CC BY
86
ф
Христофорова Елена Игоревна
Доцент кафедры конституционного и муниципального права Рязанского государственного
университета имени С.А. Есенина, г. Рязань, Российская Федерация кандидат юридических
наук, доцент E-mail: xristoforova_e.i@mail.ru
Соколова Елена Александровна
Доцент кафедры административного и финансового права Академии права и управления Федеральной службы исполнения наказаний, г. Рязань, Российская Федерация кандидат педагогических наук, доцент E-mail: sokolova-umu@yandex.ru
ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА НАБЛЮДАТЕЛЕЙ В ИНТЕРНЕТ-ПРОСТРАНСТВЕ
Аннотация.
Предметом исследования выступает правовой институт наблюдателей за ходом и проведением выборов. Цель работы состоит в исследовании возможностей и перспектив регулирования деятельности наблюдателей в интернет-пространстве. Методологию настоящего исследования составили формально-юридический, системно-аналитический и сравнительно-правовой методы.
В статье рассматриваются возможности использования интернет-пространства для наблюдения за прозрачностью и законностью проведения выборов. Анализируя опыт видеонаблюдения на президентских выборах 2012 г. в России и общественные инициативы по созданию интернет-порталов для мониторинга за голосованием, авторы вносят предложение о целесообразности конструирования и законодательного закрепления правового статуса онлайн-наблюдателя на выборах.
Выводы исследования могут быть использованы в дальнейших исследованиях института наблюдателей в России для совершенствования его правового регулирования, в том числе для юридической регламентации деятельности наблюдателей в интернет-пространстве.
Основным выводом исследования выступает заключение о необходимости конструирования правового статуса онлайн-наблюдателя на выборах.
Ключевые слова: выборы, наблюдатель, онлайн-мониторинг, правовой статус онлайн-на-блюдателя.
Hristoforova Elena I.
Ph.D in Law, Associate Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law of Ryazan
State University named for S. Yesenin, Ryazan, Russian Federation E-mail: xristoforova_e.i@mail.ru
Sokolova Elena A.
Ph.D in Education, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Administrative and
Financial Law of the Academy of the Federal Penal Service of Russia, Ryazan, Russian Federation
E-mail: sokolova-umu@yandex.ru
Abstract.
The subject of this research is the legal institution of the elections observers. The aim of the article is to study the possibilities and prospects of regulating the observers activity in the Internet space. The methodology of this study was made by formal-legal, system-analytical and comparative-legal methods.
The article discusses the possibility of using the Internet space to monitor the transparency and legality of elections. Analyzing the experience of video surveillance in the presidential elections of 2012 in Russia and public initiatives to create Internet portals for monitoring the vote, the authors make a proposal on the feasibility of designing and legislative consolidation of the legal status of an online observer in the elections.
The findings of the study can be used in further studies of the Institute of observers in Russia to improve its legal regulation, including for the legal regulation of the activities of observers in the Internet space.
The main conclusion of the study is the research about the need to construct the legal status of online election observer.
Key words: elections, the observer, online-monitoring, legal status of the online-observer.
В современном мире важность наблюдения за выборами получила широкое признание, помогая оценивать состояние обеспечения политических прав граждан и легитимность власти в целом. Институт наблюдателей в избирательном процессе Российской Федерации законодательно закреплен как важный гарант реализации гражданами Российской Федерации своих избирательных прав, как условие проведения свободных выборов, обеспечения принципа прозрачности избирательного процесса.
Деятельность национальных и международных наблюдателей способствует обеспечению прозрачности и честности выборов, поскольку даже сам факт присутствия наблюдателей на избирательных участках способствует предупреждению возможных правонарушений. Наблюдатели отслеживают состояние прозрачности подсчета голосов, обеспечивают независимое общественное определение итогов голосования, используя при этом установленные законом способы и методы общественного контроля. Выявление наблюдателями наиболее распространенных нарушений избирательных процедур позволяет совершенствовать на-
циональное избирательное законодательство и избирательные технологии1.
