CC BY
69
ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН С УЧЕТОМ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА
САРПЕКОВ Рамазан Кумарбекович, директор Института законодательства Республики Казахстан
010000, Казахстан, г. Астана, просп. Мангилик Ел, 8
E-mail: [email protected]
Создание административной юстиции ставит перед государством новые цели и задачи. Возникает необходимость формирования новых и модернизации действующих институтов, внедрения новых принципов, способствующих обновлению законодательства в целом, лейтмотивом которого должно быть признание и осуществление прав и законных интересов граждан и организаций. Однако эффективность этой защиты зависит не только от того, насколько грамотны, законны и обоснованны акты государственных органов и суда, но и от того, насколько быстро они будут исполнены. Поэтому защита нарушенных прав граждан и организаций как основная цель административной юстиции не должна быть признана действенной, пока судебные акты не будут исполняться своевременно.
Настоящая статья имеет целью охарактеризовать значение исполнительного производства в административном праве Республики Казахстан, его место и роль в административном законодательстве. Автором проведен сравнительно-правовой анализ законодательства зарубежных стран, регулирующего исполнительное производство в административном праве, приведены статистические данные судебной практики об оспаривании в Казахстане решений государственных органов. Становление и развитие нового для Казахстана института исполнительного производства в административном праве благоприятно совпало с принятием Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан, призванного закрепить условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, от качества которого будет зависеть успех административной юстиции в целом.
Ключевые слова: административная юстиция, публичные правоотношения, публично-правовой спор, исполнительное производство в административном праве, административный акт.
PROSPECTS FOR THE DEVELOPMENT OF ADMINISTRATIVE JUSTICE
OF THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN,
TAKING INTO ACCOUNT FOREIGN EXPERIENCE
R. K. SARPEKOV, director of the Institute of Legislation of the Republic of Kazakhstan
8, Мangilik El ave., Astana, Kazakhstan, 010000
E-mail: [email protected]
The creation of administrative justice sets new goals and objectives for the state. There is a need to form new and modernize existing institutions, to introduce new principles that contribute to updating the legislation in general, the leitmotif of which should be the recognition and implementation of the rights and legitimate interests of citizens and organizations. However, the effectiveness of protecting the rights and legitimate interests of citizens and organizations depends not only on how literate, legitimate and justified are acts of state bodies and the court, but also on how quickly they will be executed. Therefore, the protection of violated rights of citizens and organizations, as the main goal of administrative justice, should not be recognized as effective until judicial acts are executed in a timely manner.
This article aims to attempt to characterize the importance of executive proceedings in administrative law in the Republic of Kazakhstan, its place and role in administrative legislation. The author has conducted a comparative-legal analysis of the legislation of foreign countries, regulating executive proceedings in administrative law, provides statistical data of court practice about challenging government decisions in Kazakhstan. The formation and development of a new for Kazakhstan institute of executive proceedings in administrative law favorably coincided with the adoption of the Administrative Procedure Code of the Republic of Kazakhstan, which should fix the conditions and procedure for the enforcement of judicial acts, the quality of which will determine the success of administrative justice in general.
Keywords: administrative justice, public relations, publicly-legal dispute, executive proceedings in administrative law, administrative act.
DOI: 10.12737^.2019.1.2
В Республике Казахстан (далее — РК) в рамках реализации Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 г., утвержденной Указом Президента от 24 августа 2009 г. № 858, активно идет процесс создания административной юстиции, имеющей важное значе-
ние для формирования правового государства, которое напрямую связано с вопросами государственного управления и защитой граждан и организаций от неправомерных действий государственных органов.
За последние 10 лет Казахстаном проведена значительная работа по формированию административной
юстиции. За это время с участием зарубежных коллег проведен ряд научно-практических конференций, где были обсуждены такие серьезные и актуальные вопросы, как: досудебное обжалование административных актов; создание в Казахстане административной юстиции как эффективного механизма защиты прав человека; место и значение административной юстиции в системе правосудия; состояние и перспективы дальнейшего развития административного законодательства и ряд принципиальных вопросов. В результате сегодня с уверенностью можно констатировать, что не только среди ученых и практиков, но и в обществе в достаточной степени сформировано мнение о целесообразности создания полноценной административной юстиции.
Кардинальным образом изменив подходы, в экспертном сообществе и судейском корпусе четко стали понимать и различать предметы регулирования судебного производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, и производства по делам об административных правонарушениях.
Более того, в этом направлении начал формироваться и законодательный процесс. Понятнее стало, что дела об административных правонарушениях и дела о публично-правовых спорах являются разными категориями дел, рассмотрение которых основывается на разных правовых принципах и процедурах.
