CC BY
32
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О КАЗЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЯХ
К.Е. ШАХВОРОСТОВА,
адъюнкт кафедры гражданского права и процесса Московского университета МВД России
Научная специальность: 12.00.03 — гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
E-mail: [email protected]
Научный руководитель: доцент кафедры гражданского права и процесса Московского университета
МВД России, кандидат юридических наук, доцент О.Н. Лебединец
Аннотация. Рассмотрены основные предложения по изменению гражданско-правового положения казенных учреждений как типа некоммерческих организаций, выносимые Концепцией развития гражданского законодательства РФ, а также разработанными на ее основе проектами Концепций развития законодательства о вещном праве и др. Проведен анализ проектов изменений в ГК, вынесенных на обсуждение Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. Особое внимание уделено статусу казенного учреждения как участнику гражданского оборота.
Ключевые слова: казенные учреждения, Концепция развития гражданского законодательства РФ, некоммерческие унитарные организации, некорпоративные организации, субъект интеллектуального права.
PROSPECTS FOR THE DEVELOPMENT OF CIVIL LEGISLATION OF THE RUSSIAN FEDERATION ON STATE-OWNED INSTITUTIONS
K.B. SHAKHVOROSTOVA,
the graduated in a military academy of chair of civil law and process of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia
Annotation. This article reviews the main proposals to amend civil provisions of state-owned institutions, such as nonprofit organizations, rendered by the Concept of development of civil legislation of the Russian Federation and also by drafts, developed on the basis of the Concept of law of Property Act, etc. The draft amendments to the Civil Code of the Russian Federation discussed by the Council under the President of the Russian Federation on the codification and improvement of the civil law are also analysed in the article. On this basis, with the views of scientists, civil lawyer taken into consideration, were examined the legal implications of the introduction of these proposals. Particular attention is paid to the status of official government agencies as participants in civil commerce.
Keywords: state-owned institutions, the concept of civil law, non-commercial unitary organization, unincorporated organization, the subject of intellectual property.
В настоящее время пристальное внимание законодателя привлекли проблемы правового регулирования деятельности юридических лиц, особенно государственных и муниципальных учреждений. Только в 2009—2010 гг. приняты изменения в гражданское законодательство, в том числе в Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», который открыл для гражданского права новую организационно-правовую форму учреждения — казенное. По своему содержанию правовой статус этого типа учреждений идентичен правовому статусу бюджетных учреждений до изменения
законодательства. Большинство организаций, которые были переведены в казенные учреждения, — это некогда бюджетные учреждения.
Федеральный закон «О некоммерческих организациях» содержит основы правового регулирования практически всех видов некоммерческих организаций. Но ранее в соответствии с п. 5 ст. 1 он не охватывал деятельность государственных и муниципальных учреждений. Теперь в него внесены изменения, согласно которым казенные, бюджетные и автономные учреждения с некоторыми оговорками подпадают под действие этого закона.
Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства и Исследовательским центром частного права при Президенте РФ на основании и во исполнение Указа Президента РФ от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» разработан проект Концепции развития гражданского законодательства РФ (далее — Концепция). Советом было создано семь рабочих групп по подготовке отдельных разделов будущей Концепции в форме самостоятельных концепций развития законодательства: об общих положениях ГК, о юридических лицах, о вещном праве, об общих положениях обязательственного права, о ценных бумагах и финансовых сделках, о международном частном праве, об интеллектуальных правах1.
Согласимся с мнением первого заместителя председателя Совета Исследовательского центра частного права при Президенте РФ А.Л. Маковским: изучив их, мы можем заглянуть на полгода вперед в наше законодательство и обратиться к перспективам развития гражданского законодательства о казенных учреждениях2. Так, к 2012 г. проектами Концепций планируется внесение существенных изменений в структуру юридических лиц. Сохраняется их деление на коммерческие и некоммерческие. Регулирование юридических лиц должно строиться по 2-уровневой системе, т.е. все основные нормы о юридических лицах должны быть в ГК, и только в случае, когда ГК отсылает к какому-то отдельному закону об организационно-правовой форме юридических лиц, приемлемо принимать подобный закон. Никаких промежуточных общих законов, подобных федеральным законам «О некоммерческих организациях», «О государственной регистрации юридических лиц»,
не должно быть. Перечень некоммерческих организаций будет закрыт. «Мы стремились к тому, чтобы положения всех этих проектов законов, включающих общие положения, попали в ГК», — прокомментировал предлагаемые изменения В. Витрянский3.
