CC BY
17
БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА
ПЕРСПЕКТИВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ «ФЕДЕРАЦИЯ - РЕГИОНЫ»
Т. В. ГрицюКу кандидат экономических наук, доцент кафедры «Финансы, денежное обращение и кредит» Государственного университета управления
Реформа межбюджетных отношений, безусловно, принесла некоторые позитивные результаты. Однако,,в настоящее время во взаимоотношениях «Федерация - регионы» существует большой спектр неурегулированных проблем. Так, например, основные проблемы межбюджетных отношений связаны с выравниванием уровня бюджетной обеспеченности. Существенные недостатки также имеет действующая методика оценки налогового потенциала регионов, которая влияет на распределение финансовой помощи.
В условиях Российской Федерации задача выравнивания бюджетной обеспеченности сложна как ни в одной другой стране. Это связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти.
В этой ситуации наметилась тенденция к централизации доходов в федеральном бюджете. Это противоречит линии на развитие полновесных федеративных отношений в стране, но, к сожалению, подтверждается динамикой распределения собираемых налоговых поступлений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации1.
Базовым условием разграничения доходов между уровнями бюджетной системы, а также бюджетного регулирования является разграничение полномочий и функций между органами власти разных уровней. Основы разграничения последних по расходам между федеральным центром и субъектами Федерации содержатся в Конституции РФ.
В Бюджетном кодексе РФ содержится перечень основных расходов, относящихся к тому или иному уровню бюджетной системы. Процесс пе-
1 Иванова Л.Н. К вопросу развития системы мсжбюджстных отношений в 2002 - 2005 годах // Развитие мсжбюджстных отношений и реформирование региональных финансов: Сб. материалов практического семинара г. Ростов-на-Дону 28 - 30 мая 2001 года.
М.: Изд-во Академии бюджета и казначейства. 2001.
рераспределения расходов между разными уровнями бюджетной системы продолжается, что в значительной степени объясняется большой сферой предметов совместного ведения.
С бюджетной реформой непосредственно связаны реформы налоговой системы. В частности, в последнее время достаточно четко обозначена необходимость увеличения стартового уровня собственных доходов субъектов Федерации путем преобразования части отчислений от федеральных регулирующих доходов в собственные доходы территориальных бюджетов.
По мнению экспертов Академии бюджета и казначейства, такой стимул может быть усилен еще в большей степени, если сверх закрепленных на постоянной основе долей регулирующих налогов вместо дотационных вливаний в разной форме утверждать временные (не менее чем на 1 год) нормативы отчислений в порядке бюджетного регулирования на основе заключенных соглашений. К дотациям же рекомендуется прибегать в последнюю очередь, когда исчерпаны все другие меры по разграничению налогов между уровнями бюджетной системы и установлению нормативов отчислений от регулирующих доходов.
Проблемы реформирования межбюджетных отношений и региональных финансов, урегулирования налогово-бюджетных взаимоотношений между различными уровнями власти и управления привлекают широкое внимание российских и зарубежных экспертов. В целях содействия реализации программы реформирования межбюджетных отношений в РФ создан ряд совместных проектов, в частности Проект технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне (совместный Минфина России и МБРР), двусторонний проект Министерства финансов РФ и Немецкого общества по техническому сотрудничеству (ГТЦ) при правительстве Германии, проект НБФ «Экспертный институт», проект СЕРКА (Рос-
сийско-Канадский консорциум по вопросам прикладных экономических исследований). На наш взгляд, наибольший интерес представляют результаты экспертных оценок СЕРПА, использующих системных подход к исследуемой проблеме.
Основной целью исследования в рамках проекта СЕРКА «Повышение эффективности межбюджетных отношений в Российской Федерации» являлась разработка рекомендаций для российских властей, направленных на повышение эффективности системы отношений между бюджетами различных уровней в Российской Федерации. В частности, был проведен анализ последствий мер, содержащихся в плане действий Правительства РФ, в части, затрагивающей доходы и расходы бюджетов субъектов Федерации, прогноз воздействия уже реализованных в налоговом и бюджетном законодательстве мер на состояние региональных финансов, а также оценка влияния предложений, выработанных в ходе реализации данного проекта, и учтенных в проектах программных документов Правительства РФ, на состояние бюджетов субъектов Федерации2.
