Перспективы и риски формирования институциональной структуры банковского регулирования в ЕАЭС Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Перспективы и риски формирования институциональной структуры банковского регулирования в ЕАЭС1

Э.П. Джагитян

Джагитян Эдуард Павлович — к.э.н., доцент Департамента мировой экономики факультета мировой экономики и мировой политики Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»; Российская Федерация, 101000, Москва, ул. Мясницкая, д. 20; E-mail: edzhagityan@ hse.ru

Посткризисные преобразования в сфере международного банковского регулирования, известные как Базель III, оставляют нерешенным ряд институциональных аспектов реформы, что ставит под сомнение эффективность функции международного финансового посредничества для обеспечения устойчивого экономического роста. С другой стороны, отсутствие перспектив внедрения стандартов Базеля IIIв глобальном масштабе на фоне интернационализации банковской деятельности является одной из главных причин регулятивных асимметрий, которые трудно разрешить на национальном уровне. В этих условиях сближение национальных механизмов банковского регулирования и формирование региональной регулятивной конструкции — одна из центральных задач правительств и регуляторов по защите банковских секторов от системных рисков, о чем свидетельствует единый надзорный механизм в странах еврозоны.

Укрепление стрессоустойчивости банковских секторов ЕАЭС и активное вовлечение банков в орбиту задач евразийской экономической интеграции потребуют формирования региональной системы банковского регулирования и надзора. Вместе с тем, поскольку разнорежимность национальных регулятивных механизмов может препятствовать формированию механизма евразийского регулирования банковской сферы в отсутствие наднациональных институтов регулирования, запуск регулятивного механизма в ЕАЭС зависит от того, будет ли формат «мини-Базель III», согласованный государствами — членами ЕАЭС в качестве методологического ядра регионализации и наднационализации, способствовать разрешению регулятивной трилеммы между возможностями, востребованностью и потенциалом надна-ционализации.

Институциональный аспект «мини-Базеля III» объективно сопряжен с вопросом полноформат-ности будущего наднационального органа по регулированию финансового рынка ЕАЭС, однако издержки сближения могут превысить преимущества моноинституциональной архитектуры регулирования вследствие реальных и неявных рисков разнорежимности национальных моделей регулирования. В этой связи мы рассматриваем альтернативные сценарии формирования механизма банковского регулирования в ЕАЭС, которые могут быть востребованы с точки зрения оптимизации логистики регулирования и алгоритмов сближения его национальных механизмов. На основе систематизации преимуществ и рисков каждого из сценариев и сравнительного анализа их состоятельности по обеспечению континуума функции финансового посредничества и достижения финансовой стабильности в ЕАЭС мы пришли к выводу об отсутствии в настоящее время каких-либо приоритетных путей формирования наднациональной регулятивной архитектуры в ЕАЭС. Вместе с тем интеграционным ориентиром сближения и ориентиром наднационализации могло бы стать сходство структуры национальных банковских секторов и выбор наименее затратного сценария, но при условии дополнения предполагаемого над-

1 Статья поступила в редакцию в апреле 2018 г.

Статья подготовлена при грантовой поддержке проекта «Экономические и институциональные аспекты формирования механизма банковского регулирования в ЕАЭС», выполненного в рамках программы исследований факультета мировой экономики и мировой политики НИУ ВШЭ в 2018 г.

национального органа по регулированию финансового рынка ЕАЭС органом по координации процесса регулятивного сближения.

Ключевые слова: международное банковское регулирование; институты банковского регулирования; Базель III; «мини-Базель III»; интеграция; наднационализация; системные риски; ЕАЭС

Для цитирования: Джагитян Э.П. (2019) Перспективы и риски формирования институциональной структуры банковского регулирования в ЕАЭС // Вестник международных организаций. Т. 14. № 2. С. 245-274 (на русском и английском языках). DOI: 10.17323/1996-7845-2019-02-10.

Новый формат институциональной платформы международного банковского регулирования

Последствия эпохи дерегулирования

Масштабные кризисные потрясения на рубеже 2010-х годов, охватившие практически все мировые финансовые рынки, ознаменовали, по сути, принципиально новое явление — глобализацию нестабильности макросреды. Многофакторность кризиса легла в основу множественности мнений экспертов и многочисленных дискуссий в академической среде, однако мало у кого вызывает сомнение, что кризис стал следствием упрощенного подхода к регулированию2 финансовой сферы, продолжавшегося почти 30 лет, начиная с конца 1970-х годов. Пренебрежение фундаментальными принципами финансового надзора и недопонимание рисков дерегулирования фактически нейтрализовали способность банковских регуляторов к эффективному антикризисному управлению.

Несостоятельность дерегулирования обнажила также пробелы и проблемы в институциональной структуре регулирования3. Вне зависимости от регулятивного формата4 механизмы и инструменты международных и национальных регуляторов пере-

2 Здесь и далее по тексту термины «регулирование», «финансовое регулирование», «банковское регулирование» схожи по смыслу и означают комплекс мер, инициированных «Группой двадцати» в рамках мероприятий по посткризисному восстановлению и обеспечению финансовой стабильности. При этом использование разных терминов зависит от контекста рассматриваемого вопроса или проблематики.

3 Здесь и далее под институциональной структурой банковского регулирования понимаются организационные и функциональные особенности органов управления, наделенных функциями регулирования и надзора за финансовыми рынками и институтами финансового рынка, включая центральные банки.

4 Институциональный формат регулирования определяется контурами и спецификой функций, которыми наделяются уполномоченные органы национального/регионального регулирования банковской сферы. Функции регулирования могут быть сосредоточены в уполномоченном институте, выполняющем роль центрального банка (моноинституциональная структура банковского регулирования и надзора), хотя не исключено, что такой формат предполагает дополнительные издержки, связанные с минимизацией потенциального конфликта интересов между денежно-кредитной (монетарной) политикой и политикой банковского регулирования и надзора, включая вопросы функциональной независимости. Функции регулирования могут быть также распределены между различными институтами регулирования; при этом часть функций может быть сосредоточена в центральном банке (обычно это макропруденциальное регулирование), а другая часть — в специализированных органах регулирования (мультиинституциональная структура банковского регулирования и надзора). «Раздельная» специализация предполагает более высокий уровень независимости и прозрачности ре-

стали соответствовать целям и задачам банковского регулирования и надзора5, а также отвечать вызовам финансовой сферы. Непрерывный процесс диверсификации и усложнения финансовых продуктов/услуг, недостаточная прозрачность операционных моделей кредитных институтов и прорывные банковские технологии вступали в противоречие с устаревающим и малопригодным механизмом надзора. Доминирование идеологии краткосрочных количественных выгод в ущерб политике стрессоустойчи-вости расшатало баланс интересов между рентабельностью и риском, что не могло не отразиться на финансовой стабильности. Вполне очевидно, что накопление регулятивных противоречий на фоне пониженной функциональности институтов банковского регулирования и одновременного усиления взаимосвязанности банков в немалой степени способствовало усилению информационных асимметрий6 на глобальных финансовых рынках, критическая масса которых и привела к логическому завершению эпохи дерегулирования.

Серьезность проблемы несоответствия институциональной среды регулирования потребностям экономического развития и роста и вызовам финансовой глобализации получила разрешение путем усиления антикризисных и стабилизационных аспектов посткризисного регулятивного порядка7. Вместе с тем формирование оптимального механизма регулирования находится, с одной стороны, под давлением множественности операционных моделей кредитных институтов и, соответственно, их адаптационной способности к особенностям современного надзора, а с другой — определяется целевыми ориентирами макрофинансового управления. Оптимальность регулятивной политики зависит также и от степени независимости институтов регулирования в части принятия ими управленческих решений. Вполне очевидно, что дисбаланс между функциями финансового посредничества и регулированием будет снижать эффективность банковской деятельности и смещать банковский сектор в зону кризисогенности [Бго1, Огёопег, 2017], сводя к минимуму усилия по международной координации регулятивной реформы8 и усиливая эрозию ее интернационализации.

гулятивной политики, а также минимальные риски вмешательства государства в политику регулирования банковского сектора.

5 В дальнейшем для простоты понимания используемых терминов словосочетания «банковское регулирование», «пруденциальный банковский надзор», «банковский надзор» будут объединены понятием «банковское регулирование», если соответствующий контекст не потребует каких-либо дополнительных уточнений или если иное отдельно не оговорено.

6 Являются одним из факторов обострения системных рисков, а при их неуправляемости — и финансовых кризисов. Ряд экспертов (см., например, [Mwenda, p. 4]) предлагают концептуализировать регулирование информационного поля банковского сектора и интегрировать данный аспект в систему международного банковского регулирования.

7 Система международных регулятивных отношений, сформировавшаяся в посткризисный период, представляет собой кардинальное изменение экономической политики национальных юрис-дикций, объединенных едиными целями и задачами в экономической сфере, которые направлены на усиление мер по минимизации системных рисков и, соответственно, рисков очередных кризисов за счет стабилизационного эффекта в системе регулирования банковской сферы с целью восстановления докризисных показателей эффективности деятельности кредитных институтов, а также обеспечения их устойчивости и непрерывности выполнения ими функций финансового посредничества.

8 Известна как Базель III. Представляет собой свод рекомендаций и стандартов пруденциального банковского надзора, разработанных Базельским комитетом по банковскому надзору (БКБН) в 2010—2011 гг., направленных на снижение рискогенности в финансовом секторе за счет внедрения в практику банковского регулирования более жестких норм минимальной достаточности капитала кредитных институтов, ликвидности, левериджа, обеспечения стабильного фондирования, долгосрочного управления системными рисками, обеспечения более высокого уровня прозрачности финансовой отчетности. Все мероприятия в рамках Базеля III должны быть завершены до 1 января 2019 г.

Противоречия и риски современного международного регулятивного порядка

К сожалению, в российской и зарубежной экономической литературе приоритеты исследований в сфере международного банковского регулирования смещены в сторону его экономических аспектов, что на первый взгляд может показаться разумным, учитывая беспрецедентный масштаб реформы и макроэкономические вызовы, в условиях которых она осуществляется. Однако в контексте банковской эволюции вопросы экономических циклов и проблемы их синхронизации9 являются лишь необходимым, но недостаточным условием для обеспечения стрессоустойчивости банков и банковских систем. С учетом высокой степени интернационализации функций финансового посредничества и институциональной взаимозависимости на мировых финансовых рынках, возврат банкам роли локомотивов экономического роста вряд ли может рассматриваться в отрыве от вопросов эффективности международной координации реформы с участием органов банковского регулирования10.

К настоящему времени на международном уровне сформировалась система органов (но не институтов) регулирования, функции которых ограничены лишь координацией преобразований и профессиональными рекомендациями, необязательными к исполнению на национальном уровне:

— «Группа двадцати»11 как «высший орган» координации реформы и центральное звено ее движущих сил;

— Совет по финансовой стабильности (СФС)12 как орган по координации процесса реформы;

— Базельский комитет по банковскому надзору (БКБН)13 как методологическое и технологическое ядро международной регулятивной трансформации и модернизации.

Вместе с тем представляется затруднительным определить границы эффективности указанных органов, поскольку принципы реформы и стандарты Базеля III внедрены лишь в некоторых национальных юрисдикциях, а параметры регулятивных нововведений зависят от целесообразности преобразований на национальном уровне. Отсутствие институциональной платформы международного банковского регулирования подстегивает скептицизм относительно эффективности концепции финансовой стабильности в глобальном масштабе и усиливает драматизм регулятивных преобразо-

9 Исходя из прерогативы достижения финансовой стабильности эффективность реформы находится в непосредственной зависимости от синхронизации регулятивно-надзорного цикла с экономическим и финансовым циклами. Реализация данной задачи непосредственным образом увязана с использованием, к примеру, комбинации гибких стандартов пруденциального банковского надзора и инструментов макропруденциального регулирования (подробнее о макропруденциальной политике в банковском регулировании см., например, [Джагитян, 2017a] — такой подход не только облегчает адаптацию банков к континууму регулятивных преобразований, но также и снижает зависимость конъюнктуры банковского сектора от внешних шоков и вызовов.