Институт наблюдателей представляет собой совокупность лиц — граждан того или иного государства и иностранных граждан, имеющих статус наблюдателя, осуществляющих полномочия по удостоверению законности процедур голосования, подсчета голосов на выборах и определения результатов голосования2.
Процедура наблюдения за выборами имеет длительную историю. Первый известный случай наблюдения в избирательном процессе относят к 1857 г., когда европейская комиссия в составе представителей России, Турции, Австрии, Великобритании, Франции, Пруссии наблюдала за всеобщими выборами на спорных территориях Валахии и Молдовы3. В дальнейшем эта практика была использована после Второй мировой войны под эгидой Организации Объединенных Наций (ООН) в странах, не имевших суверенитета. Бывшие колонии требовали иностранных (международных) программ для помощи и контроля при формировании демократических органов власти и защиты прав человека4.
1 Болховитина, Т. С. Общественный мониторинг избирательного процесса в России как условие эффективности результатов электорального участия граждан // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: История. Политология. Экономика. Информатика.— 2014.— № 8(179). Вып. 30. С. 156160. [Электронный ресурс] // Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/obschestvennyy-monitoring-izbiratelnogo-protsessa-v-rossii-kak-uslovie-effektivnosti-rezultatov-elektoralnogo-uchastiya-grazhdan (дата обращения: 10.11.2017).
2 Там же.
3 Наблюдение за выборами [Электронный ресурс] // Режим доступу: http://www.osce.org/publications/ odihr/2005/11/17148_478_ru.pdf (дата обращения: 10.11.2017).
4 Пунтус, С. Внешний мониторинг избирательного процесса — обязательный фактор прозрачности виборов // О выборах.— 2010.— № 1.— С. 50-53.
В современном варианте первая миссия ООН для наблюдения за ходом избирательного процесса была проведена в 1989 году в Никарагуа5. Однако действительно широкое распространение это явление получило после распада СССР с появлением большого количества независимых государств, избравших путь демократических преобразований. Стоит отметить, что именно с начала 1990-х годов наблюдение за выборами стало получать законодательное оформление (в Париже в 1989 году, в Копенгагене в 1990 году, в Москве в 1991 году), превращаясь во влиятельный международный институт6.
В настоящее время отмечается все большая активность со стороны общественных объединений, поддерживающих граждан и информирующих их об избирательных правах и направляющих на избирательные участки своих независимых наблюдателей.
Правовую основу деятельности института наблюдателей в Российской Федерации составляет совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся по поводу участия в избирательном процессе на стадии голосования и подсчета голосов специально уполномоченными лицами — наблюдателями от зарегистрированного кандидата, избирательного объединения (избирательных объединений), общественных организаций. К основным нормативно-правовым актам, содержащим соответствующие нормы о деятельности института наблюдателей в России, относятся Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие референдуме граждан Российской Федерации» (в ред.
от 01.06.2017, с изм. и доп. от 01.10.2017), Федеральный закон от 22.02.2014 №20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. от 05.04.2016, с изм. от 18.06.2017), Федеральный закон от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (в ред. от 18.06.2017, с изм. и доп. от 28.06.2017). Эти федеральные законы содержат идентичные нормы о правовом статусе наблюдателей на выборах. Указанные нормативно-правовые акты распространяются на выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и выборы в муниципальных образованиях и имеют прямое действие на всей территории России7.
Не ставя под сомнение эффективность института наблюдателей на избирательных участках, следует отметить, что сегодня несколько недооцененными остаются возможности использования интернет-пространства для осуществления наблюдения за прозрачностью и законностью выборов.
Интересно, что опыт организации видеонаблюдения в России впервые был внедрен в практику отечественных избирательных кампаний на президентских выборах 2012 года для предотвращения возможных фальсификаций. Предварительно Центральной избирательной комиссией Российской Федерации были успешно реализованы пилотные проекты по установке камер наблюдения на избирательных участках в Ханты-Мансийском автономном округе и Ростовской области.