Программа Правительства, подготовленная с учетом предложений Центра стратегических разработок, работающего в рамках проекта СЕРЯА, была утверждена в виде распоряжения Правительства РФ от 26.07.2000 «Об утверждении плана действий Правительства Российской Федерации в
3Синельников С., Кадочников П., Труним И., Шкрсбсла Е. Влияние мсжбюджстных трансфертов на фискальное повеление региональных властей. М.: Изл-во США, 2001.
3 План-график мер по реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах, одобренной постановлением Правительства РФ от 30.07.98 № 862 (утв. распоряжением Правительства РФ от 04.12.98 № 1718-р, с изменениями от 03.09.99).
4 Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года».
области социальной политики и модернизации экономики на 2000 - 2001 годы».
При оценках изменений в состоянии бюджетов субъектов Федерации при реализации мер, содержащихся в плане действий Правительства, принималось во внимание, что основная часть указанных мероприятий, планировавшихся к внедрению на первом этапе программы (2001 год), была принята и вступила в действие начиная с 2001 года, а остальная часть - в течение 2002 - 2003 годов (второй этап программы). Экспертные оценки проводились по следующим направлениям.
Оценка воздействия изменений в налоговом и бюджетом законодательстве на состояние региональных финансов
Ряд решений в области налоговой и бюджетной политики, принятых в 2000 - 2002 годах, оказал значительное влияние на состояние региональных финансов. Указанные изменения нашли свое воплощение в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2002 год», в утвержденных главах Второй (специальной) части Налогового кодекса РФ, Плане-графике мер по реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах3, Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года и иных законодательных и нормативных актах.
Расчет прогнозируемого состояния консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2002 году проводился с учетом следующих изменений (в соответствии с Программой по сравнению с условиями 2000 года), которые непосредственно окажут влияние на состояние бюджетов субъектов Федерации4 (см. таблицу):
Налог Статус Зачисление (% от общего объема поступлений)
Федеральный бюджет Региональные бюджеты Местные бюджеты
Таможенные пошлины Ф 100 - -
НДС Ф 100 - -
Налог на добычу полезных ископаемых: Ф
углеводородного сырья 80 20е -
общераспространенных полезных ископаемых - 100' -
прочих полезных ископаемых 40 60- -
добываемых на континентальном шельфе 100 - -
Акцизы (газ, бензин, спирт, автомобили, товары, ввозимые в Российскую Федерацию) Ф 100 - -
Акцизы на спирт из пищевого сырья и ликероводочные изделия Ф 50 50 -
Прочие акцизы Ф - 100 -
Налог на доходы физических лиц Ф - 50 50"
Таблица
Общая схема разграничения основных налоговых полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы в РФ к 2005 году
Примечание:
Ф - федеральный бюджет;
Р - региональный бюджет (субъектов РФ);
М - местный бюджет (муниципальных образований);
* - с возможным выделением части отчислений для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований; " - с возможным выделением в составе данной доли минимально гарантированной и выравнивающей частей.
Продолжение табл.
Налог на наследование Ф - 100 -
Налог на прибыль организаций Ф 3! 6Г 8
Транспортный налог Р - 100 -
Налог с продаж Р - 40 60"
Экологические платежи (налоги) Р - 50 50
Налог на игорный бизнес Р - 80 20
Налог на недвижимость (имущество, землю) М - - 100
Налоги на совокупный доход М - - 100
Налог на рекламу м - - 100
1. Изменение налога на прибыль с наделением органов власти субъектов Федерации правом изменять ставку налога в пределах до 2%. Это изменение привело к уменьшению совокупной ставки налога на прибыль с 35 до 24% с одновременным расширением налогооблагаемой базы, из которых в консолидированный бюджет субъекта Федерации налог зачисляется по ставке 7,5%, (при условии установления максимальной ставки налога на уровне 14,5 и 2% - соответственно на региональном и муниципальном уровнях).
2. Изменение пропорций распределения налога на доходы физических лиц между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. Если в 2000 году подоходный налог с физических лиц зачислялся в доходы региональных бюджетов в размере 84% от суммы сборов этого налога, то начиная с 2001 года поступления налога на доходы физических лиц зачисляются в бюджеты субъектов Федерации в размере 100% от поступлений данного налога на территории региона. Кроме того, с 1 января 2001 года вместо прогрессивной введена плоская ставка взимания этого налога в размере 13%.