10 Здесь и далее по тексту понятие органов банковского регулирования включает национальные/ наднациональные институты банковского регулирования и уполномоченные учреждения международного уровня, которые не являются институтами регулирования, но осуществляют координацию реформы с национальными/ наднациональными институтами банковского регулирования.

11 Группа правительств и глав центральных банков 19 ведущих стран мира и ЕС (G20). Высшим органом «Группы двадцати» являются саммиты, проводимые на ежегодной основе.

12 Financial Stability Board (FSB).

13 Basel Committee on Banking Supervision (BCBS). Необходимо отметить, что БКБН не является наднациональной инстанцией, его решения не имеют юридической силы, и он не может применять штрафные или какие-либо другие санкции [BIS, 2018].

ваний, оставляя целостность реформы за рамками ее первоначальной концепции. Как представляется, несоответствие институционального аспекта нового регулятивного порядка разнообразию его экономических инструментов серьезно затрудняет возможности фильтрации финансового сектора от системных рисков не только на национальных/региональных финансовых рынках, но также и в глобальном масштабе14.

Отсутствие международных институтов регулирования оставляет открытым вопрос эффективности международной системы банковского регулирования. Одним из следствий институциональной «недоформатности» является неоднозначность институциональной принадлежности функции банковского регулирования на национальном уровне: в отличие от монетарной политики, являющейся функцией исключительно центрального банка15, банковское регулирование может быть сосредоточено как в центральном банке (моноинституциональная структура регулирования), так и в специализированных институтах (мультиинституциональная структура регулирования16). При этом моноинституциональная структура регулирования предполагает дополнительные издержки по минимизации конфликта интересов, а мультиинституциональная — дополнительные издержки по обеспечению координации регулирования. Существует также ряд других особенностей организационного оформления регулятивных отношений (см., например, [Llewellyn, 2006, p. 4]).

Отсутствие единого принципа институциональной принадлежности функции банковского регулирования в отсутствие международных/наднациональных институтов регулирования неизбежно девальвирует кумулятивный эффект реформы, размывая ее потенциал и являясь причиной асимметрий реформы, среди которых:

— отход национальных регуляторов от Базельских принципов эффективного банковского надзора [BIS, 2012a], что неизбежно отдаляет перспективы унификации стандартов надзора [Goldbach, 2015];

— риски регулятивного арбитража как результат различий национальных режимов регулирования и стандартов надзора17;

— давление, оказываемое со стороны деловых кругов на органы банковского регулирования вследствие взаимосвязанности регуляторов, экономических акторов и финансовых рынков [Tsingou, 2007; Underhill, Zhang, 2008];

14 Так, несмотря на усилия международных регуляторов по снижению угрозы крупных банков для эффективного функционирования банковского сектора и экономики, агрегированная величина их активов не только не снизилась, но и выросла на 40% за период 2005—2014 гг. Кроме того, выросла также и доля их активов к ВВП [World Bank Group, 2018, p. 10].

15 Здесь и далее для удобства читателей под термином «центральный банк» понимаются также и другие институты, наделенные функциями центрального банка (национальный банк, резервный банк, монетарное агентство, денежно-кредитное управление и др.).

16 При мультиинституциональной структуре регулирования за центральным банком сохраняются регулятивные/надзорные функции (полностью или частично), либо функции регулирования финансовых рынков могут быть рассредоточены по специализированным институтам.

17 Регулятивный арбитраж является следствием переориентации стратегии банков в сторону операций на финансовых рынках с относительно либеральным регулятивным режимом, что, в свою очередь, предполагает более высокий потенциал рентабельности, в том числе за счет возможности осуществления операций с высокомаржинальными финансовыми инструментами, зачастую являющимися операциями спекулятивного характера. Вместе с тем регулятивный либерализм объективно ассоциируется с повышенными рисками операционной деятельности, что впоследствии может стать бомбой замедленного действия для финансовой устойчивости кредитных институтов, а также способствовать трансграничной миграции системных рисков. Политика регулятивного арбитража используется в основном системообразующими банками, осуществляющими деятельность на глобальных рынках капитала. Другой аспект регулятивного арбитража характеризуется степенью рискогенности макросреды: чем выше уровень риска, тем банкам сложнее привлекать дополнительный капитал с рынка ввиду роста его стоимости, и наоборот.

— застарелость проблемы системно значимых банков18 (в частности, в ЕС), что усиливает оттенки национальных приоритетов в регулировании в ущерб глобализации реформы [Spendzharova, 2017].

Нерешенность важных аспектов посткризисного регулирования на фоне слабости институционального блока реформы является одной из главных причин бессилия регуляторов по снижению абсолютной величины активов системно значимых банков до уровня, не представляющего угрозу для финансовой стабильности (табл. 1). Несмотря на снижение их доли в совокупных активах национальных банковских секторов (за исключением российских банков) и многочисленные усилия регуляторов с целью гомогенизации их операционных моделей, она продолжает оставаться высокой при продолжающемся росте их активов (кроме британских банков)19. Похоже, что нерешенность вопроса с доминированием крупнейших банков является одним из провалов реформы, учитывая, что она должна быть завершена к 1 января 2019 г.20

Как полагает ряд экспертов, более высокие, чем ожидались в начале реформы, издержки по регулятивному соответствию являются следствием «недоинституционализа-ции» регулирования. Издержки растут в основном у крупных банков, занимающих лидирующие позиции в сегменте привлечения депозитов и на рынке ценных бумаг, что, в свою очередь, требует дополнительных затрат по переформатированию их операционных моделей [Spendzharova et al., 2016]. Снижение же издержек зависит от сочетания традиционного режима регулирования, основанного на стандартах и рекомендациях Базеля III, с гибкими стандартами текущего надзора [de Chiara, Livio, Ponce, 2018], то есть стандартами, применяемыми на национальном уровне.

В этой связи вполне очевидно, что оптимальный режим банковского регулирования может быть обеспечен за счет сбалансированного сочетания принципов международной реформы и интересов национальных банковских секторов. Это подтверждается выводами ряда экспертов о «золотой середине» регулирования, которая учитывала бы взаимосвязь между стрессоустойчивостью банков и эффективностью их роли кредитора экономики [Erol, Ordonez, 2017]. Иными словами, речь идет о достижении своего рода регулятивного равновесия, при котором возможности банков по кредитованию экономических агентов и потребности экономики в кредитных ресурсах совпадают. Однако в силу ряда причин, обусловленных как более жесткими критериями стрессоустойчивости банковского сектора, так и функциональными полномочиями регуляторов по минимизации системных рисков, национальные регуляторы не всегда в состоянии обеспечить приемлемый уровень регулятивной эффективности, адекватной задачам по достижению финансовой стабильности, в связи с чем остается открытым вопрос дерискизации банковского сектора. Более того, процесс формиро-

18 Проблема системообразующих (или системно значимых, что одно и то же) банков (Systemi-cally Important Financial Institutions (SIFIs), часть из которых относится к категории глобальных системообразующих банков (Global Systemically Important Banks (G-SIBs); их называют также 'too big to fail' (TBTF)) заключается, помимо доминирующего положения в банковских секторах ряда стран, также и в непредсказуемо высоких издержках для финансовой системы и экономики в целом в случае их несостоятельности и, соответственно, в непредсказуемых последствиях, связанных с их дисфункцией, а в широком смысле — с дезинтеграцией системы финансового посредничества.

19 Вместе с тем нельзя сбрасывать со счетов рост затрат банков по выполнению стандартов Базеля III, в связи с чем снижение уровня активов было бы равносильно сужению круга потенциальных источников прибыли, за счет которой и покрываются такие затраты.

20 Без учета регулятивной реформы 2017 г., дополняющей отдельные концептуальные положения Базеля III и направленной на повышение объективности при определении и подсчете активов банков, взвешенных с учетом риска, а также на сопоставимость нормативов достаточности капитала кредитных институтов [BIS, 2017].

Таблица 1. Доля совокупных активов ряда глобальных и национальных системно значимых банков1, 2012—2018 гг.

м сл

Страна Банк Консолидированные активы (млрд долл.) по состоянию на: Доля консолидированных активов в совокупных активах национального банковского сектора (в %) по состоянию на:

01.01.2012 01.01.2015 01.01.2018 CAGR.2 01.01.2012 01.01.2015 01.01.2018 CAGR2

США Bank of America 1,672,5 1,600,3 1,771,3 + 1,15 13,2 11,1 10,9 -3,76

Citigroup 1,302,2 1,358,1 1,386,0 + 1,26 10,3 9,4 8,5 -3,77

JPMorgan Chase 1,951,3 2,211,8 2,284,6 +3,20 15,4 15,3 14,1 -1,75

Wells Fargo 1,215,7 1,558,6 1,768,3 +7,78 9,6 10,8 10,9 +2,57

Итого: 6,141,7 6,728,8 7,210,2 + 1,84 48,5 46,6 44,4 -1,75

Великобритания Barclays 2,406,3 2,113,9 1,531,2 -8,64 21,5 21,3 15,4 -6,46

HSBC 2,555,6 2,634,1 2,521,8 -0,27 22,9 26,6 25,4 +2,09

Lloyds 1,510,1 1,330,8 1,097,0 -6,19 13,5 13,4 11,0 -4,01

Royal Bank of Scotland 2,322,3 1,635,7 1,010,4-! -15,33 20,8 16,5 10,2-! -13,28

Итого: 8,794,3 7,714,5 6,160,4 -6,87 78,7 77,8 62,0 -4,66

Китай Agricultural Bank of China 1,484,9 2,574,8 3,139,3! + 16,15 8,4 9,2 7,9 -1,22

Bank of China 1,869,1 2,458,9 2,914,2* +9,29 6,7 8,8 7,У + 1,73

Bank of Communications 728,6 1,011,4 1,341,2* + 12,98 4,1 3,6 3,4-! -3,68

China Construction Bank 1,941,0 2,699,2 3,309,0! + 11,26 11,0 9,6 8,3-! -5,48

Industrial and Commercial Bank of China 2,445,0 3,323,4 3,865,3 +9,59 13,9 11,9 9,7 -6,94

Итого: 8,468,6 12,067,7 14,569,0 +11,46 44,1 43,1 36,6 -3,66

Россия Альфа-банк 31,0 41,1 46,4 +8,40 2,4 3,0 3,1 +5,25

ВТБ 130,7 148,7 168,0 +5,15 10,1 10,8 11,4 +2,45

<

о

Ï3

х о

Ой >

J=

Страна Банк Консолидированные активы (млрд долл.) по состоянию на: Доля консолидированных активов в совокупных активах национального банковского сектора (в %) по состоянию на:

01.01.2012 01.01.2015 01.01.2018 CAGR.2 01.01.2012 01.01.2015 01.01.2018 CAGR2

ГПБ (Газпромбанк) 76,4 84,0 98,0 +5,11 5,9 6,1 6,6 +2,27

Россельхозбанк 45,5 38,5 55,4 +4,02 3,5 2,8 3,7 + 1,12

Сбербанк 340,9 397,1 420,0 +4,26 26,4 28,8 28,4 + 1,47

ЮниКредитБанк 27,8 24,6 21,3 -5,19 2,2 1,8 1,4 -8,64

Итого: 652,3 734,0 809,1 +4,40 50,5 53,3 54,6 + 1,57

Примечания.

1 Глобальные системно значимые банки (G-SIBs) (кроме Lloyds в Великобритании и Bank of Communications в Китае, которые относятся к категории национальных системно значимых банков) приведены в соответствии со списком, опубликованным Советом по финансовой стабильности (СФС) по состоянию на 1 ноября 2017 г. [FSB, 2017]. Российские банки в список СФС не входят и относятся к категории национальных системно значимых банков, перечень и режим регулирования которых определяются Центральным банком Российской Федерации (Банком России) [Bank of Russia, 2017].

2 CAGR (Compound annual growth rate) — среднегодовой темп роста объема консолидированных активов /-го банка, рассчитанный на базе

1

сложных процентов по формуле: CAGR =

-1, где Хш — показатель объема активов /-го банка по состоянию на конец исследу-

емого периода; Хт — показатель объема активов /-го банка по состоянию на начало исследуемого периода; п — число лет во временном периоде, уменьшенное на единицу.