Процедура видеонаблюдения за ходом выборов Президента Российской Федерации состояла в установке на всех избирательных участках веб-камер, изображение с которых
Назарова, Е.В.Институт международного наблюдения на выборах: актуальные вопросы эффективности
[Электронный ресурс] // Режим доступу: http://www.law.edu.ru/artide/artide.asp?artideid=1251852 (дата обращения: 10.11.2017).
Document оf the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE [Электронный ресурс] //Режим доступу: http://www.osce.org/documents/odihr/1990/06/13992_en.pdf (дата обращения: 10.11.2017). Болховитина, Т.С.Общественный мониторинг избирательного процесса в России как условие эффективности результатов электорального участия граждан // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: История. Политология. Экономика. Информатика.— 2014.— № 8(179).— Вып. 30.— С. 156-160. [Электронный ресурс] // Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/obschestvennyy-monitoring-izbiratelnogo-protsessa-v-rossii-kak-uslovie-effektivnosti-rezultatov-elektoralnogo-uchastiya-grazhdan (дата обращения: 10.11.2017).
транслировалось в Интернет. Все желающие могли наблюдать за ходом голосования и следить за тем, имеются ли нарушения.
Согласно техническому заданию, определенному Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, на выборах 2012 г. системой видеомониторинга было охвачено 91400 участковых избирательных комиссий. На каждом избирательном участке было установлено по две камеры: одна передавала общий план, вторая была направлена на урну для голосования. Всего было установлено 182800 камер8. Обслуживали систему 7 дата-центров. Четвёртого марта 2012 г. было записано свыше 260 млн. минут (примерно 500 лет) видео, которое заняло 22 Петабайта. Производительность системы давала возможность подключения 25 млн. пользователей, что позволяло обеспечить 60 тыс. одновременных просмотров изображения с одной камеры.
Общественный доступ для наблюдения за выборами осуществлялся на сайте «Веб-выборы — 2012». Для просмотра процедур голосования и подсчёта голосов зарегистрированные пользователи портала могли выбирать те избирательные участки, трансляции с которых они хотели получать в день голосования. С каждого участка, добавленного в список трансляций, зарегистрированный пользователь мог получать изображение с одной из двух камер: либо с обеспечивающей общего съемку участка, включая места выдачи бюллетеней, либо с направленной на урны для голосования, где после окончания голосования также происходил и подсчёт голосов.
По официальным данным, за ситуацией на избирательных участках наблюдали в режиме онлайн около 3,5 млн. человек9.
Видеозапись велась непрерывно с момента открытия участков до завершения подсчёта голосов и подписания соответствующих протоколов. В свою очередь, интернет-трансляция видеоизображения была приостановлена с 20:00 до 21:00 по московскому времени в целях соблюдения тайны голосования. Каждый участник избирательного процесса согласно решению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (ЦИК России) мог получить доступ к материалам видеонаблюдения на президентских выборах.
В результате видеонаблюдения за ходом голосования на выборах Президента России были выявлены нарушения. Все обнаруженные факты нарушений были расследованы, и по некоторым участкам голосование было признано недействительным10.
Позднее, в 2016 г., при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации были опробованы современные технические средства — сбор сообщений о нарушениях процедуры голосования через он-лайн-мессенджеры и каналы в социальных
сетях11.
Таким образом, опыт онлайн общественного контроля за проведением президентских выборов оказался достаточно эффективным с позиции обеспечения прозрачности и законности выборов. Важно отметить, что в настоящее время общественные организации активно используют возможности онлайн-наблюдения за ходом выборов.
Одним из таких проектов является Национальный общественный мониторинг (НОМ) — автоматизированная информационная система, предназначенная для под-
Минкомсвязь: на каждом из 95 тысяч участков установят по 2 веб-камеры // РИА Новости.— 2011.— 21 декабря [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://ria.ru/politics/20111221/522684137.html (дата обращения: 10.11.2017).
Скоков, П.Министр посчитал онлайн наблюдателей // ComNews.— 2012.— 6 марта [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.comnews.ru/node/62639 (дата обращения: 10.11.2017).
