CC BY
44
О. Ю. Галай, соискатель, Н. В. Фиголь, соискатель, кафедра экономики и управления, Уральский институт
Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, г. Екатеринбург, Россия, [email protected]
ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ КРАЙНЕГО СЕВЕРА
В России, как и во всем мире, аграрное производство является крупнейшей жизнеобеспечивающей сферой народнохозяйственного комплекса. Его состояние и экономическая эффективность функционирования оказывают решающее влияние на уровень продовольственного обеспечения и благосостояния народа, а также на развитие сельских территорий.
Агропромышленный комплекс (АПК) в значительной мере определяет состояние всей экономики страны, поскольку он тесно взаимодействует экономически, ресурсно и производственно с другими отраслями народного хозяйства и коренным образом влияет на развитие сельских территорий, где проживает свыше 38 млн. человек или 27 % жителей России.
Государственная политика РФ в области устойчивого развития сельских территорий строится на принципах:
— развития сельской местности как единого территориального исторически сложившегося комплекса, выполняющего производственно-экономическую, социально-демографическую, культурную, природоохранную, рекреационную и другие общенациональные функции;
— обеспечения конституционных прав сельских граждан на труд с достойной оплатой, а также доступность качественного образования, медицинской помощи и других социальных услуг;
— гарантирования сельским территориям государственной поддержки, обеспечивающей полное использование и развитие их природного и социально-демографического потенциала;
— партнерства между государством, органами местного самоуправления, бизнесом и сельским населением в целях достижения устойчивого развития сельских территорий;
— расширения и углубления связей села с городом, интегрирования села в единую общеэкономическую систему на основе агропромышленной интеграции и кооперации, развития рекреационных зон для горожан, дорожно-транспортных коммуникаций, современных форм связи и создания единых систем социального обслуживания населения;
— использования потенциала развития всех сельских населенных пунктов с выделением центров межселенного обслуживания;
— развития на селе местного самоуправления, институтов гражданского общества, всех форм кооперации, повышения участия сельского населения в принятии решений, связанных с доступом к природным ресурсам, социальным услугам, а также с перспективами развития сельских поселений.
Для достижения целей государственной политики в области устойчивого развития сельских территорий предусмотрено решение приоритетных задач, в числе которых: стимулирование демографического роста и создание условий для переселения в сельскую местность, диверсификация сельской экономики и расширение источников формирования доходов сельского населения, улучшение жилищных условий сельского населения и создание современной социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры в сельской местности1.
Одним из основных инструментов решения стратегической задачи по повышению уровня и качества жизни на селе должна стать федеральная целевая программа «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года», проект которой разрабатывается в соответствии с основными направлениями Концепции устойчивого развития сельских территорий.
Результаты реализации федеральной целевой программы позволят стабилизировать численность сельского населения, поднять уровень занятости и доходов, приблизить условия жизнедеятельности на селе к городскому уровню.
В совокупности достижение к 2020 г. предусмотренных программой целевых индикаторов и показателей должно способствовать укреплению основ для устойчивого и эффективного разви- -
тия сельского хозяйства и обеспечения агропро-довольственной безопасности России.
Существенное влияние на развитие сельских территорий и АПК России окажет принятие федерального закона «Об особо значимых аграрных территориях», проект которого в настоящее время проходит процедуру обсуждения и согласования в федеральных органах власти.
В числе правовых проблем в области регламентации вопросов природопользования для нужд сельского хозяйства — проблемы, связанные с традиционным природопользованием и традиционными отраслями хозяйствования коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, которые составляют основу АПК в ряде субъектов Российской Федерации. Предусмотренные нормы зачастую не содержат механизмов их реализации и мер ответственности за их нарушение, либо вступают в противоречие с действующим законодательством.
Так, федеральные законы «О плате за землю», «О территориях традиционного природопользования коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ», «О гарантиях прав коренных малочислен-
Результаты реализации федеральной целевой программы
позволят стабилизировать численность сельского населения, поднять уровень занятости и доходов, приблизить условия жизнедеятельности на селе к городскому уровню.
ных народов РФ» установили право данной категории граждан на безвозмездное пользование участками и природными объектами, для реализации которого нет специального правового регулирования в отраслевых законах (Земельном, Лесном, Водном кодексах РФ и федеральных законах, детализирующих сферу применения прав пользования землями различных категорий). То же касается рыболовных участков и участков для охоты.
Преимущественное право на использование живых ресурсов дают коренным народам постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении положения о Федеральном агентстве по рыболовству», «О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов», «О концепции государственной поддержки экономического и социального, развития районов Севера», «О федеральной целевой программе "Экономическое и социальное развитие коренных народов Севера до 2011 года"», «Об утверждении правил добывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу = РФ», «О реформировании системы государственной поддержки районов Севера». В то же время проблема приоритетных прав коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России на пользование биоресурсами не в полной мере отражена в действующем федеральном законодательстве. До настоящего времени не приняты законы «О северном оленеводстве», «Об охоте», «О рыболовстве».