Бесспорно, предстоит еще многое сделать, но правильная организация административной юстиции, придание ей соответствующей структуры и формы функционирования позволит достичь серьезных результатов в более короткие сроки. Тем самым не только усиливается деятельность государства в соответствии со сложившимся государственно-правовым порядком, но и формируется доверие граждан к правопорядку и государству, что будет способствовать укреплению верховенства закона, стабильности в обществе, а также повышению правовой культуры населения. Опыт стран, где хорошо развита административная юстиция, свидетельствует об этом.
В странах Западной Европы термин «административная юстиция», сыгравший позитивную роль в создании правовой защиты граждан от действий и решений публичного управления и его органов, получил широкое распространение еще в XIX в., когда судебный контроль за деятельностью администрации выделился в отдельную сферу государственной проверки и процессуальных действий1.
Необходимость создания административной юстиции в Казахстане обсуждается давно, и уже настало время для внесения определенных корректив в формы и методы работы государственных органов, ведь административная юстиция напрямую связана с во-
1 См.: Старилов Ю. Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М., 2001. С. 53.
просами государственного управления и будет защищать граждан и организации от неправомерных действий государственных органов.
Как показывает практика, не все механизмы в законотворчестве эффективны, не всегда безупречны решения государственных органов, и в этом смысле административная юстиция могла бы минимизировать риски административных органов при принятии решений, затрагивающих интересы граждан и организаций.
Как уже было отмечено, административная юстиция своей основной целью ставит обеспечение защиты прав и интересов граждан и организаций, действенность которой зависит не только от того, насколько грамотны, законны и обоснованны акты суда, государственных органов и должностных лиц, но и от того, насколько быстро они будут исполнены.
Приведем некоторые статистические данные об оспаривании в Казахстане решений государственных органов в судах общей юрисдикции, в специализированных межрайонных экономических судах и специализированных административных судах.
Так, в 2015 г. судами рассмотрено всего 10 929 дел об оспаривании решений государственных органов, в 2016 г. — 15 922 (рост составил 31,4%), а в 2017 г. — 18 320 (увеличение на 13%).
В 2017 г. физическими и юридическими лицами оспаривались решения:
местных исполнительных органов — 3891 (или 21%);
налоговых органов — 2018 (или 11%), из них юридическими лицами — 1490 дел (или 8%);
таможенных органов — 97 (или 0,5%), из них юридическими лицами — 79 (или 0,4%)2.
Из приведенных статистических данных следует, что в связи с расширением управленческой функции количество рассматриваемых дел об оспаривании решений государственных органов ежегодно растет.
В связи с этим необходимо отметить важность изучения проблем и перспектив совершенствования досудебного урегулирования споров, вытекающих из публичных правоотношений, так как большинство споров требуют более детального рассмотрения в рамках специального исследования.
Известно, что в настоящее время в законодательстве Казахстана термин «административная юстиция» официально не употребляется, тем не менее институт административной юстиции фактически существует, но не в качестве самостоятельного судопроизводства, а в рамках гражданского судопроизводства. Так, возникающие из публично-правовых отношений шесть категорий дел рассматриваются по
2 Комитет по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры РК на запрос Института законодательства РК, исх. № 19-02/408 от 25 сентября 2018 г.
правилам гражданского судопроизводства, но с соблюдением процессуальных особенностей, предусмотренных нормами подразд. 3 «Особое исковое производство». Однако категорий таких споров гораздо больше. Предстоит уточнить и систематизировать такие дела.
Рассмотрение публично-правовых споров в силу их специфики подразумевает не только особенности процесса, но и особенности исполнения вступивших в законную силу судебных актов.
Публичные правоотношения многогранны, все вопросы отрегулировать и вместить в жесткие рамки закона очень сложно. Более того, органы местной публичной администрации, как правило, используя предоставленные подзаконными актами широкие полномочия, действуют по своему усмотрению, что влечет принятие спорных актов либо совершение необоснованных действий (бездействие). В результате возникают проблемы, связанные с исправлением административных ошибок, а также трудности в исполнении таких актов.
На полное исполнение судебного решения влияют и другие факторы. Ни для кого не секрет, что при осуществлении административного судопроизводства гражданин ограничен в сборе доказательств, по -скольку во многих случаях доказательства по делу находятся в документах тех органов или должностных лиц, которые являются противоположной стороной в споре.
В процессе исполнительного производства реализуются судебные решения, исполняются акты государственных органов, поэтому совершенствование исполнительного производства в административном праве в современных условиях обретает еще большую актуальность для всех государственных органов, граждан и организаций.
В проекте Административного процедурно-процессуального кодекса РК (далее — АППК) определены порядок и условия принудительного исполнения административных и судебных актов.
Пункт 2 ст. 13 Конституции РК от 30 августа 1995 г. гарантирует судебную защиту прав граждан и организаций. Наряду с защитой и восстановлением нарушенных прав граждан и организаций, исполнение судебного акта является основным предназначением правосудия.
