CC BY
66
Криворотова Г. А., асп. СКАГС
Перспективы развития партисипативных отношений в политическом управлении современной России
Определение перспектив партисипативных отношений в системе политического управления современной России стало предметом исследования данной статьи.
Ключевые слова и словосочетания: партисипативная демократия, партисипативные отношения, гражданское общество, политическое управление, российское общество.
Одной из ключевых проблем, стоящих перед современной Россией в сфере политического управления, является недостаточный уровень участия граждан в управленческих процессах, в выработке и принятии политических решений. Между тем, потребности современного общества диктуют необходимость постепенной децентрализации политического управления, развития институтов гражданского общества, что подразумевает и повышение уровня политической активности граждан. Следует отметить, что, вопреки рассуждениям многих исследователей и политических деятелей, ориентированных на жестко централизованную систему власти и ссылающихся на опыт многовековой истории российской государственности, начиная с Московского княжества и заканчивая Советским Союзом, в нашей стране имеются богатые демократические традиции: достаточно обратиться к истории Великого Новгорода и Пскова, либо к системе организации управления казачества, демонстрировавшей высокую степень эффективности. Демократизм казачества, вовлеченность всех без исключения казаков в процесс принятия важных решений, оказывал на протяжении столетий плодотворное воздействие на уровень экономического развития казачьих станиц, способствовал поддержанию в них внутреннего порядка, культивированию чувства ответственности и дисциплинированности у казаков. Поэтому не будет преувеличением сказать, что развитие партисипативной демократии в современной России будет не отходом от традиций жесткой государственности, а обращением к самобытным демократическим традициям, существовавшим в различные времена и в различных регионах нашего государства. Тем более, что и сами потребности современного общества диктуют необходимость демократизации и децентрализации управленческого процесса.
Чем же объясняется важность перехода к партисипативным отношениям в организации политического управления в современной России? В первую очередь, необходимо обратить внимание на тот факт, что ввиду колоссальной территории, занимаемой российским государством, и многона-
ционального состава его населения, федеральная власть не всегда и не везде способна полностью контролировать ситуацию, тем более принимать решения, адекватные потребностям конкретного региона, с учетом его политической, экономической и социокультурной специфики. Поддержание контроля над ситуацией на огромной территории страны требует существования многочисленного чиновничьего аппарата, что, само по себе, влечет бюрократизацию системы управления, колоссальные финансовые расходы на содержание различных административных органов, контролирующего аппарата и т.д.
Между тем, далеко не во всех случаях деятельность данных органов власти оказывается оправданной и соответствующей действительным потребностям местного населения. В особенности в тех сферах, о которых центральная власть имеет весьма слабое представление, будучи малознакомой или совершенно незнакомой с местной спецификой. Громкое преступление, совершенное 4 ноября 2010 г. в станице Кущевская Краснодарского края, показало неспособность федеральных и даже региональных властей в полном объеме контролировать ситуацию, в особенности в сельских поселениях и малых городах, уклад жизни в которых существенно отличается от мегаполисов и крупных городских центров.
Отсутствие структур реального общественного самоуправления, невовлеченность граждан в управленческие процессы, как порожденная их аполитичностью и пассивностью, так и, в обратном порядке, порождающая эту аполитичность и пассивность, приводит к тому, что органы власти на местах, действуя практически бесконтрольно, коррумпируются, превышают свои полномочия, в некоторых случаях происходит фактическое сращивание административных и правоохранительных органов с откровенным криминалом, с организованными преступными группировками.
Остро стоит и проблема качественности управленческих кадров, как на местах, так и на федеральном уровне. Современное российское чиновничество, в большинстве случаев, комплектуется отнюдь не по меритократиче-скому («власть лучших») принципу, а посредством продвижения на посты людей, обладающих определенными родственными или дружескими связями, принадлежащих к кланам и группировкам, либо же в результате прямой покупки постов. Ч.Фэрбэнкс обращает внимание на то, что система управления в постсоветской России, по сути, носит полуфеодальный характер, поскольку центральное руководство, в обмен на лояльность со стороны чиновников, как бы отдает им на откуп определенные регионы или сферы деятельности, где бюрократы начинают чувствовать себя полноценными хозяевами [1, с. 48].