3. Изменение пропорций распределения налога на добавленную стоимость (НДС) между федеральным и региональными бюджетами. Начиная с 1 января 2001 года поступления НДС полностью зачисляются в федеральный бюджет (в 2000 году в бюджеты субъектов Федерации поступало 15% доходов отданного налога, собранных на территории региона).
4. Отмена с 1 января 2001 года налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы и сбора на нужды образовательных учреждений.
'Бушмин Е.В. Основные принципы взаимоотношений между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации на 2002 год // Развитие межбюджетных отношений и реформирование региональных финансов: Сб. материалов практического семинара, г. Ростов-на-Дону, 28 -30 мая 2001 года. М.: Изд-во Академии бюджета и казначейства. 2001.
5. Установление с 1 января 2001 года ставки налога на пользователей автомобильных дорог в размере 1%. Ранее максимальная ставка данного налога с учетом региональной ставки составляла 3,75%. Отмена налогов на владельцев автотранспортных средств и на приобретение автотранспортных средств.
6. Увеличение ставок акцизов при введении второй части Налогового кодекса РФ. Состояние региональных бюджетов в этой связи затрагивает прежде всего увеличение акцизов на алкогольную продукцию, 50% поступлений от которых направляется в бюджеты субъектов Федерации.
7. По экспертным оценкам Минфина России, в соответствии с принципом повышения централизации поступлений по налогам с неравномерно размешенной налогооблагаемой базой 80% поступлений введенного в 2002 году (вместо акцизов на нефть, платежей за пользование недрами и отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы) налога на добычу полезных ископаемых по углеводородному сырью планировалось направлять в федеральный бюджет (в том числе в целях увеличения размеров финансовой помощи субъектам РФ и повышения эффективности выравнивания бюджетной обеспеченности). При этом 100% поступлений налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых по прежнему предполагалось зачислять в консолидированные бюджеты субъектов Федерации5.
8. В связи с проведением налоговой реформы начиная с 2002 года в консолидированные бюджеты субъектов Федерации было предложено направлять 100% поступлений от платежей за пользование лесным фондом, водными объектами и объектами животного мира, земельного налога и арендной платы за землю.
9. Было предложено создание в составе федерального бюджета Фонда компенсаций, за счет трансфертов (дотаций) из которого осуществлялось финансирование расходов бюджетов субъектов Федерации на осуществление Федеральных
законов «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» и «О государственной поддержке инвалидов в Российской Федерации» в виде целевых субвенций и субсидий консолидированным бюджетам субъектов Федерации. Внесение изменений в методику распределения указанных средств между субъектами Федерации при этом не планировалось. Кроме того, в составе Фонда компенсаций предусматривались дотации на компенсацию расходов по содержанию ранее принятых объектов жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы в ведение органов местного самоуправления.
10. Предполагалось, что основная часть финансовой помощи субъектам Федерации будет предоставляться через Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), который в 2002 году был сформирован в размере 14% налоговых доходов федерального бюджета. При этом прогнозировалось повышение размера ФФПР по отношению к ВВП и общим доходам консолидированного бюджета РФ, что, по мнению экспертов СЕРЯА, позволит более эффективно проводить выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ.
Целью производимых расчетов являлась оценка эффекта, оказываемого на соотношение доходов и расходов бюджетов субъектов Федерации вышеупомянутыми изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве.
Результаты проведенных экспертами СЕРКА оценок показывают, что реализация перечисленных выше мер должна была привести к росту доходов региональных бюджетов в абсолютном выражении с 1 031 млрд руб. в 2001 году (14,9% ВВП) до 1 121 млрд руб. в 2002 году (14,5% ВВП), а расходов - с 996,7 млрд руб. (14,4% ВВП) до 1 122 млрд руб. (14,4% ВВП), в результате чего прогнозируемый дефицит совокупного бюджета субъектов Федерации составил 0,6 млрд руб. (0,07% ВВП), что эквивалентно 0,05% консолидированных региональных расходов. С учетом погрешности прогноза, по мнению экспертов СЕРЯА, следует, что при принятых предпосылках анализируемые изменения в налоговом и бюджетном законодательстве не оказывают существенного влияния на баланс региональных бюджетных доходов и расходов в целом.