Приводится еще одна классификация юридических лиц: на корпоративные и некорпоративные организации. К числу корпоративных будут относиться хозяйственные общества, товарищества (товарищество, как и прежде, полное и коммандитное), производственные кооперативы, потребительский кооператив, общественные и религиозные организации и так называемые некоммерческие объединения лиц, т.е. союзы, ассоциации и объединения. К некорпоративным организациям будут отнесены унитарные предприятия, государственные муниципальные учреждения и фонды.
Некоммерческим организациям предполагается дать наименования «некоммерческие корпоративные организации» и «некоммерческие унитарные организации», к первым из которых предполагается отнести потребительские кооперативы, общественные организации граждан, ассоциации и союзы (с подробной регламентацией их статуса), ко вторым — фонды, учреждения и религиозные организации. Казенные учреждения будут некорпоративной унитарной некоммерческой организацией с соответствующими правовыми последствиями.
В ст. 120 ГК планируется внести следующие изменения. Вводится новое определение учреждений, теперь его обязательным признаком помимо прочих, ранее указанных, станет унитарность. Унитарными организациями будут признаны юридические лица, учредители которых не становятся их участниками и не приобретают в них прав членства. К ним станут относиться государственные и муниципальные унитарные предприятия, фонды, учреждения, а также религиозные организации. Государственным и муниципальным учреждениям отводится отдельная статья, регулирующая их деятельность4. Некоммерческая организация, осуществляющая приносящую доходы деятельность,
1 Суханов Е.А. О концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 2010. № 5. C. 7—26.
2 Обновление «экономической конституции». Интервью с А.Л. Маковским // ЭЖ-ЮРИСТ. 2009. 15 апр.
3 1 октября 2010 г. заместитель Председателя ВАС РФ В. Витрянский прочитал публичную лекцию «Пути развития гражданского законодательства в России». URL: http://tube.sfu-kras.ru/video/786.
4 Там же.
к коим относится казенное учреждение, должна иметь обособленное имущество, гарантирующее интересы ее кредиторов, в размере не менее минимального уставного капитала, предусмотренного для обществ с ограниченной ответственностью.
В соответствии с Концепцией началась подготовка проекта закона о внесении изменений в ГК, которая ведется в семи рабочих группах, образованных с этой целью Советом по кодификации. По решению Президиума Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 8 ноября 2010 г. для обсуждения представлены проекты изменений, которые предлагается внести в разд. !—Ш, VI и VII ГК. На момент их опубликования проекты находятся на стадии редакционной доработки.
В ст. 120 ГК предлагается внести дополнение о том, что при создании учреждений не будет допускаться соучредительство нескольких лиц. Это положение в таком его виде будет нуждаться в толковании. Ведь законом не определено понятие «соучредительство», и, несомненно, возникнут споры о том, в каком контексте его применять: исключительно как ограничение количества учредителей на стадии создания учреждения, либо ограничения их количества в целом так, чтобы раз и навсегда был возможен лишь один учредитель. Воля законотворца сводится к ограничению возможности единовременного отнесения к числу учредителей одной организации и России, и муниципального образования, и гражданина. Однако это закономерно исходит из сформулированного в ч. 2 положения, что «учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное или муниципальное учреждение)», и в дублировании не нуждается.
По общему для государственных и муниципальных учреждений правилу, казенные учреждения не будут отвечать по обязательствам собственника своего имущества. По своим обязательствам они будут отвечать находящимися в их распоряжении денежными средствами в случаях, предусмотренных законом, иным имуществом. При их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения будет нести собственник соответствующего имущества.
Внесено предложение о том, что государственные и муниципальные учреждения не могут быть реорга-
низованы в юридические лица другой организационно-правовой формы. С одной стороны, это ограничивает свободу волеизъявления, а с другой — соответствует интересам существующего в настоящее время общественного строя, пресекая опасность вывода из оперативного подчинения государственного имущества.
