this area. We will try to determine their vector in the framework of this article.
Keywords:
administrative responsibility, administrative legislation, law enforcement practice, theoretical problems, practical problems, regulatory perspectives.