Прогнозируемый эффект, оказываемый изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве на доходы бюджетов субъектов Федерации в 2002 году по сравнению с уровнем 2000 года, можно представить следующим образом: • изменение ставки налога на прибыль организаций привело к увеличению региональных
бюджетных доходов на 1,72% ВВП;
6 Подробнее об изменении политики федерального центра и отношении республик Башкортостан и Татарстан см. Российская экономика в 2000 году: тенденции и перспективы. М.: ИЭПП, 2001 (www.iet.ru).
• изменение ставки и пропорций распределения между бюджетами налога на доходы физических лиц привело к увеличению доходов бюджетов субъектов Федерации на 0,31% ВВП;
• централизация доходов от НДС в федеральном бюджете привела к снижению региональных бюджетных доходов на 1,18% ВВП;
• отмена налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы повлекла за собой уменьшение доходов бюджетов субъектов Федерации на 1,07% ВВП;
• снижение предельной ставки налога на пользователей автомобильных дорог привело к потере бюджетами регионов суммы, эквивалентной 1,18% ВВП;
• изменение объемов трансфертов из ФФПР, а также введение нового вида финансовой помощи в виде дотаций из Фонда компенсаций, привело к увеличению региональных бюджетных доходов на 0,83% ВВП;
• изменение ставок акцизов на алкогольную продукцию привело к росту региональных бюджетных доходов на 0,08% ВВП.
В результате принятых Правительством РФ мер прогнозируется некоторое перераспределение бюджетных доходов от наиболее обеспеченных субъектов Федерации регионам с традиционно низкой бюджетной обеспеченностью, однако такая тенденция характерна не для всех субъектов Федерации: если большие значения роста бюджетного дефицита характерны для таких регионов, как республики Татарстан и Башкортостан, Кемеровская область, то сокращение дефицита или увеличение профицита более чем на 2 млрд руб. характерно для таких субъектов Федерации, как города Москва и Санкт-Петербург, Республика Саха, Красноярский край, Приморский край, Алтайский край, Вологодская, Липецкая, Челябинская области, республики Дагестан, Мордовия и Калмыкия, Таймырский АО.
Подобная ситуация является результатом принятых в 2000 - 2002 годах решений в области налоговой и бюджетной политики. Во-первых, включение в единое бюджетное и налоговое пространство национальных республик с особым статусом (Татарстан и Башкортостан) приводит к изъятию у этих субъектов Федерации части бюджетных ресурсов6. Во-вторых, положительный баланс налоговых доходов, сложившийся в результате таких мер, как централизация НДС, изменение ставки и налогооблагаемой базы по налогу на прибыль, сокращение налога на пользователей автодорог и отмена налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, характерен прежде всего для регионов с высокой экономической активностью, то есть большими объемами прибыли, получаемой экономическими субъектами. В-третьих, распределение субсидий из Фонда
компенсаций в соответствии с нормативной потребностью в расходах, а также внесение изменений в методику распределения ФФПР, направленных на дальнейшую объективизацию расчетов трансфертов, обеспечивает установление региональных расходов на субсидируемые статьи не в соответствии с финансовыми возможностями (которые заведомо выше у регионов с высокой бюджетной обеспеченностью), а с потребностью в осуществлении таких расходов.
Поэтому последние из перечисленных мер могут приводить к росту бюджетных доходов у некоторых низкообеспеченных регионов и к их сокращению у регионов, ранее получавших высокие объемы федеральной финансовой помощи, в соответствии с изменениями в межрегиональной структуре распределения финансовой помощи из федерального бюджета.
Однако анализ воздействия указанных мер на бюджетную ситуацию в региональном разрезе показывает, что основным эффектом принятых решений является перераспределение ресурсов в сторону высокодотационных регионов, чему в основном способствовали дополнительные доходы федерального бюджета, полученные за счет централизации поступлений НДС и распределяемые регионам в виде финансовой помощи и целевых дотаций из вновь образованного Фонда компенсаций.
Оценка влияния изменений, предусмотренных на первом этапе реформы
В результате осуществления проекта СЕРЯА применительно к условиям 2001 года был разработан комплекс мер, часть которых включена в программные документы Правительства РФ.