3 По состоянию на 1 октября 2017 г.

Источники: [IMF, s. a.; FDIC, s. a.; Ycharts, s. а.; Banki.ru News Agency Ltd., s. a.].

вания посткризисного регулятивного порядка показал, что ни одна из стран и ни один из национальных регуляторов не смогли в одиночку разработать эффективные меры по выходу из кризиса и минимизации его последствий [Lane, 2012]21, 22, что решительно опровергло скептицизм ряда экспертов [Prasad, Rajan, 2009; Rodrik, 2000] о несостоятельности финансовой глобализации и регионализации, особенно в развивающихся странах. «Коллективные» усилия правительств остаются едва ли не единственным фактором оптимизации регулятивной политики в условиях неопределенности макросреды и процессов рискообразования в условиях многообразия рисков и отсутствия надежного инструментария по их ранней идентификации. Кроме того, в условиях возросшей взаимозависимости финансовых институтов на глобальных рынках возможности национальных правительств по вмешательству в процессы управления кризисными явлениями в последние годы существенно ограничились [Aikins, 2019; Jeong, Kim, 2010]23, а если таковые и имели место, то зачастую приводили к ничтожным результатам ввиду неадекватной оценки обстоятельств [Lane, 2012]. В этой связи представляется, что антикризисная позиция национальных регуляторов находится под давлением поднадзорных банков: с ростом их интернационализации сужаются возможности регуляторов не только по эффективному надзору, но и по своевременному предупреждению системных рисков и системной стрессовости.

В то же время было бы наивно полагать, что идеи финансового глобализма будут определять регулятивную политику на национальном уровне, принимая во внимание множество изъянов в концептуальной основе новых стандартов пруденциального банковского надзора (например, в оценке достаточности капитала банка) и уязвимостей макросреды (например, от волатильности мировых финансовых рынков). Несбалансированность процессов финансовой глобализации неизбежно обостряет информационные асимметрии и макрофинансовые диспропорции, тем самым усиливая давление на объективность решений, принимаемых национальными регуляторами. Вот почему одним из индикаторов оптимального состояния регулятивно-надзорного цикла является временной фактор достижения финансовой стабильности, а эффективность регулирования определяется длительностью бескризисного состояния финансового по-средничества24.

21 Масштабы стратегической и операционной взаимозависимости в сегменте глобальных финансов впечатляют. Так, источником около М объема совокупных убытков банков, головные организации которых зарегистрированы в Великобритании, являются их операции за пределами страны регистрации [Broadbent, 2012], а, например, совокупный объем убытков филиалов/дочерних банков иностранных банков в Ирландии за период 2009—2011 гг. составил свыше 22 млрд евро, или 18% объема ВВП Ирландии [BIS, 2012b].

22 Данный вывод подтверждается также результатами исследования Всемирного банка, согласно которому около 46% опрошенных руководителей высшего управленческого звена кредитных институтов считают современный механизм банковского регулирования недостаточно подготовленным для минимизации рисков, угрожающих финансовой стабильности [World Bank Group, 2018].

23 В то же время антикризисные меры правительств ряда ведущих стран Юго-Восточной Азии оказали положительное влияние на ключевые показатели эффективности деятельности кредитных институтов (кредитоспособность, рентабельность, уровень кредитного риска) [Ding, Wu, Chang, 2013], хотя можно предположить, что улучшение показателей продемонстрировали прежде всего банки системно значимой категории с высокой долей интернационализации, на деятельность которых оказывают влияние также и меры правительств стран, на рынках которых они осуществляют свои операции.

24 Условный термин, обозначающий урегулирование текущей несбалансированности банковской деятельности с наименьшими издержками (не превышающими уровень, при котором они начинают оказывать заметное влияние на рентабельность кредитных институтов и, соответственно, на

Регионализация и наднационализация банковского регулирования в ЕАЭС

Предпосылки регулятивной регионализации

Современные процессы финансовой глобализации, как это ни парадоксально, подстегивают процессы экономического регионализма [Heathcote, Perri, 2004], которые, в свою очередь, определяются особенностями экономических систем и различной динамикой экономического развития национальных юрисдикций [Hirata, Ayhan Kose, Otrok, 2013], что объективно предполагает формирование региональных векторов в финансовой сфере. Дело в том, что особенности посткризисной модели международного банковского регулирования не в полной мере отвечают задаче дерискизации банковской сферы и тормозят усилия по обеспечению финансовой стабильности, что требует от национальных регуляторов совместного поиска бескризисных путей развития, в частности, посредством формирования региональных механизмов банковского регулирования. Возвышение идей регионализма в банковском регулировании определяется также отсутствием перспектив унификации стандартов Базеля III в глобальном масштабе (по крайней мере, в настоящее время), с одной стороны, и потребностями в интернационализации банковских систем, с другой стороны, что затруднено «в одиночку» национальными регуляторами из-за рисков асимметрий в сфере международного банковского регулирования.

Вопросы регионализации (региональной кластеризации) регулирования пока еще недостаточно изучены в современной экономической литературе. Тем не менее результаты отдельных исследований свидетельствуют о снижении процикличности в странах, участвующих в интеграционных процессах, если одной из движущих сил интеграции является сближение национальных механизмов банковского регулирования и интеграция национальных банковских секторов [Kalemli-Ozcan, Papaioannou, Peydro, 2013]25. При этом результативность финансовой интеграции выше для стран с дефицитом капитала, которым открывается доступ к новым, относительно недорогим источникам ликвидности/фондирования26 [Hoxha, Kalemli-Ozcan, Vollrath, 2013], однако такое перераспределение ресурсов, на наш взгляд, сопряжено с риском регулятивного арбитража вследствие разнорежимности регулирования и, соответственно, угрозой обострения системных рисков.

Опыт регионализации банковского регулирования в ЕС

Регионализация регулятивной политики, являющаяся ответом на нерешенность вопроса защиты национальных финансовых систем от экзогенных рисков, приобретает все более четкие контуры в рамках посткризисного восстановления. Показателен

их финансовое состояние) и в течение периода времени, несущественного для каких-либо диспропорций в банковской деятельности.

25 Согласно результатам того же исследования, 50%-ная интеграция в сфере банковского регулирования влечет за собой снижение уровня синхронизации экономических циклов на 0,2 процентного пункта [Kalemli-Ozcan, Papaioannou, Peydrö, 2010, p. 9]. В то же время несколько спорным остается вопрос количественной оценки интеграции, предложенной авторами, принимая во внимание множественность факторов, оказывающих влияние как на процесс интеграции, так и на его результаты и значение для финансовой стабильности.

26 По сравнению с источниками фондирования/ликвидности на национальном финансовом рынке.

опыт стран еврозоны, где к ноябрю 2014 г. был создан и запущен единый надзорный механизм27, основанный на системе институтов банковского регулирования (табл. 2).

Таблица 2. Институциональные аспекты банковского регулирования в ЕС

Экономические и институциональные аспекты банковского регулирования Зона функциональной ответственности (сегмент банковского регулирования)

1. Институты макропруденциального регулирования

1.1. Европейский совет по системным рискам (European Systemic Risk Board, ESRB). Основан 16 декабря 2010 г. Местонахождение — Франкфурт-на-Майне, Германия Макропруденциальное регулирование финансового сектора ЕС с целью минимизации системных рисков и обеспечения финансовой стабильности

2. Институты микропруденциального регулирования

2.1. Европейская служба банковского надзора (European Banking Authority, EBA). Основана 1 января 2011 г. Предшественник — Европейский комитет органов банковского надзора (Committee of European Banking Supervisors). Основан 5 ноября 2003 г. Местонахождение — Лондон, Великобритания Проведение стресс-тестирования европейских банков с целью определения слабых мест в структуре их капитала, а также повышения прозрачности их деятельности

2.2. Европейская служба по ценным бумагам и финансовым рынкам (European Securities and Markets Authority, ESMA). Основана 1 января 2011 г. Предшественник — Комитет европейских регуляторов рынков ценных бумаг (Committee of European Securities Regulators). Основан 6 июня 2001 г. Местонахождение — Париж, Франция Разработка законодательства и регулирование финансовых рынков в ЕС, координация деятельности национальных регуляторов финансовых рынков, защита прав инвесторов

2.3. Европейская служба по надзору в сфере страхования и негосударственного пенсионного обеспечения (European Insurance and Occupational Pensions Authority, EIOPA). Основана 1 января 2011 г. Предшественник — Комитет европейских органов надзора за деятельностью в области страхования и негосударственного пенсионного обеспечения (Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors). Основан 5 ноября 2003 г. Местонахождение — Франкфурт-на-Майне, Германия Защита прав страхователей и участников программ пенсионного обеспечения, вопросы корпоративного управления, аудита и финансовой отчетности страховых и перестраховочных компаний и посредников

2.4. Совет по урегулированию несостоятельности кредитных институтов (Single Resolution Board, SRB). Основан 1 января 2016 г. Местонахождение: Брюссель, Бельгия Вопросы, связанные с урегулированием несостоятельности и банкротств кредитных институтов стран еврозоны, посредством оценки перспектив урегулирования и достаточности средств на эти цели

27 Single Supervisory Mechanism (SSM). Функционирует под эгидой Европейского центрального банка (ЕЦБ) и в координации с национальными регуляторами стран еврозоны. По состоянию на

1 марта 2018 г. в рамках единого надзорного механизма ЕЦБ осуществлял пруденциальный надзор за 118 банками, совокупные активы которых составляли около 82% банковских активов в целом по еврозоне [ECB, 2018].

Экономические и институциональные аспекты банковского регулирования Зона функциональной ответственности (сегмент банковского регулирования)

2.5. Европейский центральный банк (European Central Bank, ECB). Основан 1 июня 1998 г. Предшественник — Европейский валютный институт (European Monetary Institute, EMI). Местонахождение — Франкфурт-на-Майне, Германия Наднациональное регулирование и надзор банков стран еврозоны, отвечающих критериям системной значимости для ЕС (с 4 ноября 2014 г.)

Источники: [EC, s. a.; ESRB, s. a.; EBA, s. a.; ESMA, s. a.; EIOPA, s. a.; SRB, s. a.; ECB, s. a.].

С функциональной точки зрения регулятивные институты ЕС основаны на трех взаимосвязанных платформах интеграции: единых принципах регулирования и унифицированных стандартах надзора, едином механизме по урегулированию несостоятельности кредитных институтов и единых принципах страхования банковских депозитов. Формирование институциональной инфраструктуры способствует не только заполнению вакуума в части регулирования международного движения капитала [Boyer, Kempf, 2017], но также и обеспечению баланса интересов между различными сегментами финансового рынка [Yue, Luo, Ingram, 2013], что приобретает особую актуальность в условиях фрагментации банковского сектора.

Особенности, противоречия и риски формирования

институциональной структуры банковского регулирования в ЕАЭС

Процессы интеграции на евразийском пространстве и задачи формирования ЕАЭС являются свидетельством совместного поиска путей оптимизации торгово-экономического сотрудничества в региональном масштабе в условиях длительности посткризисного восстановления мировой экономики и отсутствия готовых рецептов обеспечения финансовой стабильности на мировых финансовых рынках. Хотя в евразийскую интеграцию вовлечен пока лишь нефинансовый сектор, однозначность интеграции его финансовой сферы, а вместе с тем — и механизмов банковского регулирования и пруденциального банковского надзора, не вызывает сомнений, учитывая риски «недоинтеграции» и их по-следствия28.