Имущество за казенным учреждением будет закреплено на праве оперативного управления. По проекту Концепции развития законодательства о вещных правах содержание права оперативного управления будет изложено в ст. 306—306.6 планируемой редакции ГК. При сравнении действующего законодательства о праве оперативного управления и положений подготовленного проекта будущего ГК возникает много вопросов из п. 1 ст. 306: «Государственные или муниципальные предприятия и учреждения владеют, пользуются и распоряжаются принадлежащим им имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и назначением этого имущества». Из смысла статьи проистекает, что имущество государственных и муниципальных учреждений может принадлежать им, но не уточнено, «на каком праве», а значит, можно допустить, что они могут выступать в правоотношениях как собственники имущества, а не обладатели ограниченного вещного права, как ранее.
Прослеживается множество редакционных ошибок. Корректнее указать в статье «государственные или муниципальные предприятия и учреждения владеют, пользуются и распоряжаются принадлежащим им на праве оперативного управления имуществом». В связи с большим количеством дополнений проект предлагает новую нумерацию статей. Изменения вносятся в разные части ГК разными рабочими группами, и сложилось впечатление, что между собой эти части не сведены, смысл закона получает двоякое толкование. Так, ст. 120 проекта ГК содержит отсылочную норму к ст. 298 в новой редакции «Основные положения о праве собственности на помещения». Логично предположить, что создатели проекта имели в виду ст. 306— 306.5 проекта «Право оперативного управления».
Согласно проекту ГК п. 3 ст. 306.3 устанавливает, что казенное учреждение получит право отчуждать или иным способом распоряжаться не относящимся к недвижимому имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств, выделенных собственником на приобретение такого
имущества, лишь с согласия собственника этого имущества. Распоряжение недвижимым имуществом казенного учреждения, закрепленным на праве оперативного управления, также будет носить ограниченный характер. Согласно п. 1 учреждения не вправе продавать принадлежащее им на праве оперативного управления недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника.
Можно отметить, что, казалось бы, ныне закрепленное содержание имущественной правосубъектности казенного учреждения («казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества» — п. 4 ст. 298 ГК) будет сохранено без изменений. Однако указан один тип распоряжения движимым имуществом, на который теперь согласие собственника не требуется: «Казенные учреждения без согласия собственника реализуют производимые ими товары, работы и услуги при осуществлении предпринимательской или иной приносящей доходы деятельности, если иное не установлено законом или иными правовыми актами». Интересно, что в такой редакции можно предположить, что любое казенное учреждение, занимающееся разрешенной приносящей доход деятельностью, сможет реа-лизовывать товары и услуги, в том числе производимые ими в порядке уставной деятельности, если это не противоречит целям создания учреждения.
Остается без ответа вопрос о праве собственности на имущество, принятое казенным учреждением в дар или приобретенное на средства от разрешенной приносящей доход деятельности. С одной стороны, оно не было закреплено за собственником казенного учреждения, а с другой — сомнительно относить такое имущество к собственности учреждения (хотя в существующей редакции не исключена такая возможность по отношению к движимому имуществу). И если третьи лица безвозмездно передали частному или бюджетному учреждению машины, станки, денежные средства, аппаратуру и т.п., на такое имущество правила, изложенные в ст. 306 проекта ГК, не будут распространяться. Этим имуществом даже такое учреждение не распоряжается по своему усмотрению, если это не противоречит целям его деятельности, указанным в уставе.
Когда учреждению в соответствии с уставом предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, в том числе заниматься предпринимательской деятельностью, доходы, полученные от такой деятельности, а также приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе. ГК не регламентирует и не будет регламентировать содержание права самостоятельного распоряжения имуществом, приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доходы деятельности. В этой ситуации, по мнению ряда ученых, учреждение вправе распоряжаться таким имуществом без согласия собственника, но с соблюдением правил о его целевой правоспособности5.
Многие из современных исследователей (Ю.К. Толстой, В.А. Плетнев и др.) считают, что право учреждения на доходы — это особое вещное право (но в любом случае не право собственности). Е.А. Сухановым высказывается мнение, что это право учреждения является разновидностью вещных прав, поименованных в п. 1 ст. 216 ГК: или «суженное» право хозяйственного ведения, или «расширенное» право оперативного управления6. Ввиду того что полномочие распоряжения у учреждения ограниченно и «собственник имущества казенных предприятий или учреждений вправе устанавливать порядок распределения их доходов, полученных за счет разрешенной им предпринимательской или иной приносящей доходы деятельности» (п. 3 ст. 306.1 проекта ГК), эта точка зрения более предпочтительна.