Для реализации на первом этапе налоговой и бюджетной реформы экспертами СЕРЯА были предложены более радикальные по сравнению с принятыми Правительством меры. В частности, авторами проекта была предусмотрена полная отмена налога на содержание автомобильных дорог, переход на взимание НДС по методу начислений, более значительное повышение акцизов, изменение порядка начисления амортизации и отмена инвестиционной льготы по налогу на прибыль организаций и т.д. Однако, так как основная часть предусмотренных мер, оказывающих влияние на состояние консолидированных бюджетов субъектов Федерации не поддается количественной оценке, прогноз доходов и расходов региональных бюджетов в соответствии с данным расчетом не претерпел значительных изменений по сравнению с про-
1 Начиная с I июля 2001 года НДС во взаимоотношениях со странами СНГ взимается по принципу страны назначения в применении ко всем торгуемым товарам, за исключением нефти, нефтепродуктов и природного газа.
гнозируемыми изменениями в состоянии региональных бюджетов в 2001 году, вследствие уже принятых решений в области налоговой и бюджетной политики.
Если сравнить результаты расчетов состояния региональных бюджетов после выполнения первого этапа предложенных экспертами CEPRA мер в области налоговой реформы с теми прогнозами, что были получены для 2001 года на основании принятых решений (по обоим вариантам), то можно сделать вывод об отсутствии существенных изменений.
Относительно состояния федерального бюджета после проведения первого этапа налоговой реформы можно сказать, что поскольку федеральный бюджет на 2001 год был запланирован бездефицитным, а многие из тех мер, что предполагались к реализации экспертами CEPRA на первом этапе, уже содержались в бюджете на 2001 год, то в целом отмена еще некоторых налогов, поступления от которых невелики, могла привести к появлению небольшого дефицита федерального бюджета (около 0,03% расходов федерального бюджета).
Оценка воздействия мер, предусмотренных на втором этапе реформы
На втором этапе реализации предлагаемых авторами проекта CEPRA мер предполагалось внесение следующих изменений в налоговое и бюджетное законодательство, которые могли оказать влияние на состояние общественных финансов в регионах.
1. Налог на добавленную стоимость. Авторами проекта планировалась ликвидация пониженной ставки налога, постепенное снижение ставки до 16 - 18%, и переход к взиманию налога по принципу страны назначения во взаимоотношениях со странами СНГ по всем видам торгуемых товаров и услуг7. Снижение налоговой ставки предполагалось осуществить одновременно с отменой льгот, оказывающих искажающее воздействие на экономическую систему, и с отменой пониженной налоговой ставки для того, чтобы суммарные сборы налога остались на прежнем уровне.
2. Налог на прибыль организаций. Предполагалось провести изменение ставки налога, порядка начисления амортизации, а также отменить инвестиционную и некоторые иные льготы, что впоследствии нашло свое отражение в гл. 25 Налогового кодекса РФ.
3. Взносы в государственные социальные внебюджетные фонды. Основным нововведением, предусмотренным программой предлагаемых мероприятий и уже реализованным в 2001 году, явилось внедрение единого социального налога, включающего взносы в Пенсионный фонд, фонды обязательного медицинского страхования и социального страхо-
вания. На втором этапе предусматривается дальнейшее поэтапное снижение ставки социального налога для уравнивания ставок налогообложения доходов физических лиц и организаций на уровне около 30%.
5. Налоги, взимаемые в дорожные фонды. В части налоговых источников формирования дорожных фондов программа предлагаемых мероприятий предусматривала обязательную консолидацию территориальных дорожных фондов в региональные бюджеты с последующей отменой целевого характера этих фондов, полную отмену налога на пользователей автодорог с компенсацией поступлений, направляемых на дорожное строительство в виде повышения акцизов на автомобильный бензин8, введение акцизов на другие виды ГСМ, отмену налога на владельцев автотранспортных средств и налога на приобретение автотранспорта, введение регионального транспортного налога, компенсационных сборов за проезд по федеральным автомобильным дорогам тяжеловесных и негабаритных транспортных средств, сборов за проезд по федеральным автомобильным дорогам РФ транспортных средств, зарегистрированных на территории иностранных государств. Большая часть из предложенных экспертами СЕРЯА мер нашла отражение в гл. 28 Налогового кодекса РФ.
6. Платежи за пользование природными ресурсами и налогообложение добычи углеводородного сырья. В части данных налогов предусматривалась отмена отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, переход к взиманию экологического налога вместо сборов за загрязнение окружающей среды, изменение пропорций распределения налоговых поступлений от добычи углеводородного сырья. При этом вместо отменяемых отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, роялти и акциза предполагалось ввести налог на добычу полезных ископаемых, что впоследствии нашло свое отражение во второй части Налогового кодекса РФ.