Таким образом, в сфере АПК в Российской Федерации сформирована обширная законодательная база, совершенствование и развитие которой будет способствовать повышению эффективности государственного регулирования отрасли и развитию ее потенциала.
Ресурсный потенциал сельских территорий ЯНАО включает в себя широкий перечень природных, демографических и экономических ресурсов, рациональное и эффективное использование которых может обеспечить устойчивое социально-
экономическое развитие, эффективную занятость, высокие уровень и качество жизни сельского населения (табл. 1).
Территория ЯНАО на начало 2011 г. составила 76,9 млн. га, из которых 31,5 млн. га (41 %) составляют земли лесного фонда, 30,6 млн. га (39,7 %) — земли сельскохозяйственного назначения.
Земли водного фонда в общей площади территории автономного округа занимают 10,1 %, земли запаса — 6,5 %, земли природоохранного назначения — 2 %. Земли населенных пунктов составляют 0,3 %.
Основной отраслью сельского хозяйства и традиционным занятием коренного населения округа, напрямую связанным с использованием земельных ресурсов, является оленеводство. Общая площадь зе-
мель, пригодных для использования в качестве оленьих пастбищ, составила 49 млн. га. Из всех земель, пригодных для использования в качестве оленьих пастбищ, предприятиям, организациям и гражданам для ведения северного оленеводства предоставлено более 45 млн. га.
С целью развития сельских территорий в округе разрабатывается проект развития международного туризма. Это обосновывается тем, что туристские ресурсы сельских территорий ЯНАО, обладающих уникальным социокультурным потенциалом, включают природные красоты Полярного и Приполярного Урала3, особо охраняемые природные территории, богатые фауну и флору, самобытный уклад жизнедеятельности малочисленных народов Севера, местные
Таблица 1
Характеристика ресурсного потенциала сельских территорий ЯНАО, 2010 г.2
Вид ресурса Количественная оценка
Земельные ресурсы
Общая площадь земель, млн. га 76,9
— сельскохозяйственного назначения, млн. га 30,6
— лесного фонда, млн. га 31,5
— населенных пунктов 0,20
— природоохранного назначения 1,50
— водного фонда 7,80
Площадь оленьих пастбищ, тыс. га 48,9
Демографические ресурсы
Численность сельского населения, тыс. чел. 83,6
из них: КМНС, тыс. чел. 37,765
Численность кочующего населения, тыс. чел. 14,744
Численность сельского населения в трудоспособном возрасте, тыс. чел. 53,8
Биологические ресурсы
Поголовье оленей, тыс. голов 659,6
Объемы вылова рыбы, тыс. тонн 9,2
Объемы пушного звероводства (голов), в т. ч.:
песца 400
лисицы 415
Рекреационно-туристические ресурсы
Общая площадь заповедников, тыс. га 2 383,7
Земельная площадь санаторно-курортных организаций, тыс. м2 69,4
Число музеев, ед. 8
Транспортные ресурсы
Протяженность автомобильных дорог сельских поселений, км 453,1
В т. ч. по типам поселений:
административные 50,9
агропромышленные 65,9
депрессивные 45,9
историко-краеведческие музеи. Известность в стране получили туристские бренды: «Полярный круг» и «Ямал». В основном туристические ресурсы сосредоточены на сельских территориях автономного округа.
Обладая значительным и своеобразным туристско-рекреационным потенциалом, ЯНАО занимает весьма скромное место на рынке туристских услуг. В настоящее время в сфере организации туризма работает 17 организаций, ориентированных, в основном, на выездные туры. Сфера въездного, внутреннего и социального туризма находится в начальной стадии развития.
Территория ЯНАО — исконная среда обитания, ведения традиционного образа жизни, традиционного хозяйствования коренных малочисленных народов Севера (КМНС). По результатам Всероссийской переписи населения 2002 г. численность КМНС ЯНАО составила 36,1 тыс. человек, увеличившись с 1959 г. на 78,4 %.
За последние три года численность КМНС в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности составила 36 765 человек, что составило порядка 7 % от общей численности населения округа. (В т. ч. 11 265 человек (30 %) в Ямальском, 7 576 человек (21 %) — в Тазовском, 5 731 (15 %) — в Приуральском, 531 (14 %) - в Шурышкарском, 2 293 (8 %) -в Пуровском, 2 105 (6 %) — в Надымском).