Согласимся с разработчиками Концепции развития законодательства о вещном праве. Право самостоятельного распоряжения доходами, полученными от разрешенной учреждению деятельности, и приобретенным на эти доходы имуществом никогда не было самостоятельным. Ограничения этого права предусмотрены бюджетным законодательством, причем противоречия между гражданским и бюджетным законодательством усиливаются. Для преодоления противоречий необходимо определить роль бюджетного законодательства в определении содержания права
5 Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая: учеб.-практ. ком. / Е.Н. Абрамова [и др.]; под ред. А.П. Сергеева. М., 2011.
6 Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации: учеб.-практ. Части первая, вторая, третья, четвертая / С.С. Алексеев [и др.]; под ред. С.А. Степанова; 2-е изд., перераб. и доп. М.; Екатеринбург, 2010.
оперативного управления7. Обоснованно то, что особенности правового положения казенных учреждений закрепляет БК (ст. 161), который определяет подведомственность таких учреждений и одновременно полномочия соответствующего органа государственной власти8. Проект не охватывает изменений скорректированной нормы п. 2 ст. 764 ГК. Она позволяет казенным учреждениям выступать государственными заказчиками по государственным контрактам за счет внебюджетных средств, а нормами того же бюджетного права возможные доходы казенного учреждения должны перечисляться в бюджет в полном объеме.
Интересно, что согласно проекту ГК казенные учреждения, которые в большинстве случаев, являются учреждениями социокультурной сферы, станут обладать особым статусом как субъекты интеллектуального и авторского права. Так, в некоторых из них, а именно в образовательных, медицинских учреждениях, учреждениях социального обслуживания и уголовно-исполнительной системы, без согласия автора или иного правообладателя и без выплаты вознаграждения, но с обязательным указанием имени автора, произведение которого используется, и источника заимствования будет разрешено публичное исполнение правомерно обнародованных произведений, осуществляемое без цели извлечения прибыли (п. 6 ч. 1 ст. 1274 проекта ГК).
Концепцией развития гражданского законодательства, разработанными на ее основе самостоятельными Концепциями, а также проектом федерального закона о внесении изменений в ГК на суд обществен-
ности выносятся существенные преобразования общественных отношений, регулируемых нормами гражданского права. В Общей части ГК изменения в наибольшей мере коснутся статуса юридических лиц. Предусматривается ужесточение требований к порядку их создания, регистрации, реорганизации и ликвидации, а также их уставному капиталу и имущественной ответственности их учредителей и участников перед кредиторами и компаниями. Президентом РФ была отвергнута выдвигаемая Концепцией идея юридической экспертизы достоверности учредительных и других документов юридических лиц, представляемых в регистрирующие органы, так как «это лишь увеличит поборы с бизнеса». Специалисты, задействованные в работе по совершенствованию законодательства, постоянно дополняют Концепцию, проводя обсуждения в разных правоприменительных органах, исследовательских институтах. Так, свой вариант Концепции развития законодательства представила Торговая промышленная палата РФ. При этом, разумеется, большая честь предложений коснулись именно предпринимательской деятельности, и в отличие от концепции развития гражданского законодательства специалисты палаты менее смело отнеслись к инициативе изменений ГК. К 2011 г. Президенту РФ был представлен проект ГК с учетом положений Концепции, однако он не был одобрен и отправлен на доработку.
7 О проекте Концепции развития законодательства о вещном праве. URL: http://www.privlaw.ru/vs_info4.html (дата обращения: 7.04.2011.)
8 Кирилловых А.А. Казенное учреждение как некоммерческая организация // Право и экономика. 2010. № 9. С. 23—28.
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО
2-е изд., перераб. и доп. Учебник / Под ред. К.К. Гасанова, Д.Д. Шалягина. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. — 479 с.
В учебнике в кратком и систематизированном виде излагаются основные темы курса «Международное право», в том числе: понятие, источники, основные принципы и субъекты международного права; концепция господства права в современном международном праве; история создания и деятельность международных организаций и конференций; право международных договоров и внешних сношений; ответственность в международном праве. Особое внимание уделяется отдельным отраслям международного права — морскому, воздушному, космическому, уголовному, гуманитарному, экологическому, экономическому и таможенному праву.
Для студентов (слушателей, курсантов) и преподавателей высших учебных заведений юридического профиля.