Система управления, основанная на клановых, трайбалистских и не-потистских принципах, пораженная коррупцией, не может выступать в качестве основы для нормального развития общества, более того, она создает прямую угрозу внутренней и внешней безопасности государства, способствует росту социальной напряженности, распространению радикальных и экстремистских тенденций среди той части населения, которая недовольна существующим порядком и стремится к его изменению. В этом плане расшире-
ние реальных возможностей граждан по участию в управленческом процессе повлечет за собой и оптимизацию политического управления как в масштабах отдельных, конкретно взятых населенных пунктов и регионов, так и в масштабах всей страны в целом.
Естественно, что Россия, будучи крупнейшим по территории государством мира, имея многонациональный состав населения и связанные с этим определенные проблемы в сохранении территориальной целостности и предотвращении национальных конфликтов, не может позволить себе полный переход к децентрализованной системе управления, но, с нашей точки зрения, реализация партисипативных принципов необходима, в первую очередь, на региональном и местном уровне. Многие специалисты, анализирующие систему организации политического управления в современной России, отмечают неразвитость местных органов самоуправления, их зависимость от интересов федеральной и региональной власти, местных элитных групп, которые и определяют, в конечном итоге, цели и направления муниципальной политики. Между тем, интересы населения, проживающего в том или ином муниципальном образовании, остаются на втором плане, либо вообще не защищаются органами самоуправления. Это представляет собой крайне серьезную проблему, поскольку порождает и недоверие к органам власти со стороны рядовых граждан, разочаровывает их в самой возможности построения в постсоветской России демократического гражданского общества. М.Буравой пишет, что «российское общество не столько сломалось, сколько замкнулось в себе, скрывшись в раковине локализма... десять лет постоянного падения лишили его способности двигаться, и оно прячет свою голову глубже и глубже в зыбучие пески провинциализма... Государство утратило связь с обществом, которое все более и более замыкается в примитивном мире борьбы за выживание» [2, с. 32-33].
Поэтому, первостепенной задачей в направлении развития демократии в России должно стать внедрение партисипативных принципов в деятельность местных органов власти, что возможно осуществить посредством не только создания неких новых структур общественного контроля, но и поощрением уже существующих гражданских инициатив, а также возрождением региональных и местных традиций самоуправления, к которым относятся советы старейшин в республиках Северного Кавказа, «казачий круг» в регионах с традиционно высокой долей казачьего населения и т.д.
Разумеется, что со стороны бюрократических слоев сама идея возможности расширения участия рядовых граждан в управленческом процессе рассматривается как крамольная, поскольку создает предпосылки для ослабления контроля бюрократии над политической и экономической системой страны, и, в конечном итоге, способна нанести серьезный удар по позициям чиновничества в самых разных сферах общественной жизни. Скорее всего, именно этими соображениями и продиктованы многочисленные в последнее время утверждения представителей органов государственной власти и поддерживающих ее политических и общественных деятелей о том, что демо-
кратия как форма политического устройства, якобы «не соответствует» историческим и культурным традициям российского народа, его потребностям на современном этапе развития отечественной государственности, для которой демократизация системы управления представляет собой серьезную опасность, поскольку ослабляет вертикаль власти, нарушает традиционную для России модель жесткой авторитарной и, в то же время, патерналистской власти.
Одной из наиболее тревожных тенденций для развития демократии в современной России является крайне высокая степень отчуждения общества в целом от государства. Значительная часть россиян не олицетворяет себя с государством, не видит общности интересов, а многие прямо убеждены в том, что власть беспокоится только о собственном благосостоянии, совершенно не заботясь, при этом, о нуждах и заботах рядовых граждан. Распространенности подобной точки зрения способствуют как социально -экономические проблемы, с которыми Россия столкнулась после распада СССР и перехода к рыночной экономике, так и поведение власть имущих, демонстрирующих безнаказанность, пренебрежение интересами государства и граждан, нормами морали и т.д. Вместе с тем, граждане, в особенности представители старшего и среднего поколений, родившихся и воспитанных в Советском Союзе, в принципиально ином идеологическом пространстве, все так же возлагают на государство определенные надежды, в первую очередь в сфере социального обеспечения населения. Сказываются многовековые патерналистские традиции отечественной государственности, породившие своеобразную форму патронажно-клиентельных отношений между властью и гражданами. Граждане, не выступая против власти, ожидают, в то же время, что власть обеспечит им надлежащий уровень материального благосостояния и личной безопасности. Но в постсоветской России оказались нарушенными оба показателя: и материальное благосостояние среднестатистического гражданина не только не улучшилось, но и ухудшилось, и криминогенная обстановка в стране обострилась в разы, даже если не брать нестабильную ситуацию на Северном Кавказе.