В то же время использование опыта регионализации механизма банковского регулирования в ЕС может снизить издержки, но не гарантировать эффективность аналогичного процесса в ЕАЭС и его завершенность. Проблема заключается не только в существенных диспропорциях параметров макросреды и потенциала евразийских финансовых институтов и не только в разных подходах к политике макрофинансового управления, которые могут создавать дополнительные риски для интеграционных процессов [Широв, Гусев, 2013, с. 15], тем самым усиливая противоречия экономического сближения. Проблема заключается также и в отсутствии согласованной концепции ре-

28 В части регулирования финансовой сферы Договором о ЕАЭС уже предусмотрены гармонизация требований по регулированию и надзору кредитных организаций в соответствии с принципами эффективного банковского надзора БКБН (п. 22 Приложения 17 к Договору о ЕАЭС), определение подходов к регулированию рисков на финансовых рынках государств — членов ЕАЭС в соответствии с международными стандартами (п. 1.4 ст. 70); определение пруденциальных требований к банковской деятельности (п. 1.5 ст. 70), определение порядка осуществления надзора за деятельностью участников финансового рынка (п. 1.6 ст. 70).

гиональной регулятивной конструкции и понимания пределов интернационализации регионального механизма банковского регулирования. И наконец, остаются неясными пути разрешения противоречий в случае, если формат будущего наднационального органа по регулированию финансового рынка ЕАЭС, предусмотренного Договором о ЕАЭС от 29 мая 2014 г., не будет совпадать с интересами национальных регуляторов.

Очевидно, что институциональный фундамент регионального механизма регулирования в ЕАЭС станет частью евразийской регулятивной системы, которую предстоит создать. Институциональный базис — один из важных факторов саморазвития экономических систем, минимизирующий при этом риски административного вмешательства [Григорьев, 2013, с. 51]. К настоящему времени сложились лишь общие черты будущего механизма, формат которого в соответствии с Договором о ЕАЭС предполагает совмещение всех функций регулирования финансовой сферы в едином евразийском регулятивном институте. Можно предположить, что выбор формата наднационального регулятора не случаен: такая конструкция является залогом эффективной координации по «матричному» принципу с мегарегуляторами государств — членов ЕАЭС29 (табл. 3).

Как представляется, принцип регулятивного моноцентризма в ЕАЭС является наиболее оптимальной формой защиты региональных финансовых рынков от внешних рисков, по крайней мере, до достижения процессов экономической интеграции организационной и управленческой зрелости, сбалансированности и необратимости. Кроме того, выполнение центральными банками, по сути, роли координационных центров по формированию регионального регулятивного механизма должно обеспечить системность регулятивных решений и снизить риски фрагментации и информационных асимметрий на финансовых рынках ЕАЭС.

Вместе с тем, несмотря на идентичность институциональной структуры банковского регулирования в ЕАЭС, входящего в компетенцию исключительно центральных (национальных) банков, существенные различия его экономических аспектов могут серьезно затормозить делегирование полномочий на наднациональный уровень30 и, соответственно, отложить функционализацию евразийского регулятора финансового рынка. Проблема заключается в высокой степени разнорежимности регулирования, которая могла бы быть разрешена на основе принципов и стандартов, приемлемых для всех государств — членов ЕАЭС в рамках концепции так называемого «мини-Базеля III», предложенного автором ранее (подробнее см. [Джагитян, 2015; 2017b])31.

29 В Республике Беларусь и Кыргызской Республике функции регулирования финансовой сферы распределены между центральным банком и специализированным институтом, однако регулирование банковской сферы находится исключительно в компетенции центрального банка, что не противоречит взаимодействию по «матричному» принципу.

30 В данном случае имеется в виду различная степень готовности государств — членов ЕАЭС передать полномочия (полностью или частично) наднациональному органу банковского регулирования, что может стать одним из основных тормозов евразийской интеграции. Отметим также, что от объема и важности делегированных полномочий и функций, а также от степени независимости регулятивных институтов зависит эффективность усилий национальных и наднациональных регуляторов по достижению финансовой стабильности [Hagendorff, 2013].

31 Здесь лишь кратко отметим, что «мини-Базель III» предполагает формирование будущего регионального механизма банковского регулирования в ЕАЭС, включая его наднациональную институциональную архитектуру и стандарты пруденциального банковского надзора, основанного на принципах эффективного банковского надзора БКБН и Базеле III и согласованного на уровне государств — членов ЕАЭС. Иными словами, концепция «мини-Базеля III» учитывает специфику посткризисных Базельских соглашений с учетом перспектив сближения (синхронизации) режимов национального банковского регулирования в контексте задач евразийской экономической интеграции и формирования единого финансового рынка ЕАЭС.

Таблица 3. Институциональная структура банковского регулирования в государствах — членах ЕАЭС

Государство -член ЕАЭС Уполномоченный институт банковского регулирования и надзора Примечания

Республика Армения Центральный банк Республики Армения В качестве единого регулятора финансового рынка функционирует с момента основания (1993 г.)

Республика Беларусь Национальный банк Республики Беларусь В качестве регулятора банковской сферы функционирует с момента основания (1992 г.). Регулирование рынка ценных бумаг осуществляет Департамент по ценным бумагам Министерства финансов Республики Беларусь (на правах юридического лица). Регулирование страховой и аудиторской деятельности осуществляет Министерство финансов Республики Беларусь

Республика Казахстан Национальный банк Республики Казахстан В качестве единого регулятора финансового рынка функционировал с момента основания (1991 г.) до 2004 г., после чего соответствующие функции были переданы Агентству Республики Казахстан по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций (АФН). Функция единого регулятора финансового рынка (мегарегулятора) восстановлена после упразднения АФН (Указ Президента Республики Казахстан от 12.04.2011 № 25)

Кыргызская Республика Национальный банк Кыргызской Республики В качестве единого регулятора финансового рынка функционировал с момента основания (1991 г.) до 2005 г., после чего функции по надзору за финансовым рынком1 были переданы Государственной службе регулирования и надзора за финансовым рынком при Правительстве Кыргызской Республики (Госфиннадзор)

Российская Федерация Центральный банк Российской Федерации В качестве регулятора банковской сферы функционирует с момента основания (1990 г.). В качестве единого регулятора финансового рынка (мегарегулятора) функционирует с сентября 2013 г. после упразднения Федеральной службы по финансовым рынкам Российской Федерации2 и передачи соответствующих полномочий в ЦБ РФ (Указ Президента Российской Федерации от 25.07.2013 № 645)

1 Надзор за рынком ценных бумаг и деятельностью небанковских финансовых институ-

2 До упразднения функциональные обязанности по надзору распространялись только на небанковские финансовые институты.

Источники: [Central Bank of the Republic of Armenia, s. a.; National Bank of the Republic of Belarus, s. a.; Ministry of Finance of the Republic of Belarus, s. a.; National Bank of the Republic of Kazakhstan, s. a.; National Bank of the Kyrgyz Republic, s. a.; Service for Regulation and Supervision of the Financial Market under the Government of the Kyrgyz Republic (State Financial Supervision Agency), s. a.; Central Bank of the Russian Federation (Bank of Russia), s. a.].

С точки зрения координации регулятивного сближения формат наднационального регулятора несколько сокращает и упрощает путь к наднационализации. Но будет ли при этом обеспечена стрессоустойчивость банков и банковских систем в той мере, в которой востребована их функция кредитора экономики для укрепления интеграционных ориентиров? Из данного вопроса логично вытекает ряд других вопросов, ответы на которые должны будут прояснить, насколько сближение национальных механизмов и наднационализация регулирования будут необходимым и достаточным условием для запуска полноформатного механизма банковского регулирования в ЕАЭС:

— Будет ли разрешена трилемма между возможностями, востребованностью и потенциалом наднационализации механизма банковского регулирования в ЕАЭС?

— Сможет ли моноинституциональная структура наднационального регулирования обеспечить стрессоустойчивость национальных банковских секторов ЕАЭС и, соответственно, финансовую стабильность?

— Обеспечит ли моноинституциональная структура наднационального регулирования эффективность мер по ранней идентификации системных рисков?

— Каковы должны быть объемы, пределы, критерии и временные рамки делегирования полномочий на наднациональный уровень с тем, чтобы «мини-Базель III» стал фундаментом сближения национальных режимов регулирования?

— Обеспечит ли наднациональная регулятивная политика равный доступ банков на финансовые рынки государств — членов ЕАЭС и, если да, будут ли созданы условия для конкурентной среды в региональном масштабе с учетом неконгруэнтности национальных финансовых секторов?

— Насколько эффективно будут разрешаться возможные противоречия национальных механизмов банковского регулирования, в том числе в рамках процесса наднационализации?

— Обеспечит ли наднационализация регулирования иммунитет банков к кризисным явлениям и, если да, то не превысят ли издержки обеспечения иммунитета синергетический эффект регионального механизма регулирования?

— Будут ли затраты, связанные с формированием наднационального регулятивного механизма, сопоставимы с синергетическим эффектом регионализации?

— Повысит ли «матричный» принцип взаимодействия эффективность координации между национальным и наднациональным уровнями регулирования?

— Повысит ли «матричный» принцип взаимодействия адаптационные возможности банков в рамках перехода на принципы и стандарты «мини-Базеля III»?

— Не приведет ли регулятивная наднационализация к эрозии взаимодействия между банками и национальными регуляторами?

Вопросы наднациональной институционализации банковского регулирования в ЕАЭС объективно сопряжены с вопросом полноформатности будущего наднационального регулятора евразийского финансового рынка: будет ли достигнута его эффективность как института, принимая во внимание одновременное совмещение экономических аспектов регулирования (например, исходя из функций регулятивных институтов в ЕС (табл. 2)) и координацию процессов сближения? Хотя оптимальность данного сценария определяется относительной простотой процесса наднационализации, было бы ошибкой игнорировать скрытые, неизвестные в настоящее время риски сближения, издержки по которым могут перевесить преимущества моноинституциональной структуры регулирования. Альтернативные сценарии формирования евразийского регулятивного механизма могут быть востребованы с точки зрения оптимизации регулятивной логистики, алгоритмов межведомственного взаимодействия и сближения национальных режимов надзора, прозрачности регулятивного механизма и пределов

институциональной независимости. В табл. 4 рассмотрены сценарии сближения в контексте преимуществ и рисков каждого из них.

«Матричная» координация сближения национальных механизмов регулирования и наднационализации (Сценарий 1), основанная на организационно-экономическом и методологическом взаимодействии между национальным и наднациональным уровнями, способна эффективно фильтровать системные риски и осуществлять защиту евразийской финансовой системы от внешних шоков по сравнению со Сценариями 2 и 3. Однако в связи с герметичностью национальных банковских секторов (кроме России), институциональной асимметричностью и фрагментацией финансовых секторов, а также их ориентацией преимущественно на внутренний финансовый рынок национальные регуляторы могут неохотно воспринять идею делегирования полномочий на наднациональный уровень [Howarth, Quaglia, 2016] вследствие ожидания диспропорций в рамках регионального экономического взаимодействия. Ситуация осложняется слабой репрезентативностью кредитных институтов государств — членов ЕАЭС в банковских секторах друг друга, что изначально девальвирует их потенциал как драйверов интеграции и создает риски половинчатости решений по регулятивному сближению32. Кроме того, чрезмерная централизация функций в единственном регуляторе может свести к минимуму усилия по преодолению асимметрий, связанных с различиями в размерах, структуре, конкурентоспособности и уровне системной стрессовости и стрессоустой-чивости национальных банковских секторов. Вполне логично, что критерии и объемы делегирования полномочий будут сопровождаться противоречиями и длительностью согласования, а это может стать серьезной помехой сближения национальных регулятивных режимов в формате «мини-Базеля III» и приемлемости его концепции, а в конечном счете — причиной эрозии интеграционных ориентиров в ЕАЭС. Гордиев узел проблемы мог бы быть разрешен с помощью евразийского органа по региональной финансовой стабильности, который обеспечивал бы баланс интересов между национальными регуляторами и процессами наднационализации, однако такой орган не предусмотрен Договором о ЕАЭС и, соответственно, не вписывается в институциональную структуру Сценария 1.