Петров, Н. На нескольких участках отменят итоги голосования // Утро.ру.— 2012.— 4 марта [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://utro.ru/articles/2012/03/04/1032498.shtml (дата обращения: 10.11.2017). Тюкова, Д. Выборы 2017 проконтролируют через интернет с помощью инновационных технологий // Национальный общественный мониторинг: сайт [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://nom24.ru/events/ vybory-2017-prokontroliruyut-cherez-internet-s-pomoshchyu-innovatsionnykh-tekhnologiy/?sphrase_id=420
(дата обращения: 10.11.2017).
держки интерактивных форм общественного участия в социальных инициативах и реализации правовых форм непосредственной демократии с использованием передовых технологий сбора, обработки, систематизации и обнародования фактических и оценочных данных.
Работа НОМ направлена на формирование качественно новой организационно-информационной инфраструктуры общественных инициатив на принципах кооперации, готовности разделить ответственность за обеспечение гражданских прав, информационного обмена и открытости данных участников общественного мониторинга12.
В избирательном процессе данная система впервые была апробирована на выборах различных видов и уровней в Единый день голосования 10 сентября 2017 г. Главная задача НОМ состояла в обеспечении прозрачности и гласности в проведении выборов, а также общественного контроля за соблюдением избирательных прав граждан.
Итоги мониторинга представлены на сайте НОМ, в частности наблюдателям удалось выявить относительно новые виды нарушений, ставших возможными из-за активного развития интернет-пространства,— случаи незаконной агитации в Интернете, например, наличие агитационных материалов в социальной сети «Инстаграм», пабликах, у блогеров и в телеграм-каналах; оплаченный тег (элемент языка разметки гипертекста) в текстах наиболее популярных сообщениях социальной сети «Твиттер» с пометкой «реклама», при переходе по которому содержались материалы, призывающие голосовать за определенных кандидатов13.
По итогам выявленных нарушений наблюдателями НОМ была подана жалоба в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.
Оценивая итоги работы с использованием системы НОМ в Единый день голосования 10 сентября 2017 г., наблюдатели констатировали, что применение современных технологий на выборах доказало свою эффективность: телеграм-боты, мобильные приложения и интерактивная карта избирательных участков и нарушений позволяли сразу получать фото и видео с происшествием, оценивать его большим количеством компетентных экспертов и оперативно принимать меры для устранения14.
Трудно не согласиться с тем, что современные информационные средства и технологии выводят некоторые виды деятельности, в том числе наблюдение за ходом избирательного процесса, на качественно новый уровень. Это актуализирует потребность в урегулировании соответствующих явлений нормами права.
Так, специалисты Экспертного института социальных исследований, выделяя категорию «опИпе-наблюдатель» в числе пяти типов наблюдателей на выборах, отмечают, что им может стать любой гражданин с доступом в Сеть, подключившись к трансляциям с камер на избирательных участках. Использование распределенной энергии Сети позволяет максимально повысить прозрачность процесса. При этом специалисты особо подчеркивают, что онлайн-наблю-дателям необходим сетевой агрегатор для онлайн-сводки всех сигналов о возможных нарушениях, и в качестве примера приводят АИС «Национальный общественный мониторинг», который был основан движением «Россия выбирает», корпусом «За чистые выборы» и «Группой 32»15.
Очевидно, что в практике общественного мониторинга за проведением выборов утвердилось понимание категории он-лайн-наблюдателей как группы единомыш-
12 Национальный общественный мониторинг: сайт [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://nom24.ru/ about/ (дата обращения: 10.11.2017).
13 Итоги наблюдения за выборами // Национальный общественный мониторинг: сайт [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://nom24.ru/opinion/itogi-nablyudeniya-za-vyborami-v-edinyy-den-golosovaniya/?sphrase_ id=420 (дата обращения: 10.11.2017).
14 Там же.
15 Пять типов наблюдателей на выборах // Информационное агентство REX.— 2017.— 1 сентября [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.iarex.ru/articles/54457.html (дата обращения: 10.11.2017).
ленников, которые объединяются на он-лайн-платформе по принципу социальных сетей для оперативного обмена информацией о ставших им известными нарушениях избирательного законодательства.