Не следует винить в аполитичности и безиницативности самих граждан, оказавшихся заложниками существующей политической системы. Безусловно, что в качестве основного виновника сложившейся ситуации выступает именно власть, создавшая такие условия существования для своих граждан, что последним стали безразличны проблемы государственного управления, и они предпочли самоустраниться от участия в политической жизни общества, фактически восприняв и реализуя тактику «гражданского бойкота». Об этом свидетельствует низкий процент явки на выборах, крайне незначительное количество граждан, участвующих в деятельности политических партий и общественных объединений, недоверие к чиновникам и депутатам (хотя последние, как должно быть в идеале, призваны как раз представлять интересы населения, будучи выдвинуты именно им, а не политическими элитами).
Российский политолог А.В. Кынев справедливо отмечает, что «государственная власть не пользующаяся реальной поддержкой населения не может быть сильной. Путем технологических манипуляций можно добиться сиюминутного пиар-успеха, но править только на пиаре невозможно. Активный рост голосования «против всех» - самое явное выражение все более растущего отчуждения общества от власти, которая все более превращается в автономный самовоспроизводящийся организм, имитирующий собственное избрание на очередной установленный законом срок. Снижение явки на выборах во многом также означает, что власть становится все менее и менее легитимной» [3].
Таким образом, важнейшей задачей, которая неизбежно должна быть решена в целях построения демократии в России, должно стать преодоление аполитичности и пассивности населения и привлечение его к активному участию в политической жизни. Безусловно, что для этого должны быть созданы соответствующие механизмы участия, и избирательные кампании, в данном случае, играют далеко не главную и даже не ведущую роль. Политическая активность населения должна стимулироваться, прежде всего, на местах, для чего и следует выстраивать партисипативные отношения, начиная с уровня муниципальных образований, посредством включения как можно большего количества граждан в их деятельность, в принятие решений и их реализацию. Заметим, что и федеральное законодательство рассматривает местное самоуправление как «деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации» [4]. Более того, существует целый ряд направлений местной политики, в которых добиться успеха невозможно без активного привлечения как общественных организаций, так и отдельных граждан. В их числе охрана окружающей среды, поддержание общественного порядка и профилактика социальных девиаций, решение проблем жилищно-коммунального хозяйства и транспорта, воспитания и образования и т.д.
Кстати, в России уже существуют регионы, где по указанным направлениям осуществляется плотное взаимодействие структур исполнительной и законодательной власти с гражданами. В частности, позитивным примером такого взаимодействия можно назвать деятельность казачьих организаций, которые сегодня играют весомую роль в станично-хуторском управлении в целом ряде регионов страны. Казачьи организации помогают правоохранительным органам в борьбе с преступностью и охране общественного порядка, борются с браконьерами и загрязнителями окружающей среды, осуществляют мероприятия по патриотическому воспитанию молодежи и подростков и профилактике в молодежно-подростковой среде различных видов социальных девиаций, в первую очередь алкоголизма и наркомании.
Возможно, именно благодаря активной деятельности казачьих организаций, ситуация в сельских поселениях, где казаки составляют значительную часть населения, отличается в позитивную сторону от положения российских сел и деревень в целом. Используя позитивный опыт казачества, следует, в то же время, наполнять его современными формами и содержанием, совершенствовать, приспосабливая к специфике и неказачьих регионов страны. Можно обратиться к распространившейся в последние годы в ряде стран Латинской Америки практике создания городских квартальных ассамблей, советов жильцов, районных комитетов и т.д. Конечно, в отдельных городских и сельских поселениях есть подобные структуры низового самоуправления граждан, но они обладают меньшим влиянием, и, во многих случаях, встречают если не противодействие, то, по крайней мере, равнодушное отношение со стороны органов исполнительной власти, в особенности в тех ситуациях, когда политические или экономические интересы административного аппарата сталкиваются с интересами населения.