Доминирование в банковских секторах ЕАЭС коммерческих банков (в сравнении с другими формами финансовых институтов, например, кредитными кооперативами) несколько облегчает задачу достижения межгосударственного консенсуса в части стандартов банковского надзора [Corbet, Larkin, 2017], что является позитивным фактором для всех трех сценариев регионализации. При этом для фактически однородного ландшафта микроуровня будет достаточно упрощенного, наименее затратного формата регионализации (Сценарии 1 и 3). Вместе с тем возможное в будущем усложнение структуры финансовых рынков и диверсификация банковской деятельности могут потребовать включения в Сценарии 1 и 2 наднационального органа по координации регулятивного сближения (см. выше), причем выбор между данными сценариями будет определяться уровнем рискогенности финансово-банковской сферы и потребностями ее защиты от угроз финансовой стабильности.

Сценарий 2, увязанный с концепцией регулятивной децентрализации, мог бы стать основой регионального механизма регулирования в случае непреодолимости

32 При всей очевидности взаимных выгод от деятельности кредитных институтов на финансовых рынках других национальных юрисдикций, а также неизбежности данного процесса в рамках финансово-экономической интеграции, необходимо иметь в виду, что перераспределение рыночной доли между местными и иностранными банками в части предоставления кредитов может спровоцировать усиление рыночной фрагментации и волатильности на финансовых рынках; при этом данные риски усиливаются для стран с небольшими экономиками открытого типа [А^ёпог, 2003].

Таблица 4. Базовый и альтернативные сценарии формирования институциональной структуры механизма банковского регулирования в ЕАЭС

м

СП

Сценарий 1 (базовый). Наднациональный орган по регулированию финансового рынка ЕАЭС (в соответствии с Договором о ЕАЭС)1 Сценарий 2 (альтернативный). Система наднациональных институтов финансового регулирования ЕАЭС2 Сценарий 3 (альтернативный). Система национальных институтов финансового регулирования ЕАЭС3

Преимущества Риски Преимущества Риски Преимущества Риски

Приемлемый уровень координации между подразделениями, ответственными за финансовое регулирование, а также между функциональными блоками мегарегулятора Подверженность внешнему давлению, в том числе с целью получения инсайдерской/непубличной информации, что сопряжено с риском должностных и профессиональных злоупотреблений Обмен информацией и сотрудничество с регулятивными институтами государств — членов ЕАЭС преимущественно по «матричному» (функциональному) принципу Потенциальная административная конкуренция между институтами финансового регулирования ЕАЭС (в части регулятивных полномочий) Упрощенность законодательной базы ЕАЭС в финансовой сфере ввиду отсутствия наднационального уровня регулирования финансового сектора Несбалансированность (вплоть до «недоинтеграции») финансового рынка ЕАЭС ввиду отсутствия единых принципов, правил, механизмов и стандартов регулирования и надзора

Возможности оперативного обмена информацией между подразделениями, ответственными за финансовое регулирование, для принятия управленческих решений Обострение системных рисков в случае неурегулированности правовых асимметрий в банковском законодательстве и различий в подходах макрофинансового управления государств — членов ЕАЭС Возможности синхронизации параметров банковского регулирования и надзора между ЕАЭС и ЕС и перехода к более высокому уровню интернационализации регулятивного пространства Неэффективность/ слабость координации между национальными и наднациональными институтами финансового регулирования ЕАЭС Экономия затрат по созданию системы наднационального) ых) института) ов) банковского регулирования Несбалансированность межгосударственной кредитной политики ввиду различий в стандартах надзора различных подходов к определению кредитных рисков и порядка формирования банковских резервов

Возможности оптимизации затрат в рамках формирования евразийского механизма банковского регулирования Замедление процессов возврата банков ЕАЭС от многопрофильной к традиционной банковской деятельности, являющейся одним из условий снижения кризисогенности в банковском секторе Высокая эффективность мер по идентификации, предупреждению и управлению системными рисками Дополнительные затраты на создание институтов регулирования при отсутствии перспектив эффективности их деятельности, а также дополнительные затраты по мониторингу выполнения ими своих функций Неизменность национальных интересов в регулятивной политике и пруденциальном банковском надзоре Обострение информационных асимметрий банковского регулирования

Единство методологии, механизма и мониторинга процесса формирования евразийского механизма банковского регулирования Интернализация банковского регулирования (регулятивная изоляция) вследствие воздействия внешних факторов и обострение регулятивно-надзорных асимметрий Относительно высокая прозрачность и, соответственно, высокий уровень объективности процесса регулятивной регионализации Трудности и неэффективность координации с другими органами макрофинансового управления в ЕАЭС Независимость (отсутствие необходимости согласования с государствами — членами ЕАЭС) регулятивной политики, включая возможные ее корректировки и калибровки Обострение рисков интеграции национальных финансовых рынков ЕАЭС и формирования единого (интегрированного) финансового рынка ЕАЭС

<

о

X

о

Ой >

.1=

м

СП

м

Сценарий 1 (базовый). Наднациональный орган по регулированию финансового рынка ЕАЭС (в соответствии с Договором о ЕАЭС)1 Сценарий 2 (альтернативный). Система наднациональных институтов финансового регулирования ЕАЭС2 Сценарий 3 (альтернативный). Система национальных институтов финансового регулирования ЕАЭС3

Преимущества Риски Преимущества Риски Преимущества Риски

Синергетический эффект от совмещения монетарной и надзорной функций4 при условии обеспечения их организационной автономности Размытость критериев регулирования различных сегментов финансового рынка ЕАЭС вследствие существенных асимметрий национальных финансовых рынков и регулятивный субъективизм5 Прозрачность процесса создания единого регулятивного и надзорного механизма в ЕАЭС Разрозненность информации и данных, необходимых для принятия мер по минимизации системных рисков (в случае отсутствия специализированного органа по управлению системными рисками) Большие возможности синхронизации регулятивно-надзорного цикла с другими аспектами макрофинансового управления на национальном уровне Регулятивный арбитраж ввиду разнорежимности механизмов банковского регулирования и надзора

Дополнительные возможности по урегулированию несостоятельности и банкротства кредитных институтов в ЕАЭС Длительность (временной аспект) согласования и делегирования полномочий (в полном объеме или частично) национальных регуляторов Прозрачность процесса урегулирования несостоятельности и банкротства кредитных институтов в ЕАЭС Трудности согласования единой политики урегулирования несостоятельности и банкротства банков вследствие различного понимания несостоятельности/ банкротства в национальных законодательствах Трудности и барьеры на пути формирования банковского союза ЕАЭС, в том числе вследствие обострения противоречий, обусловленных существенными различиями ключевых показателей эффективности национальных банковских секторов

Относительно высокая эффективность координации с другими органами макрофинансового управления (минимальный риск ненадлежащей координации) Функциональный дисбаланс в случае неурегулированности экономических и правовых аспектов единого финансового рынка, в том числе в связи с различной степенью открытости и прозрачности механизмов функционирования его национальных сегментов Относительно короткий (по сравнению с единым наднациональным органом финансового регулирования) процесс согласования и делегирования полномочий (в полном объеме или частично) национальных регуляторов Мультипликация и трансмиссия системных рисков в финансовых секторах государств — членов ЕАЭС, в том числе вследствие диспропорций (фрагментации) сегментов национальных финансовых рынков и их несоразмерности между собой

<

о

х О

Ой >

.1=

Сценарий 1 (базовый). Наднациональный орган по регулированию финансового рынка ЕАЭС (в соответствии с Договором о ЕАЭС)1 Сценарий 2 (альтернативный). Система наднациональных институтов финансового регулирования ЕАЭС2 Сценарий 3 (альтернативный). Система национальных институтов финансового регулирования ЕАЭС3

Преимущества Риски Преимущества Риски Преимущества Риски

Доступность информации и данных, необходимых для принятия мер по минимизации системных рисков Прозрачность мониторинга процессов возврата банков ЕАЭС от многопрофильной к традиционной банковской деятельности, являющейся одним из условий снижения кризисогенности в банковском секторе Трудности формирования и реализации политики антикризисного управления и макроэкономической стабилизации в случае обострения внешних шоков и вызовов

Возможность управления системными рисками также и в небанковских сегментах финансовой системы Неэффективность макропруденциальной политики для целей формирования единого финансового рынка в ЕАЭС и снижения стрессовости экономической интеграции

Примечания.

1 В соответствии с Договором о ЕАЭС от 29 мая 2014 г. создание наднационального органа по регулированию финансового рынка запланировано к 2025 г. Предполагается, что наднациональный регулятор будет совмещать функции регулятора всех сегментов финансового рынка, по аналогии с функциями национальных регуляторов — центральных банков государств — членов ЕАЭС. Одновременно в зону его функциональной ответственности будут входить вопросы системных рисков.

2 Данный гипотетический сценарий предполагает формирование системы наднациональных институтов регулирования, состоящей из евразийского центрального банка, которому в той или иной степени будут делегированы функции регулятора банковского сектора, других сегментов финансового рынка и макропруденциального регулирования, регуляторов инфраструктуры финансового рынка, а также уполномоченных органов по управлению системными рисками (по аналогии с посткризисной регулятивной архитектурой в ЕС (табл. 2)).

3 Данный гипотетический сценарий предполагает одноуровневую (исключительно на национальном уровне) структуру финансового регулирования в ЕАЭС, которая тем не менее должна быть дополнена уполномоченным органом, осуществляющим координацию регулятивной политики на наднациональном уровне (например, в форме постоянно действующего совета, обладающего функциями рекомендательного и наблюдательного органа).

4 Синергетический эффект двухблочной конструкции регулятора обеспечивается за счет доступности более широкой информационной базы, что позволяет повысить точность экономических прогнозов, в том числе для обеспечения финансовой стабильности и устойчивого экономического роста.

5 Является следствием гипотетически некорректных/ошибочных управленческих решений, основанных на экстраполяции надзорных нормативов и стандартов одного сегмента финансовой сферы на надзорные нормативы и стандарты другого.

Источник: составлено автором [Джагитян, 2015].

различий в организационно-функциональной структуре национальных банковских секторов и инфраструктуре финансовых рынков. Мультиинституциональный механизм регулирования предполагает более высокий уровень эффективности по минимизации системных рисков и достижению финансовой стабильности, о чем свидетельствует опыт ЕС в посткризисный период. С другой стороны, эффективность данного сценария будет определяться эффективностью координации как между институтами регулирования, так и с центральными банками государств — членов ЕАЭС, что, как представляется, неизбежно должно опираться на принципы и механизм «мини-Базеля III». Кроме того, функциональная идентичность с институциональной структурой банковского регулирования в ЕС может открыть новые возможности по оперативному и адресному обмену информацией, что, в свою очередь, будет способствовать как результативности усилий по формированию регионального регулятивного порядка и росту доверия к наднациональной системе регулирования в ЕАЭС, так и синхронизации с задачей Базеля III по дальнейшей интернационализации международной реформы регулирования.

В отличие от Сценариев 1 и 2, Сценарий 3 не предполагает создания наднациональных институтов регулирования в ЕАЭС. В условиях «регулятивной упрощенности» состоятельность регионализации будет определяться достижением межгосударственного консенсуса по вопросам не столько политики регулирования, сколько сближения стандартов надзора, что само по себе является достаточным условием для формирования устойчивой конкурентной среды и повышения роли финансового посредничества в интеграционных процессах. Однако такой подход не учитывает ряд ключевых вопросов, от которых зависит не только эффективность процесса регулятивной регионализации, но также и прочность будущей конструкции банковского регулирования в ЕАЭС: ни вопросы обмена информацией между национальными регуляторами для своевременного/согласованного принятия решений (Сценарий 1), ни вопросы идентификации системных рисков (Сценарий 2), ни перспективы интернационализации регулятивного механизма (Сценарии 1 и 2), ни степень независимости национальных регуляторов33. Кроме того, отсутствие наднациональных механизмов регулирования будет создавать дополнительные риски интеграционных процессов [Зуев, 2011, с. 37]. Вполне очевидно, что в отсутствие наднационального координирующего органа Сценарий 3 может оказаться несовместимым с принципами «мини-Базеля III», тем самым создавая риск отхода от регулятивного консенсуса государств — членов ЕАЭС.