В соответствии со ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. (далее — Конвенция) и правоприменительной практикой Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) исполнительное производство является неотъемлемой частью судебного разбирательства, так как без исполнения судебного решения принципы справедливого судебного разбирательства, заложенные в указанной Конвенции, теряют смысл.
Поэтому предусмотренное Конвенцией право граждан на справедливое судебное разбирательство
включает не только право на обращение в суд, право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, но и право на исполнение решения суда.
Указанные принципы гарантируют гражданам судебную защиту их прав и законных интересов в Республике Казахстан. Из этого следует, что защита нарушенных прав граждан и организаций не может быть признана действенной, пока судебные акты своевременно не исполняются. Данные принципы предусмотрены и в Законе РК от 2 апреля 2010 г. № 261-^ «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей».
Как было сказано, для Казахстана понятие исполнительного производства в административном праве является новым институтом и еще находится на стадии становления.
Обсуждение этой темы становится особо актуальным в процессе разработки в Республике Казахстан проекта АППК, который должен определить порядок и условия принудительного исполнения административных и судебных актов, поскольку это объясняется:
1) становлением и развитием исполнительного производства в административном праве;
2) созданием новой законодательной базы, которая определит место исполнительного производства в административном праве;
3) определением круга лиц, участвующих в принудительном исполнении судебных актов и актов иных органов, а также их полномочий;
4) недостаточностью системного научного исследования данного вопроса;
5) возможностью изучения новелл законодательства и передового зарубежного опыта для выработки механизма принудительного исполнения административных и судебных актов.
Исходя из этого, предлагаем исполнительное производство в административном праве разделить на три стадии: начальная (подготовительная) стадия, стадия приведения к исполнению и завершающая стадия.
На подготовительной стадии суд обращает постановление к исполнению и судья устанавливает обстоятельства, при наличии которых исполнение судебного или административного акта может быть отсрочено либо, наоборот, обращено к немедленному исполнению. В проекте АППК указано, что порядок отсрочки и рассрочки исполнения решения суда осуществляется по правилам Гражданского процессуального кодекса РК (далее — ГПК). Проект АППК также устанавливает правовое регулирование порядка немедленного исполнения судебного акта (ст. 187). Тем не менее считаем целесообразным конкретизировать условия применения немедленного исполнения, к которым, по нашему мнению, следует отнести угрозу государственной безопасности, окружающей
среде, общественному порядку, жизни, здоровью и имуществу лица. Такой опыт законодательного урегулирования имеется, например, в Латвии3.
На стадии приведения к исполнению судебного или административного акта применяется принудительное исполнение, необходимость в осуществлении которого отпадает в случае добровольного исполнения.
В проекте АППК установлено, что к лицу, уклоняющемуся от исполнения судебного решения, применяется денежное взыскание в размере и порядке, установленном АППК (ст. 185). На практике для принудительного исполнения административного акта используются предписания государственных органов, за неисполнение которых предусмотрена административная ответственность в Кодексе РК об административных правонарушениях (далее — КоАП). В проекте АППК также предусмотрено денежное взыскание за неисполнение судебного решения. В связи с этим необходимо изъять состав административного правонарушения, предусматривающего ответственность за неисполнение предписания государственного органа из КоАП, и предусмотреть его в проекте АППК либо оставить принудительное исполнение административных актов в КоАП с некоторым дополнением, что представляется более приемлемым и логичным.
На данной стадии важным является и вопрос определения круга субъектов, участвующих в принудительном исполнении судебных решений. Вопрос о субъектах исполнительного производства является центральным в любом теоретическом исследовании вопросов, связанных с принудительным исполнением различных правоприменительных актов. Определение круга субъектов, данное в Законе РК «Об исполнительном производстве и статусе исполнителей», по нашему мнению, также необходимо пересмотреть и привести в соответствие с устоявшимися положениями теории административного права.
Как правило, в научных исследованиях авторы берут за основу положения ст. 14 Закона РК «Об исполнительном производстве и статусе исполнителей», в соответствии с которой в данном производстве участвуют: 1) стороны исполнительного производства (взыскатель и должник); 2) представители сторон исполнительного производства; 3) судебный исполнитель; 4) иные лица, содействующие исполнению требований, содержащихся в исполнительном документе (в том числе сотрудники органов внутренних дел и иных государственных органов, судебный пристав, помощник частного судебного исполнителя, переводчик, понятые, специалист, лицо, которому судебным
3 См.: Административно-процессуальный закон Латвийской Республики от 1 марта 2017 г. // Сборник законодательных актов по административному законодательству. 3-е изд. М., 2018. С. 604.
исполнителем передано под охрану или на хранение арестованное имущество).