В условиях современного российского общества, как, впрочем, и любых других обществ, «демократия участия» не может развиваться лишь в пространстве политики. Зависимость политической жизни страны от экономических процессов подразумевает и распространение партисипативных принципов на организацию экономики. В самом деле, если большая часть национальных богатств России находится в руках отдельных мультимиллиардеров или олигархических кланов, то в такой ситуации даже принятие законодательных актов, стимулирующих развитие партисипативной демократии, не будет означать реального перехода к этой модели политического устройства. Олигархи, сосредоточившие в своих руках колоссальные экономические возможности, будут стремиться распространить свое влияние и на политическую сферу общества, и партисипативные механизмы в этом деле будут для них лишь помехой, нуждающейся либо в открытом устранении, либо в «перерождении» в столь же формальный политический институт, каковым в настоящее время является представительная демократия.
Мы можем согласиться с С.Рингеном, который подчеркивает, что «Если у нас есть демократия в политической жизни, но ее нет в экономической жизни, и если вес экономической власти растет пропорционально политической власти, то граждане вправе задаться вопросом: насколько демократично их общество “на самом деле” и “действительно ли” политическая демократия на что-то годится» [5, с. 114]. Это прекрасно понимают исследователи и политические деятели, симпатизирующие концепциям партисипатив-ной демократии, что объясняет и распространенность ее среди сторонников социалистической и социал-демократической идеологии. В Латинской Америке, где идеи «демократии участия» получили особое распространение, они рассматриваются в неразрывной связи с идеей деолигархизации, национализации крупной собственности, которая станет серьезным ударом по политическому и экономическому влиянию олигархических кланов.
Отметим, что при всей неоднозначности политики современного российского руководства в направлении демократизации политического управления в стране, в течение 2000-х гг. был предпринят и ряд мер, направленных на повышение участия общественности в управленческом процессе. В частности, была сформирована Общественная палата при Президенте РФ, в которую включили известных деятелей науки, искусства, культуры, священнослужителей, представителей бизнеса. Федеральный закон о создании Общественной палаты был подписан Президентом РФ 4 апреля 2005 г. В.В. Путиным были обозначены следующие направления деятельности Общественной палаты: развитие диалога между властью и обществом в сфере гражданских инициатив, общественная экспертиза решений власти и общественный контроль за деятельностью структур власти.
Создание Общественной палаты на федеральном уровне, тем более, при условии повторения данного опыта в регионах, может стать первым шагом в направлении развития партисипативных отношений в современной России. Действительно, институты, подобные Общественной палате, и называемые в политологической науке, чаще всего, ассамблеями, - относительно новый феномен политической жизни, причем не только в России, но и в мире в целом. Их формирование связано с распространением идеи партисипатив-ной демократии, причем, в первую очередь, подобные гражданские институты были созданы в ряде европейских государств, отличающихся высоким уровнем развития демократии и участия граждан в процессе политического управления.
Возможность создания гражданских ассамблей, в частности, предусматривал Роберт Даль, определив их как minipopulus, т.е. «мини-народ», с которым следует взаимодействовать властным структурам для обеспечения реального участия граждан в управлении государством, тем более, в спорные и кризисные моменты [6, с. 215-217]. С 1970-х гг. гражданские жюри и ассамблеи стали создаваться в США, Германии, Дании и многих других государствах. В постсоветской России первый опыт создания таких структур относится к началу 1990-х гг., т.е. к периоду расцвета демократии в стране, когда власть гораздо легче и охотнее шла на контакт с населением, стремилась заручиться его поддержкой и помощью, чувствуя некоторую неуверенность в своих силах, поскольку в этот период в обществе были еще крайне сильны антидемократические и прокоммунистические настроения. В результате, как отмечает В.Н. Руденко, в постсоветской России сформировались две формы расширения участия граждан в управленческом процессе посредством «демократии ассамблей» - гражданские жюри и общественные палаты [7].