Выводы

Ни в коей мере не подвергая сомнению институциональный формат регулирования финансового рынка в ЕАЭС, закрепленный в Договоре о ЕАЭС, необходимо тем не менее иметь в виду, что процесс регионализации банковского регулирования будет, по всей вероятности, сопровождаться неуправляемыми (систематическими) рисками асимметрий на евразийских финансовых рынках и рисками внешних шоков и вызовов. При этом, учитывая значительную фрагментацию финансовых рынков в государствах — членах ЕАЭС и значительные различия национальных режимов банковского регулирования, отмеченные выше эндогенные и экзогенные риски могут стать катализатором обострения системных рисков и, таким образом, поставить под сомнение достижение финансовой стабильности.

33 В соответствии с уставными документами центральные банки государств — членов ЕАЭС подотчетны национальным парламентам, а национальные банки — руководителям государств.

В условиях повышенной рискогенности макросреды институциональная среда банковского регулирования в ЕАЭС должна стать одной из фундаментальных детерминант эффективности и необратимости евразийской экономической интеграции. Однако существенные различия макроэкономического и макрофинансового управления в государствах — членах ЕАЭС и разнорежимность банковского регулирования являются генезисом конфликтогенности процесса сближения национальных механизмов регулирования, что несколько размывает перспективы результативности регулятивной регионализации. Опыт формирования единого надзорного механизма в ЕС, основанного на системе институтов банковского регулирования, настоятельно диктует рассмотрение также и других, альтернативных путей формирования институционального фундамента банковского регулирования в ЕАЭС с едиными принципами институциональной конструкции, необходимыми для оптимальной расстановки регулятивных приоритетов.

Критерии выбора оптимального сценария институциональной наднационализа-ции регулирования ограничены уникальностью модели интеграции в ЕАЭС и будущей регулятивной парадигмы, обусловленной множественностью различий в масштабах, структуре, ключевых параметрах и динамике макроуровня государств, вовлеченных в интеграцию, с одной стороны, и отсутствием систематизированной концепции регионального механизма регулирования и будущего евразийского банковского союза, с другой. Вместе с тем ограниченность критериев выбора можно преодолеть, рассматривая институциональную регионализацию регулирования на основе укрупненных блоков и схем, лежащих в основе любых интеграционных процессов.

Выбор сценария должен определяться стратегическими ориентирами интеграции, задача-минимум которых должна определяться уровнем финансового посредничества, соответствующего текущим потребностям интеграционных процессов, а рационализм выбора — формированием целостной экосистемы регионального банковского регулирования, функциональность которой не будет зависеть от возможного изменения количественного состава государств — членов ЕАЭС.

Выбор сценария должен зависеть от способности национальных регуляторов найти общий знаменатель экономических аспектов сближения регулятивных режимов, включая согласование концепции «мини-Базеля III» и внедрение его стандартов. При этом синергизм евразийского регулятивного институционализма будет заключаться в потенциале «мини-Базеля III» по разрешению трилеммы регулирования — между сближением национальных механизмов регулирования, обеспечением баланса интересов национальных регуляторов и достижением финансовой стабильности.

Выбор сценария должен основываться на единых принципах антикризисной, стабилизационной модели регулирования и согласованном методологическом фундаменте, которые должны будут укрепить системную стабильность в финансовой сфере ЕАЭС для достижения высшей октавы регионализации — формирования банковского союза ЕАЭС. Вполне вероятно, что усиление интеграционной ориентации банков будет обеспечиваться гибкими стандартами пруденциального банковского надзора в рамках «мини-Базеля III», учитывающими как интересы национальных регуляторов, так и цели и задачи регулятивной регионализации. При этом возможные регулятивные калибровки в ходе процесса регионализации должны будут вывести роль банков на принципиально иной уровень, обеспечивающий укрепление интеграционного взаимодействия и интеграционных ориентиров в ЕАЭС, а вместе с этим — устойчивый экономический рост и финансовую стабильность.

Источники

Григорьев Л.М. (2013) Сценарии развития и экономические институты // Экономическая политика. № 3. С. 33-60.

Джагитян Э.П. (2015) Пути регионализации и наднационализации банковского регулирования в ЕАЭС // Банковское дело. № 8. С. 26-31.

Джагитян Э.П. (2017a) Макропруденциальная политика в посткризисном банковском регулировании // Мировая экономика и международные отношения. Т. 61. № 4. С. 13-23. Режим доступа: https://doi. org/10.20542/0131-2227-2017-61-11-13-23 (дата обращения: 31.05.2019).

Джагитян Э.П. (2017b) Фактор регионализации банковского регулирования в формировании евразийского механизма финансовой стабильности // Деньги и кредит. № 7. С. 31-40.

Широв А.А., Гусев М.С. (2013) Прогнозирование динамических и структурных характеристик развития единого экономического пространства // Проблемы прогнозирования. № 3 (138). С. 3-15.

Зуев В.Н. (2011) Наднациональный механизм в теории интеграции // Мировая экономика и международные отношения. № 4. С. 30-38.

Agénor P.-R. (2003) Benefits and Costs of International Financial Integration: Theory and Facts // The World Economy. Vol. 26. No. 8. P. 1089-1118.

Aikins S. (2009) Global Financial Crisis and Government Intervention: A Case for Effective Regulatory Governance // International Public Management Review. Vol. 10. No. 2. P. 23-43. Режим доступа: https://ssrn. com/abstract=2689183 (дата обращения: 31.05.2019).

Bank for International Settlements (BIS) (2012a) Core Principles for Effective Banking Supervision. Basel Committee on Banking Supervision. Режим доступа: https://www.bis.org/publ/bcbs230.pdf (дата обращения: 31.05.2019).

Bank for International Settlements (BIS) (2012b) Household Indebtedness: Context, Consequence & Correction. Address by Mr. Patrick Honohan, Governor of the Central Bank of Ireland, to the Limerick Law Society, University of Limerick, Limerick. 14 March. Режим доступа: http://www.bis.org/review/r120315b. pdf?frames=0 (дата обращения: 27.02.2018).

Bank for International Settlements (BIS) (2017) Finalising Basel III. Basel Committee on Banking Supervision (BCBS). Режим доступа: https://www.bis.org/bcbs/publ/d424_inbrief.pdf (дата обращения 20.03.2018).

Bank for International Settlements (BIS) (2018) Keynote Speech by Stefan Ingves, Chairman, Basel Committee on Banking Supervision at the Institute for Law and Finance Conference, Goethe University, Frankfurt. 29 January. Режим доступа: https://www.bis.org/speeches/sp180129.pdf (дата обращения: 31.05.2019).

Banki.ru News Agency Ltd. (s. a.) Рейтинги банков. Режим доступа: https://www.banki.ru/banks/ratings/ (дата обращения: 01.06.2019).

Boyer P.C., Kempf H. (2017) Regulatory Arbitrage and the Efficiency of Banking Regulation // Journal of Financial Intermediation. Режим доступа: https://doi.org/10.1016/j.jfi.2017.09.002 (дата обращения: 31.05.2019).

Central Bank of the Republic of Armenia (s. a.) Legal Acts. Режим доступа: https://www.cba.am/en/sitep-ages/lalaws.aspx (дата обращения: 31.05.2019).

Central Bank of the Russian Federation (Bank of Russia) (s. a.) Official Site of the Central Bank of the Russian Federation (Bank of Russia). Режим доступа: https://www.cbr.ru/eng/ (дата обращения: 31.05.2019).

de Chiara A., Livio L., Ponce J. (2018) Flexible and Mandatory Banking Supervision // Journal of Financial Stability. Vol. 34. P. 86-104. Режим доступа: https://doi.org/10.1016/jjfs.2017.12.002 (дата обращения 31.05.2019).

Corbet S., Larkin C. (2017) Has the Uniformity of Banking Regulation Within the European Union Restricted Rather Than Encouraged Sectoral Development? // International Review of Financial Analysis. Vol. 53. P. 48-65. Режим доступа: https://doi.org/10.1016/j.irfa.2017.08.007 (дата обращения 31.05.2019).

Ding C.G., Wu C.-H., Chang P.-L. (2013) The Influence of Government Intervention on the Trajectory of Bank Performance During the Global Financial Crisis: A Comparative Study Among Asian Economies // Journal of Financial Stability. Vol. 9. No. 4. P. 556-564. Режим доступа: https://doi.org/10.1016/jjfs.2012.11.002 (дата обращения: 31.05.2019).

Erol S., Ordonez G. (2017) Network Reactions to Banking Regulations // Journal of Monetary Economics. Vol. 89. P. 51-67. Режим доступа: https://doi.org/10.1016/j.jmoneco.2017.03.005 (дата обращения: 31.05.2019).

Eurasian Economic Union (EAEU) (2014) Treaty on the Eurasian Economic Union. Astana. 29 May. Режим доступа: https://www.wto.org/english/thewto_e/acc_e/kaz_e/WTACCKAZ85_LEG_1.pdf (дата обращения: 01.06.2019).

European Banking Authority (EBA) (s. a.) Official Site of the European Banking Authority. Режим доступа: https://eba.europa.eu/ (дата обращения: 01.06.2019).

European Central Bank (ECB) (s. a.) Official Site of the European Central Bank. Режим доступа: https:// www.ecb.europa.eu/home/html/index.en.html (дата обращения: 01.06.2019).

European Commission (EC) (s. a.) European System of Financial Supervision. Режим доступа: https:// ec.europa.eu/info/business-economy-euro/banking-and-finance/financial-supervision-and-risk-manage-ment/european-system-financial-supervision_en (дата обращения: 01.06.2019).

European Insurance and Occupational Pensions Authority (EIOPA) (s. a.) Official Site of the European Insurance and Occupational Pensions Authority. Режим доступа: https://eiopa.europa.eu/ (дата обращения: 01.06.2019).

European Securities and Markets Authority (ESMA) (s. a.) Official Site of the European Securities and Markets Authority. Режим доступа: https://www.esma.europa.eu/ (дата обращения: 01.06.2019).

European Systemic Risk Board (ESRB) (s. a.) Official Site of the European Systemic Risk Board. Режим доступа: https://www.esrb.europa.eu/home/html/index.en.html (дата обращения: 01.06.2019).

Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) (s. a.) Official Site of the Federal Deposit Insurance Corporation. Режим доступа: https://www5.fdic.gov/idasp/advSearchLanding.asp (дата обращения: 01.06.2019).

Financial Stability Board (FSB) (2017) 2017 List of Systemically Important Banks. Режим доступа: http:// www.fsb.org/wp-content/uploads/P211117-1.pdf (дата обращения: 02.02.2018).

Goldbach R. (2015) Asymmetric Influence in Global Banking Regulation: Transnational Harmonization, the Competition State, and the Roots of Regulatory Failure // Review of International Political Economy. Vol. 22. No. 6. P. 1087-1127. Режим доступа: https://doi.org/10.1080/09692290.2015.1050440 (дата обращения: 02.02.2018).

Hagendorff J. (2013) Board Monitoring, Regulation, and Performance in the European Banking Industry. Size, Risk, and Governance in European Banking / J. Hagendorff, K. Keasey, F. Vallascas (eds). Oxford: Oxford University Press.

Heathcote J., Perri F. (2004) Financial Globalization and Real Regionalization // Journal of Economic Theory. Vol. 119. No. 1. P. 207-243. Режим доступа: https://doi.org/10.1016/jjet.2003.06.003 (дата обращения: 02.02.2018).

Hirata H., Ayhan Kose M., Otrok C. (2013) Regionalization vs. Globalization. IMF Working Paper WP/13/19, International Monetary Fund. Режим доступа: https://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2013/wp1319.pdf (дата обращения: 08.02.2018).

Howarth D., Quaglia L. (2016) Internationalised Banking, Alternative Banks and the Single Supervisory Mechanism // West European Politics. Vol. 39. No. 3. P. 438-461. Режим доступа: https://doi.org/10.1080/0 1402382.2016.1143241 (дата обращения: 08.02.2018).

Hoxha I., Kalemli-Ozcan S., Vollrath D. (2013) How Big Are the Gains from International Financial Integration? // Journal of Development Economics. Vol. 103. P. 90-98. Режим доступа: https://doi.org/10.1016/j. jdeveco.2013.02.003 (дата обращения: 08.02.2018).