Представляется, что при принудительном исполнении судебных решений круг субъектов должен характеризоваться более широким разнообразием с уточнением их места в системе субъектов исполнительной власти, раскрытия материально-правового и процессуально-правового содержания статуса субъекта исполнительного производства.
На завершающей стадии исполнительного производства процессуальные действия прекращаются в связи с исполнением судебного решения либо ввиду невозможности его исполнения.
В данном контексте предлагаем также предусмотреть в проекте АППК конкретные основания для прекращения исполнительного производства и включить в их число:
исполнение решения суда добровольно в полном объеме;
заключение соглашения об урегулировании спора в порядке медиации;
утрату возможности исполнения судебного решения или административного акта, обязывающего физическое или юридическое лицо совершить определенное действие;
отмену решения административного органа, на основании которого вынесено судебное решение;
истечение давности исполнения административного акта.
По сути исполнительное производство является заключительным этапом судебного спора, в котором лицо, права и законные интересы которого нарушены, должно получить воплощенное в жизнь судебное решение, вступившее в законную силу. А если лицо не может обрести то, что ему принадлежит по установленному праву, в силу различных причин, это подрывает доверие граждан ко всей судебной системе, порождает правовой нигилизм, дискредитирует все ветви власти. Поэтому совершенно верно отмечается в научной среде, что для функционирования любой судебной системы и системы государственной власти в целом необходимо надлежащее исполнение решений судов и соответствующих органов государственной власти4. В Казахстане отсутствуют опыт и практика по исполнительному производству в административной юстиции, но факт заблаговременного обсуждения такой актуальной темы с участием авторитетных специалистов свидетельствует о том, что ученые и практики Казахстана глубоко заинтересованы в скорейшем создании в стране полноценной и эффективной административной юстиции.
Изучение и анализ опыта некоторых зарубежных государств свидетельствуют, что некоторые вопросы исполнительного производства в административ-
4 См., например: Вставская И. М, Савченко С. А. Исполнительное производство. 2-е изд. М., 2010. С. 6.
ной юстиции носят дискуссионный характер, но есть, очевидно, доступные и полезные положения, которые в целях дальнейшего совершенствования данного института можно имплементировать в наше новое национальное законодательство.
Считаем заслуживающими внимания следующие положения, касающиеся порядка возбуждения исполнительного производства.
Так, в соответствии с ч. 4 ст. 241 ГПК исполнительный лист выписывается судом первой инстанции в течение трех рабочих дней со дня вступления решения в законную силу или после возвращения дела из вышестоящего суда, в связи с чем истцу следует вновь обратиться в суд, выдавший решение, для получения исполнительного листа на принудительное исполнение данного решения. В Германии основанием возбуждения исполнительного производства является копия решения суда, на которой канцелярией суда проставляется исполнительная надпись с текстом: «Заверенная копия выдана для целей принудительного исполнения». Таким образом, исключаются повторные обращения в суд с заявлением по одному и тому же вопросу. Думается, такой порядок возбуждения исполнительного производства является эффективным, а также в значительной степени снизит различные расходы и волокиту.
Еще один пример. Процессуальное законодательство некоторых стран с более развитой экономикой,
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
высоким уровнем правосознания и правовой культуры предусматривает норму о том, чтобы обязанная сторона в ходе исполнительного производства самостоятельно, добровольно исполняла судебное решение — это позволит в максимальной степени сократить разного характера издержки на исполнительный документ, которые являются достаточно затратными. Такой положительный опыт применим в сфере исполнительного процесса независимо от отрасли права.
Заслуживающими рассмотрения являются и доводы тех, кто считает, что обжалование судебного решения по вопросам публичного характера должно быть возможно только до вступления решения в законную силу. Бесконечные пересмотры судебного акта вышестоящими инстанциями влекут волокиту, а исполнение в конечном счете утрачивает свою актуальность.
Считаем также требующими всестороннего обсуждения предусмотренных в проекте АППК положений о принудительном исполнении решения суда о взыскании денежной суммы и исполнении судебного акта, когда более позднее исполнение может повлечь существенный вред правам участников процесса и публичным интересам.
Таким образом, на пороге принятия нового для Казахстана Административного процедурно-процессуального кодекса было бы полезным разрешение таких важных вопросов.
Вставская И. М., Савченко С. А. Исполнительное производство. 2-е изд. М., 2010. Старилов Ю. Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М., 2001.
REFERENCES
Starilov Yu. N. Administrativnaya yustitsiya. Teoriya, istoriya, perspektivy [Administrative Justice. Theory, history, prospects]. Moscow, 2001. 304 p.
Vstavskaya I. M., Savchenko S. A. Ispolnitelnoe proizvodstvo [Executive proceedings]. 2nd ed. Moscow, 2010. 232 p.
О