Кочевой образ жизни ведут 14 744 человека (3 135 семей) или около 40, 2 % от всех КМНС автономного округа. Из них женщин 6 852 человека, мужчин — 1 852 человека. С 2003 по 2010 гг. численность кочующего населения в автономном округе выросла на 14 % и составила 14 704 человека (13 283 чел.) — 39 % или 5 747 человек — в Ямальском районе, 36 % или 5276 человек — в Та-зовском районе, 12 % или 1773 человека — в Приуральском. В остальных районах доля кочующего населения незначительна — 7 % или 988 человек — в Пуровском районе, 3 % или 576 человек в Надымском районе, 1,5 % или 216 человек — в Красноселькупском районе4.
В тундре вместе с родителями проживают более 4 000 детей, из них до года — более 500 человек. ЯНАО входит в пятерку регионов России — лидеров по рождаемости в сельской местности, которая обеспечива-
ется естественным приростом, в основном за счет коренных народов Севера.
Вместе с тем, средняя продолжительность жизни среди КМНС ЯНАО на 7,5 лет ниже, чем в среднем по РФ (58 лет к 65,5 лет).
Ямало-Ненецкий автономный округ — уникальный регион, крупнейший российский и мировой оленеводческий центр. Стадо домашнего северного оленя в округе на начало 2010 г. насчитывало 659,6 тыс. голов, что составляет около 53 % общероссийского и более одной трети мирового поголовья одомашненных северных оленей. В последнее десятилетие в ЯНАО наблюдается устойчивый рост поголовья оленей: так, с 1998 г. по 2010 г. поголовье оленей увеличилось на 26 %, или на 140 тыс. голов. Рост поголовья в основном произошел за счет увлечения поголовья оленей в хозяйствах населения.
Оценивая современное состояние оленеводства, следует отметить, что в отрасли происходит неконтролируемое увеличение поголовья оленей, в основном за счет частного сектора. Это ведет к снижению продуктивности пастбищ и даже к их полному уничтожению. Особо остро стоит проблема с перевыпасом в Приуральском, Ямальском, Надымском и Тазовском районах, здесь численность оленей значительно превышает оленеемкость пастбищ, что негативно сказывается на отрасли оленеводства в целом. Соотношение оленеемкости пастбищ и фактического поголовья оленей на 01.01.2011 г. представлено в табл. 2.
Обширные площади лесов в автономном округе играют также важную роль в развитии сельских территорий. Помимо ланд-шафтно-стабилизирующих функций, лесные ресурсы обеспечивают сельское населе-
Таблица 2
Оленеемкость пастбищ и фактического поголовья оленей на 01.01.2011 г.
Район Площадь пастбищ, га Годовая норма на одного оленя, га Поголовье оленей, голов Оптимальная оленем-кость пастбищ, голов Отклонение (+, -) от оптимальной оленеемкости пастбищ, голов
Шурышкарский 2 730 829 96,2 20 218 24 043 3 825
Приуральский 4 128 335 90,8 92 016 40 200 - 51 816
Ямальский 10 601 574 87,1 287 052 109 365 - 177 687
Надымский 3 551 443 50,3 37 354 36 870 - 484
Пуровский 5 683 784 50,8 25 218 39 157 13 939
Красноселькупский 2 054 842 66,0 2 777 17 830 15 053
Тазовский 8 772 820 88,6 178 728 121 780 - 56 948
ИТОГО: 38 523 627 — 634 302 389 245 - 254 118
ние дровами, материалом для строительства жилищ, местом для охоты и промысла, сбора дикоросов и т. д.
Наибольшими общими и удельными запасами пищевых дикоросов в ЯНАО обладает Пуровский район. По запасам лекарственных растений лидирует Надымский район. Значительные запасы голубики имеются в Ямальском районе. Возможный годовой объем заготовок ягод (клюква, голубика, черника, брусника) по Таркосалин-скому лесничеству оценивается в 15,7 тыс. тонн и 70,9 тыс. тонн различных грибов.
Особая ценность лесов округа заключается и в том, что они являются базой обитания ценных диких животных, которые представляют собой охотничий ресурс, а также используются для выпаса оленей (лесное оленеводство) и являются основой уклада жизни КМНС, преимущественно хантов и селькупов. Основная доля лесного фонда в автономном округе предоставлена во временное пользование оленеводческим хозяйствам под оленьи пастбища — 20,8 млн. га (66 % земель лесного фонда).
На начало 2011 г. в ЯНАО осуществляют деятельность 130 сельскохозяйственных организаций, более 50 национальных общин, 3 000 частных оленеводческих хозяйств.
Сельскохозяйственное производство автономного округа ведется в экстремальных природно-климатических условиях, при большой удаленности северных регионов от центров производства и поставки основных материально-технических ресурсов
и продовольствия, разобщенности предприятий по территории, неразвитости транспортных связей. Активное промышленное освоение месторождений углеводородов на территории автономного округа оказывает значительное, в том числе отрицательное влияние на состояние и перспективу развития АПК региона.