International Monetary Fund (IMF) (s. a.) IMF Macroeconomic and Financial Data. Режим доступа: http:// data.imf.org/?sk=388DFA60-1D26-4ADE-B505-A05A558D9A42 (дата обращения: 01.06.2019).

Jeong K.-Y., Kim E. (2010) The Global Financial Crisis: New Implications and Perspectives for Emerging Economies // Global Economic Review. Vol. 39. No. 1. P. 1-13. Режим доступа: https://doi. org/10.1080/12265081003696379 (дата обращения: 01.06.2019).

Kalemli-Ozcan S., Papaioannou E., Peydrö J.-L. (2010) Financial Regulation, Financial Globalization and the Synchronization of Economic Activity. Working Paper Series No 1221, European Central Bank. Режим доступа: http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?rep=rep1&type=pdf&doi=10.1.1.178.3310 (дата обращения: 15.03.2018).

Kalemli-Ozcan S., Papaioannou E., Peydrö J.-L. (2013) Financial Regulation, Financial Globalization and the Synchronization of Economic Activity // The Journal of Finance. Vol. 68. No. 3. P. 1179-1228. Режим доступа: https://doi.org/10.1111/jofi.12025 (дата обращения: 15.03.2018).

Lane P.R. (2012) Financial Globalisation and the Crisis. BIS Working Paper No 397, Bank for International Settlements. Режим доступа: https://www.bis.org/publ/work397.pdf (дата обращения: 22.03.2018).

Llewellyn D.T. (2006) Institutional Structure of Financial Regulation and Supervision: The Basic Issues. Paper presented at a World Bank seminar, Washington DC, 6-7 June. Режим доступа: http://siteresources. worldbank.org/INTTOPCONF6/Resources/2057292-1162909660809/F2FlemmingLlewellyn.pdf (дата обращения: 27.02.2018).

Ministry of Finance of the Republic of Belarus (s. a.) Official Site of the Ministry of Finance of the Republic of Belarus. Режим доступа: http://www.minfin.gov.by/en/ (дата обращения: 31.05.2019).

Mwenda K.K. (2006) Legal Aspects of Financial Services Regulation and the Concept of a Unified Regulator. Law, Justice, and Development Series, The World Bank, Washington DC. Режим доступа: http://sitere-sources.worldbank.org/INTAFRSUMAFTPS/Resources/Legal_Aspects_of_Financial_Sces_Regulations. pdf (дата обращения: 27.02.2018).

National Bank of the Kyrgyz Republic (s. a.) Official Site of the National Bank of the Kyrgyz Republic. Режим доступа: https://www.nbkr.kg/index.jsp?lang=ENG (дата обращения: 31.05.2019).

National Bank of the Republic of Belarus (s. a.) Official Site of the National Bank of the Republic of Belarus. Режим доступа: https://www.nbrb.by/engl (дата обращения: 31.05.2019).

National Bank of the Republic of Kazakhstan (s. a.) About the National Bank. Режим доступа: https://natio-nalbank.kz/?docid=1&switch=english (дата обращения: 31.05.2019).

Prasad E.S., Rajan R.G. (2009) A Pragmatic Approach to Capital Account Liberalization // Journal of Economic Perspectives. Vol. 22. No. 3. P. 149-172. Режим доступа: https://doi.org/10.1257/jep.22.3.149 (дата обращения: 31.05.2019).

Rodrik D. (2000) How Far Will International Economic Integration Go? // Journal of Economic Perspectives. Vol. 14. No. 1. P. 177-186. Режим доступа: https://doi.org/10.1257/jep.14.1.177 (дата обращения: 27.02.2018).

Single Resolution Board (SRB) (s. a.) Single Resolution Mechanism (SRM). Режим доступа: https://srb. europa.eu/ (дата обращения: 01.06.2019).

Spendzharova A.B. (2017) Regulatory Cascading: Limitations of Policy Design in European Banking Structural Reforms // Policy and Society. Vol. 35. No. 3. P. 227-237. Режим доступа: https://doi.org/10.1016/j. polsoc.2016.09.001 (дата обращения: 01.06.2019).

Spendzharova A.B., Versluis E., Radulova E., Flöthe L. (2016) Too Much, Too Fast? The Sources of Banks' Opposition to European Banking Structural Reforms // Journal of Banking Regulation. Vol. 17. No. 1-2. P. 133-145. Режим доступа: https://doi.org/10.1057/jbr.2015.16 (дата обращения: 01.06.2019).

State Service of Regulation and Supervision of the Financial Market at the Government of the Kyrgyz Republic (State Financial Supervision Agency) (s. a.) Official site of the State Service of Regulation and Supervision of the Financial Market at the Government of the Kyrgyz Republic. Режим доступа: http://fsa.kg/#/home (дата обращения: 31.05.2019).

Tsingou E. (2007) Transnational Private Governance and the Basel Process: Banking Regulation and Supervision, Private Interests, and Basel II. Transnational Private Governance and Its Limits / J.-C. Graz, A. Nölke A. (eds). L.: Routledge. P. 58-68.

Underhill G.R.D., Zhang X. (2008) Setting the Rules: Private Power, Political Underpinnings, and Legitimacy in Global Monetary and Financial Governance // International Affairs. Vol. 84. No. 3. P. 535-554. Режим доступа: https://doi.org/10.1111/j.1468-2346.2008.00723.x (дата обращения: 31.05.2019).

World Bank Group (2018) Bankers Without Borders. Global Financial Development Report 2017/2018. Режим доступа: https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/28482/9781464811487.pdf (дата обращения: 31.05.2019).

Ycharts (s. a.) The modern financial data research platform. Режим доступа: https://ycharts.com/companies/ BCS/assets (дата обращения: 01.06.2019).

Yue L.Q., Luo J., Ingram P. (2013) The Failure of Private Regulation: Elite Control and Market Crises in the Manhattan Banking Industry // Administrative Science Quarterly. Vol. 58. No. 1. P. 37-68. Режим доступа: https://doi.org/10.1177/0001839213476502 (дата обращения: 01.06.2019).

Shaping the EAEU's Institutional Framework for Banking Regulation: Perspectives and Risks1

E. Dzhagityan

Eduard Dzhagityan — PhD, Associate Professor, School of World Economy, Faculty of World Economy and International Affairs, National Research University Higher School of Economics; 20 Myasnitskaya Str., Moscow, 101000, Russian Federation; E-mail: edzhagityan@hse.ru

Abstract

The institutional aspect of post-crisis banking regulation reform (Basel III) remains unsettled, and as such undermines regulators' efforts to shape a seamless platform for international financial intermediation. The lack of global acceptance of the Basel III standards amid the internationalization of banking activities is one of the main reasons for regulatory asymmetries which are difficult to handle at the national level. In this context, the efforts of governments and financial regulators are a central core of their policy in protecting banking sectors from systemic risks. It becomes imperative to bring together national mechanisms of banking regulation and to develop a regional system of regulatory institutions, as is evidenced by the single supervisory mechanism in the eurozone countries.

Strengthening stress-resilience of the national banking sectors in the Eurasian Economic Union (EAEU) and the expansion of banking activities to the Eurasian economy will require a conceptual framework of the EAEU banking regulation system. However, different regulatory regimes in EAEU states along with the lack of supranational regulatory institutions may slow the progress of the Eurasian mechanism of banking regulation. This means that operationalization of the EAEU regulatory mechanism will depend on whether the mini-Basel III format as a methodological hub of regionalization and supranationalization will act as an enabler of a resolution to the regulatory trilemma of the feasibility, relevance and opportunities of supranationalization.

The institutional aspect of mini-Basel III is intrinsically linked to the integrity and consistency of the supranational authority for regulation of EAEU financial markets being an authority documented in the treaty on the EAEU; however, the costs of regulatory alignment may exceed the advantages of a single-institution regulatory architecture owing to the existent and tacit risks from the heterogeneity of the national regulatory models. Stemming from the complex financial sector environment that falls short of valid and reliable institutional fundamentals, this article proposes alternative scenarios for the EAEU regulatory mechanism that could be sought for optimization of regulatory logistics and algorithms of regulatory alignment. Based on systematization of the benefits and weaknesses of each of the scenarios as well as on a comparative analysis as to whether the proposed scenarios would ensure a continuum of financial intermediation and financial stability, this article concludes that currently there are no priority approaches to the design of a supranational institutional system in the EAEU. At the same time, the identical structure of national banking sectors together with the least expensive scenario approach could underpin the process of regulatory supranationalization; however, to secure the integrity of the EAEU supranational authority, it should be complemented with an authority that would be responsible for the coordination of EAEU-wide regulatory alignment.

Key words: international banking regulation; banking regulation institutes; Basel III; mini-Basel III; integration; supranationalization; systemic risks; Eurasian Economic Union (EAEU)

For citation: Dzhagityan E. (2019) Shaping the EAEU's Institutional Framework for Banking Regulation: Perspectives and Risks. International Organisations Research Journal, vol. 14, no 2, pp. 245—274 (in English). DOI: 10.17323/1996-7845-2019-02-10.

1 The editorial board received the article in April 2018.

This article is an output of a research project entitled "Economic and Institutional Aspects of Shaping the EAEU Banking Regulation Mechanism" implemented as part of the Individual Research Programme of the Faculty of World Economy and International Affairs at the National Research University Higher School of Economics (HSE).

References

Agénor P.-R. (2003) Benefits and Costs of International Financial Integration: Theory and Facts. The World Economy, vol. 26, no 8, pp. 1089—1118.

Aikins S. (2009) Global Financial Crisis and Government Intervention: A Case for Effective Regulatory Governance. International Public Management Review, vol. 10, no 2, pp. 23—43.

Bank for International Settlements (BIS) (2012a) Core Principles for Effective Banking Supervision. Basel Committee on Banking Supervision. Available at: https://www.bis.org/publ/bcbs230.pdf (accessed 31 May 2019).

Bank for International Settlements (BIS) (2012b) Household Indebtedness: Context, Consequence & Correction. Address by Mr. Patrick Honohan, Governor of the Central Bank of Ireland, to the Limerick Law Society, University of Limerick, Limerick, 14 March. Available at: http://www.bis.org/review/r120315b.pdf?frames=0 (accessed 27 February 2018).

Bank for International Settlements (BIS) (2017) Finalising Basel III. Basel Committee on Banking Supervision (BCBS). Available at: https://www.bis.org/bcbs/publ/d424_inbrief.pdf (accessed 20 March 2018).

Bank for International Settlements (BIS) (2018) Keynote Speech by Stefan Ingves, Chairman, Basel Committee on Banking Supervision at the Institute for Law and Finance Conference, Goethe University, Frankfurt, 29 January. Available at: https://www.bis.org/speeches/sp180129.pdf (accessed 31 May 2019).

Banki.ru News Agency Ltd (s. a.) Bank ratings. Available at: https://www.banki.ru/banks/ratings/ (in Russian) (accessed 1 June 2019).

Boyer P.C., Kempf H. (2017) Regulatory Arbitrage and the Efficiency of Banking Regulation. Journal of Financial Intermediation. Available at: https://doi.org/10.1016Zj.jfi.2017.09.002 (accessed 31 May 2019).

Central Bank of the Republic of Armenia (s. a.) Legal Acts. Available at: https://www.cba.am/en/sitepages/ lalaws.aspx (accessed 31 May 2019).

Central Bank of the Russian Federation (Bank of Russia) (c. a.) Official site of the Central Bank of the Russian Federation (Bank of Russia). Available at: https://www.cbr.ru/eng/ (accessed 31 May 2019).

Central Bank of the Russian Federation (Bank of Russia) (2017) Ob utverzhdenii perechnja sistemno znachimyh kreditnyh organizacij [On Approval of the List of Systemically Important Credit Organizations]. Available at: http://www.cbr.ru/press/PR/?file= 13092017_194655ik2017-09-13t19_46_25.htm (accessed 17 February 2018) (in Russian).