Такой подход представляется не вполне эффективным с точки зрения обеспечения прозрачности и законности выборов, поскольку основывается преимущественно на личном усмотрении онлайн-наблюдателей, пусть и прошедших специальную предварительную подготовку.
Представляется целесообразной четкая правовая регламентация юридического статуса онлайн-наблюдателя на законодательном уровне. Ядром правового статуса онлайн-наблюдателя должна стать его персональная ответственность за качество наблюдения и достоверность сообщаемых сведений о нарушениях процедуры выборов. Следует подробно регламентировать права и обязанности онлайн наблюдателя, а также условия и порядок их реализации.
Оптимальным юридическим фактом, способствующим возникновению правового статуса онлайн-наблюдателя, может стать регистрация лица на официальном сайте
интернет-портала государственных услуг Российской Федерации.
С другой стороны, подробной регламентации правового статуса онлайн-наблюда-теля корреспондирует обязанность четкого регулирования онлайн-трансляции проведения выборов, которая должна начинаться не позднее чем за день до голосования.
Таким образом, анализ практики общественного мониторинга за проведением выборов с использованием возможностей интернет-пространства с учетом сформировавшегося запроса общества на соответствующую деятельность по обеспечению прозрачности и законности выборов свидетельствует о необходимости подробной правовой регламентации деятельности он-лайн-наблюдателей. Полагаем, что в сложившейся ситуации федеральному законодателю следует обратиться к уже имеющейся практике правового регулирования наблюдения за государственно-значимыми процессами (например, процедурой сдачи Единого государственного экзамена) при конструировании правового статуса он-лайн-наблюдателей в избирательном процессе.
2.
3.
6.
Библиографический список
Болховитина, Т.С.Общественный мониторинг избирательного процесса в России как условие эффективности результатов электорального участия граждан // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: История. Политология. Экономика. Информатика.— 2014.—
Итоги наблюдения за выборами // Национальный общественный мониторинг: сайт [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://nom24.ru/opinion/itogi-nablyudeniya-za-vyborami-v-edinyy-den-golosovaniya/?sphrase_id=420 (дата обращения: 10.11.2017). Минкомсвязь: на каждом из 95 тысяч участков установят по 2 веб-камеры // РИА Новости.— 2011.— 21 декабря [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://ria.ru/ politics/20111221/522684137.html (дата обращения: 10.11.2017).
Назарова, Е. В. Институт международного наблюдения на выборах: актуальные вопросы эффективности [Электронный ресурс] // Режим доступу: http://www.law.edu.ru/ article/article.asp?articleid=1251852 (дата обращения: 10.11.2017).
Национальный общественный мониторинг: сайт [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://nom24.ru/about/ (дата обращения: 10.11.2017).
Петров, Н. На нескольких участках отменят итоги голосования //Утро.ру. — 2012. — 4 марта [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://utro.ru/articles/2012/03/04/1032498. shtml (дата обращения: 10.11.2017).
7. Пунтус, С. Внешний мониторинг избирательного процесса — обязательный фактор прозрачности виборов // О выборах.— 2010.— № 1.— С. 50-53.
8. Пять типов наблюдателей на выборах // Информационное агентство REX.— 2017.— 1 сентября [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.iarex.ru/articles/54457. html (дата обращения: 10.11.2017).
9. Скоков, П.Министр посчитал онлайн наблюдателей // ComNews.— 2012.— 6 марта [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.comnews.ru/node/62639 (дата обращения: 10.11.2017).
10. Тюкова, Д. Выборы 2017 проконтролируют через интернет с помощью инновационных технологий // Национальный общественный мониторинг: сайт [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://nom24.ru/events/vybory-2017-prokontroliruyut-cherez-internet-s-pomoshchyu-innovatsionnykh-tekhnologiy/?sphrase_id=420 (дата обращения: 10.11.2017).
11. Document оf the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE [Электронный ресурс] //Режим доступу: http://www.osce.org/documents/ odihr/1990/06/13992_en.pdf (дата обращения: 10.11.2017).