Организации АПК ЯНАО являются социально-значимыми и градообразующими в сельской местности, их финансово-экономическое состояние во многом определяет уровень доходов и качество жизни сельского населения, где значительную долю составляют представители коренных народов Севера.
Реализация приоритетного национального проекта и Государственной программы развития сельского хозяйства способствовали укреплению аграрного сектора экономики. В течение ряда лет отмечается устойчивая тенденция к росту основных производственных показателей. Так, объем производства сельскохозяйственной продукции за 2008-2010 гг. составил более 4,5 млрд. руб., производство скота в живом весе — 21,2 тыс. тонн, молока — 5,4 тыс. тонн. Объем добычи рыбы за последние три года превысил 26 000 тонн.
За последние три года поставлено на экспорт более 900 тонн экологически чистого оленьего мяса. В 2011 г. реализовано в Европу уже 430 тонн оленины (Финляндию, Германию). В настоящее время на базе МП «Ямальские олени» осуществляется строительство цеха по переработке крови.
Продукция предприятий пользуется повышенным спросом и реализуется в торговых сетях городов Тюмени, Екатеринбурга, Москвы, Ижевска, а также на территории ЯНАО, в гг. Салехард, Ноябрьск, Тар-ко-Сале, Муравленко, Лабытнанги, Харп. Продажа продукции осуществляется через дилеров и розничные сети, собственные торговые точки.
С учетом имеющегося опыта, потребности российского и международного рынков на Тазовском и Гыданском полуострове ведется строительство комплексов глубокой переработки продукции оленеводства. Реализация проекта позволит значительно увеличить объем производимой продукции за счет привлечения к сдаче мяса не только крупных, но и малых хозяйств, в которых содержится более 60 % всех оленей, создать новые рабочие места, преимущественно для лиц коренной национальности, обеспечить качество продукции и ее конкурентоспособность за счет инноваци- -онных технологий и повысить уровень доходов сельского населения.
Сохраняя и поддерживая традиционные для Ямала отрасли: оленеводство, рыболовство, звероводство, в округе предполагается развивать и другие направле- = ния сельхозпроизводства — тепличное хозяйство, молочное животноводство, переработку молока, а также развитие искусственного воспроизводства ценных пород рыб.
На решение этих проблем будет направлен комплекс мер в рамках окружной долгосрочной целевой программы «Социально-экономическое развитие сельских территорий и агропромышленного комплекса на 2013—2017 годы» и Инвестиционной программы развития АПК ЯНАО, проекты которых разрабатываются Правительством автономного округа.
Таким образом, задачи по повышению уровня жизни в сельской местности и развитию сельских территорий округа требуют создания организационных основ через оптимизацию системы управления в данной сфере. С учетом имеющегося опыта министерства сельского хозяйства РФ, где функционирует Департамент по развитию
В настоящее время в сфере организации туризма работает 17 организаций, ориентированных, в основном, на выездные туры. Сфера въездного, внутреннего и социального туризма находится в начальной стадии развития.
сельских территорий, отдельных субъектов Российской Федерации, где в структуре исполнительных органов власти созданы аналогичные подразделения, на наш взгляд, целесообразно создание специального ведомства по развитию северных сел, которое будет обеспечивать полноту и комплексность предпринимаемых мер, координацию реализуемых в сельской местности федеральных и региональных программ, консолидацию ресурсов и контроль за эффективностью их использования.
Создание в сельских территориях «точек роста» в виде высокотехнологичных комплексов по переработке продукции оленеводства и рыболовства обеспечит мультипликативный эффект для развития всего социально-производственного комплекса. Пример такого опыта в округе есть. На территории отдельного муниципального образования строительство современного убойно-перерабатывающего комплекса, сертифицированного по европейским стандартам, стало толчком для развития всей инфраструктуры поселка, повышения качества жизни сельского населения, в том числе и кочующего. (йг4)
1. Об утверждении Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации до 2020 года: Постановление Правительства РФ № 2136-р от 30.11.2010 г.
2. Развитие сельского хозяйства Ямало-Ненецкого автономного округа на 2011-2013 годы: Постановление Правительства ЯНАО от 27.12.2010. № 562-П // Справочная правовая система Консультант-Плюс.
3. Схема градостроительного планирования развития территории Ямало-Ненецкого автономного округа: Госстрой РФ, ФГУП «Научно-исследовательский и проектный институт по разработке генеральных планов и проектов застройки городов» ФГУП «НИИП Градостроительства». СПб., 2007.
4. Экономические и социальные показатели районов проживания коренных народов малочисленных народов Севера. — М.: Федеральная служба государственной статистики. Главный межрегиональный центр распространения статистической информации, 2010.