Corbet S., Larkin C. (2017) Has the Uniformity of Banking Regulation Within the European Union Restricted Rather Than Encouraged Sectoral Development? International Review of Financial Analysis, vol. 53, pp. 48—65. Available at: https://doi.org/10.1016/j.irfa.2017.08.007 (accessed 31 May 2019).

de Chiara A., Livio L., Ponce J. (2018) Flexible and Mandatory Banking Supervision. Journal of Financial Stability, vol. 34, pp. 86-104. Available at: https://doi.org/10.1016/jjfs.2017.12.002 (accessed 31 May 2019).

Ding C.G., Wu C.-H., Chang P.-L. (2013) The Influence of Government Intervention on the Trajectory of Bank Performance During the Global Financial Crisis: A Comparative Study Among Asian Economies. Journal of Financial Stability, vol. 9, no 4, pp. 556-564. Available at: https://doi.org/10.1016/jjfs.2012.11.002 (accessed 31 May 2019).

Dzhagityan E. (2015) Puti regionalizacii i nadnacionalizacii bankovskogo regulirovanija v EAJeS [Perspectives of Regionalization and Supranationalization of Banking Regulation in the Eurasian Economic Union in Light of International Experience]. Bankovskoe delo [Banking], no 8, pp. 26-31 (in Russian).

Dzhagityan E. (2017a) Makroprudencial'naja politika v postkrizisnom bankovskom regulirovanii [Macro Prudential Policy in Post-Crisis Banking Regulation]. Mirovaja jekonomika i mezhdunarodnye otnoshenija [ World Economy and International Relations], vol. 61, no 4, pp. 13-23. Available at: https://doi.org/10.20542/0131-2227-2017-61-11-13-23 (accessed 31 May 2019) (in Russian).

Dzhagityan E. (2017b) Faktor regionalizacii bankovskogo regulirovanija v formirovanii evrazijskogo mehaniz-ma finansovoj stabil'nosti [Regionalization of Banking Regulation as a Driving Force of the Eurasian Financial Stability Mechanism]. Den'gi i kredit [Russian Journal of Money and Finance], no 7, pp. 31-40 (in Russian).

Erol S., Ordonez G. (2017) Network Reactions to Banking Regulations. Journal of Monetary Economics, vol. 89, pp. 51-67. Available at: https://doi.org/10.1016/j.jmoneco.2017.03.005 (accessed 31 May 2019).

Eurasian Economic Union (EAEU) (2014) Treaty on the Eurasian Economic Union. Astana, 29 May. Available at: https://www.wto.org/english/thewto_e/acc_e/kaz_e/WTACCKAZ85_LEG_1.pdf (accessed 1 June 2019).

European Banking Authority (EBA) (s. a.) Official Site of the European Banking Authority. Available at: htt-ps://eba.europa.eu/ (accessed 1 June 2019).

European Central Bank (ECB) (s. a.) Official Site of the European Central Bank. Available at: https://www. ecb.europa.eu/home/html/index.en.html (accessed 1 June 2019).

European Commission (EC) (s. a.) European System of Financial Supervision. Available at: https://ec.europa. eu/info/business-economy-euro/banking-and-finance/financial-supervision-and-risk-management/europe-an-system-financial-supervision_en (accessed 1 June 2019).

European Insurance and Occupational Pensions Authority (EIOPA) (s. a.) Official Site of the European Insurance and Occupational Pensions Authority. Available at: https://eiopa.europa.eu/ (accessed 1 June 2019).

European Securities and Markets Authority (ESMA) (s. a.) Official Site of the European Securities and Markets Authority. Available at: https://www.esma.europa.eu/ (accessed 1 June 2019).

European Systemic Risk Board (ESRB) (s. a.) Official Site of the European Systemic Risk Board. Available at: https://www.esrb.europa.eu/home/html/index.en.html (accessed 1 June 2019).

Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) (s. a.) Official Site of the Federal Deposit Insurance Corporation. Available at: https://www5.fdic.gov/idasp/advSearchLanding.asp (accessed 1 June 2019).

Financial Stability Board (FSB) (2017) 2017 List of Systemically Important Banks. Available at: http://www. fsb.org/wp-content/uploads/P211117-1.pdf (accessed 2 February 2018).

Goldbach R. (2015) Asymmetric Influence in Global Banking Regulation: Transnational Harmonization, the Competition State, and the Roots of Regulatory Failure. Review of International Political Economy, vol. 22, no 6, pp. 1087-127. Available at: https://doi.org/10.1080/09692290.2015.1050440 (accessed 2 February 2018).

Grigor'ev L.M. (2013) Scenarii razvitija i jekonomicheskie instituty [Scenarios of Development and Economic Institutions]. Jekonomicheskajapolitika, no 3, pp. 33-60 (in Russian).

Hagendorff J. (2013) Board Monitoring, Regulation, and Performance in the European Banking Industry. Size, Risk, and Governance in European Banking (J. Hagendorff, K. Keasey, F. Vallascas (eds)). Oxford: Oxford University Press.

Heathcote J., Perri F. (2004) Financial Globalization and Real Regionalization. Journal of Economic Theory, vol. 119, no 1, pp. 207-243. Available at: https://doi.org/10.1016/jjet.2003.06.003 (accessed 31 May 2019).

Hirata H., Ayhan Kose M., Otrok C. (2013) Regionalization vs. Globalization. IMF Working Paper WP/13/19, International Monetary Fund. Available at: https://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2013/wp1319.pdf (accessed 8 February 2018).

Howarth D., Quaglia L. (2016) Internationalised Banking, Alternative Banks and the Single Supervisory Mechanism. West European Politics, vol. 39, no 3, pp. 438-461. Available at: https://doi.org/10.1080/0140238 2.2016.1143241 (accessed 31 May 2019).

Hoxha I., Kalemli-Ozcan S., Vollrath D. (2013) How Big Are the Gains from International Financial Integration? Journal of Development Economics, vol. 103, pp. 90-98. Available at: https://doi.org/10.1016/jjde-veco.2013.02.003 (accessed 31 May 2019).

International Monetary Fund (IMF) (s. a.) IMF Macroeconomic and Financial Data. Available at: http:// data.imf.org/?sk=388DFA60-1D26-4ADE-B505-A05A558D9A42 (accessed 1 June 2019).

Jeong K.-Y., Kim E. (2010) The Global Financial Crisis: New Implications and Perspectives for Emerging Economies. GlobalEconomic Review, vol. 39, no 1, pp. 1-13. Available at: https://doi.org/10.1080/12265081003696379.

Kalemli-Ozcan S., Papaioannou E., Peydrö J.-L. (2010) Financial Regulation, Financial Globalization and the Synchronization of Economic Activity. Working Paper Series No 1221, European Central Bank. Available at: http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?rep=rep1&type=pdf&doi=10.1.1.178.3310 (accessed 15 March 2018).

Kalemli-Ozcan S., Papaioannou E., Peydrö J.-L. (2013) Financial Regulation, Financial Globalization and the Synchronization of Economic Activity. The Journal of Finance, vol. 68, no 3, pp. 1179—228. Available at: https://doi.org/10.1111/jofi.12025 (accessed 31 May 2019).

Lane P.R. (2012) Financial Globalisation and the Crisis. BIS Working Paper No 397, Bank for International Settlements. Available at: https://www.bis.org/publ/work397.pdf (accessed 22 March 2018).

Llewellyn D.T. (2006) Institutional Structure of Financial Regulation and Supervision: The Basic Issues. Paper presented at a World Bank seminar, Washington DC, 6-7 June. Available at: http://siteresources.worldbank. org/INTT0PC0NF6/Resources/2057292-1162909660809/F2FlemmingLlewellyn.pdf (accessed 27 February 2018).

Ministry of Finance of the Republic of Belarus (s. a.) Official Site of the Ministry of Finance of the Republic of Belarus. Available at: http://www.minfin.gov.by/en/ (accessed 31 May 2019).

Mwenda K.K. (2006) Legal Aspects of Financial Services Regulation and the Concept of a Unified Regulator. Law, Justice, and Development Series, The World Bank, Washington DC. Available at: http://siteresources. worldbank.org/INTAFRSUMAFTPS/Resources/Legal_Aspects_of_Financial_Sces_Regulations.pdf (accessed 27 February 2018).

National Bank of the Kyrgyz Republic (s. a.) Official Site of the National Bank of the Kyrgyz Republic. Available at: https://www.nbkr.kg/index.jsp?lang=ENG (accessed 31 May 2019).

National Bank of the Republic of Belarus (s. a.) Official Site of the National Bank of the Republic of Belarus. Available at: https://www.nbrb.by/engl (accessed 31 May 2019).

National Bank of the Republic of Kazakhstan (s. a.) About the National Bank. Available at: https://national-bank.kz/?docid=1&switch=english (accessed 31 May 2019).

Prasad E.S., Rajan R.G. (2009) A Pragmatic Approach to Capital Account Liberalization. Journal of Economic Perspectives, vol. 22, no 3, pp. 149-172. Available at: https://doi.org/10.1257/jep.22.3.149 (accessed 31 May 2019).

Rodrik D. (2000) How Far Will International Economic Integration Go? Journal of Economic Perspectives, vol. 14, no 1, pp. 177-186. Available at: https://doi.org/10.1257/jep.14.L177 (accessed 31 May 2019).

Shirov A.A., Gusev M.S. (2013) Prognozirovanie dinamicheskih i strukturnyh harakteristik razvitija Edinogo jekonomicheskogo prostranstva [Forecasting of Dynamic and Structural Characteristics of the Development of the Common Economic Area]. Problemyprognozirovanija, no 3 (138), pp. 3-15 (in Russian).

Single Resolution Board (SRB) (s. a.) Single Resolution Mechanism (SRM). Available at: https://srb.europa. eu/ (accessed 1 June 2019).

Spendzharova A.B. (2017) Regulatory Cascading: Limitations of Policy Design in European Banking Structural Reforms. Policy and Society, vol. 35, no 3, pp. 227-237. Available at: https://doi.org/10.1016/j.pol-soc.2016.09.001 (accessed 31 May 2019).

Spendzharova A.B., Versluis E., Radulova E., Flöthe L. (2016) Too Much, Too Fast? The Sources of Banks' Opposition to European Banking Structural Reforms. Journal of Banking Regulation, vol. 17, no 1-2, pp. 133— 45. Available at: https://doi.org/10.1057/jbr.2015.16 (accessed 31 May 2019).

State Service of Regulation and Supervision of the Financial Market at the Government of the Kyrgyz Republic (State Financial Supervision Agency) (s. a.) Official site of the State Service of Regulation and Supervision of the Financial Market at the Government of the Kyrgyz Republic. Available at: http://fsa.kg/#/home (accessed 31 May 2019).

Tsingou E. (2007) Transnational Private Governance and the Basel Process: Banking Regulation and Supervision, Private Interests, and Basel II. Transnational Private Governance and Its Limits (J.-C. Graz, A. Nölke (eds)). London: Routledge, pp. 58-68.

Underhill G.R.D., Zhang X. (2008) Setting the Rules: Private Power, Political Underpinnings, and Legitimacy in Global Monetary and Financial Governance. International Affairs, vol. 84, no 3, pp. 535-554. Available at: https://doi.org/10.1111/j.1468-2346.2008.00723.x (accessed 31 May 2019).

World Bank Group (2018) Bankers Without Borders. Global Financial Development Report 2017/2018. Available at: https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/28482/9781464811487.pdf (accessed 31 May 2019).

Ycharts (s. a.) The modern financial data research platform. Available at: https://ycharts.com/companies/ BCS/assets (accessed 1 June 2019).

Yue L.Q., Luo J., Ingram P. (2013) The Failure of Private Regulation: Elite Control and Market Crises in the Manhattan Banking Industry. Administrative Science Quarterly, vol. 58, no 1, pp. 37—68. Available at: https:// doi.org/10.1177/0001839213476502 (accessed 31 May 2019).

Zuev V.N. (2011) Nadnacional'nyj mehanizm v teorii integracii [Supranational Mechanism in Integration Theory]. Mirovaja jekonomika i mezhdunarodnye otnoshenija, no 4, pp. 30—38 (in Russian).