«Гражданские жюри, - как отмечает исследователь, - по существу представляют собой консультационные общественные коллегии, формируемые из граждан - непрофессиональных присяжных (от лат. "juro" - присягаю), уполномоченных рассмотреть какой-либо общественно важный вопрос. Сугубо общественный статус гражданских жюри создает определенные сложности. Организаторам работы жюри необходимо искать средства на
обеспечение их работы, самостоятельно формировать состав жюри, привлекать экспертов, однако этот статус является гарантией независимости жюри от органов государственной власти» [7]. В то же время, общественные палаты представляются нам более представительным и полномочным органом. В первую очередь потому, что в современной России существуют определенные федеральные законодательные акты, интегрирующие данные политические институты в систему организации управления, и закрепляющие как механизмы их формирования, так и их полномочия. несмотря на то, что общественные палаты по своей сути все же остаются, прежде всего, совещательными органами, исполнительная и законодательная власть вынуждена считаться с их рекомендациями, хотя бы в целях поддержания демократического имиджа в глазах населения.
В заключение статьи следует отметить, что политическое развитие постсоветской России характеризуется высокой степенью противоречивости, в первую очередь, между провозглашаемым руководством страны официальным курсом на строительство демократии и гражданского общества, и реальными мероприятиями власти, направленными на совершенствование властной вертикали, выстраивание жесткой и централизованной управленческой системы. Действительно, в силу территориальной площади, количества и многонационального состава населения, Россия нуждается в четко выстроенной системе власти, но, в то же время, современная ситуация диктует потребность в повышении гражданской активности и ответственности населения, его интеграции в политическую жизнь страны, что невозможно без дальнейшего расширения демократии, создания оптимальных условий для участия граждан в управленческом процессе, в формулировании, принятии и реализации политических решений. И в этом плане неразвитость в России партиси-пативных отношений препятствует развитию демократии, эффективному использованию политического творчества масс в интересах российского государства и общества.
Развитию в современной России институтов гражданского общества, повышению участия граждан в политической жизни страны, будет способствовать создание системы гражданского контроля за властью в лице общественных палат федерального и регионального уровней, дальнейшая оптимизация системы местного самоуправления. Решение последней задачи представляется наиболее эффективным с учетом обращения к традициям самоуправления, исторически сложившимся в различных регионах страны и у различных этнических групп, населяющих территорию Российской Федерации. Вместе с тем, развитие партисипативных отношений в системе политического управления России зависит от расширения полномочий институтов гражданского контроля, привлечения к участию в них как можно более широкого количества граждан.
Литература
1. Fairbanks, Ch. H., Jr. The Feudalization of the State. - Journal of Democracy , 1999. vol. 10, № 2, April.
2. Буравой М. Великая инволюция: реакция России на рынок. - Рубеж: Альманах социальных исследований. Сыктывкар, 2000.
3. Кынев А.В. Новые избирательные инициативы: отчуждение общества от власти // http://www.democracy.ru/library
/newsarchive/article.php?id=493
4. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
5. Ринген С. Распределительная теория экономической демократии // Логос. 2004. № 2.
6. Даль Р. Демократия и ее критики. М., 2003.
7. Руденко В.Н. Два пути развития демократии ассамблей, или есть ли будущее у общественных палат // Чиновник. 2005. № 2 (36).
УДК 351
Крутько Л.С., асп. СКАГС
Конституентный подход к лидерству в системе ГМУ
В статье проводится анализ достоинств и недостатков конституентной модели лидерства на различных уровнях организации политической власти.
Ключевые слова и словосочетания: политическая власть, политическое лидерство, конституентная модель лидерства, организация власти, политический процесс, политическая модернизация.
Современный политический процесс неразрывно связан с современными модернизационными процессами. Переход к инновационной экономике детерминирует трансформационные процессы не только экономической, но и политической сфер организации общества.
Государственное и муниципальное управление неразрывно связано с феноменом лидерства. В Российской Федерации можно выделить следующие уровни политического лидерства: общегосударственный, региональный и местный.
Общегосударственное политическое лидерство, имея широкий круг конституентов, к сожалению, опирается на поддержку определенных элитных групп, не в полной мере, отражающих конституентные ожидания. Региональные же лидеры в современных российских условиях более ориентированы на покровительство федерального центра, чем на своих конституентов. И первый, и второй тип лидерства порождает определенные противоречия между обществом и властью. Интересным представляется местный уровень