* Необходимо отмстить, что отмена налога на пользователей автомобильных дорог предлагалась к осуществлению на первом этапе реализации программы, однако с учетом того, что эта мера не была реализована в 2001 году, она входит в предложения к реализации на втором этапе предлагаемых мер.
* Вследствие отсутствия данных эффект от введения этого налога в региональном разрезе оценить не удалось, однако его введение предусмотрено с 2003 года.
10 В отношении реформирования налога с продаж следует отмстить, что в соответствии с постановлением Конституционного суда от 30.01.2001 № 2-П необходимо устранить несоответствие Конституции РФ некоторых положений Закона РФ «Об основах налоговой системы Российской Федерации», регулирующих взимание налога с продаж. В случае, если законодательство о налоге с продаж не будет приведено в соответствие с Конституцией РФ, данный налог подлежит отмене начиная с I января 2002 года. По имеющейся у нас информации, в настоящее время Министерство финансов РФ не внесло в Государственную Думу законопроект о внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об основах налоговой системы Российской Федерации», равно как и проект главы Налогового кодекса РФ «О налоге с продаж».
В отношении налогообложения добычи углеводородов предлагалось введение налога на дополнительный доход от добычи углеводородов, которым предполагалось заменить акцизы на нефть для новых месторождений и часть роялти9.
7. Налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте. Данный налог предполагалось отменить на втором этапе реализации программы.
8. Налоги на имущество, земельный налог. Авторами проекта CEPRA предлагался переход к налогу на недвижимость, заменяющему налоги на имущество предприятий и физических лиц, а также земельный налог. При этом предполагалось, что такая замена и составление полного кадастра недвижимого имущества должно привести к увеличению фискальных сборов примерно в полтора раза. Это нововведение предусмотрено к реализации Налоговым кодексом РФ с 2003 года.
9. Акцизы. Программа предусматривала переход на взимание акцизов по специфическим ставкам, повышение ставок акцизов на бензин, дорогие автомобили, украшения и т.д.
10. Налог с продаж. Данный налог предполагается отменить на втором этапе реализации плана предлагаемых мероприятий10.
По экспертным оценкам CEPRA, в процессе дальнейшего проведения налоговой реформы произойдет снижение налоговой нагрузки на экономику (по бюджету расширенного правительства) с 36,25% ВВП (в 2000 году) и 33,35% ВВП (в 2001 году) до 32,88% ВВП (к концу 2004 года), или почти на 3,4 п.п. по отношению к 2000 году. В частности, консолидированный бюджет уменьшится с 24,75 до 23,37% ВВП (почти на 1,4 п.п.), объем внебюджетных фондов - с 11,5 до 9,41% ВВП (более 2 п.п).
По мнению экспертов CEPRA, в ходе налоговой реформы, очевидно, произойдет дальнейшее перераспределение налоговых доходов в пользу федерального бюджета за счет бюджетов субъектов Федерации. Так, если в 2000 году доля федерального бюджета в консолидированном бюджете составляла 56,5%, в 2001 году - 60,7%, в 2002 году -60,2%, то к 2004 году она достигнет почти 67,6%.
По результатам расчетов CEPRA можно выделить изменения в следующих доходных источниках, которые окажут существенное влияние на величину прогнозируемого дефицита бюджетов субъектов Федерации (по сравнению с уровнем 2000 года):
1. Отмена налога на пользователей автодорог должна привести к тому, что потери региональных бюджетов составят 0,61% ВВП.
2. Изменение порядка взимания платежей за пользование недрами (а именно, - реформирование налогообложения нефтедобычи) должно привести к получению дополнительных доходов прежде всего федеральным бюджетом, оставив практически
неизменными доходы региональных бюджетов, которые, по оценкам СЕРЯА, возрастают на 0,28% ВВП.
3. Планируемая реформа налогообложения недвижимого имущества должна принести региональным бюджетам дополнительные доходы в размере 1,70% ВВП.
4. Полная отмена сбора на нужды образовательных учреждений приведет к потере доходов, равных 0,05% ВВП.
5. Отмена налогов на приобретение автотранспортных средств и с владельцев автотранспортных средств должна привести к уменьшению доходов региональных бюджетов в размере 0,05 и 0,06% ВВП соответственно (без введения транспортного налога).
6. Отмена налога с продаж приведет к потере доходов, равных 0,33% ВВП.
7. Отмена отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы приведет к потере доходов в размере 0,30% ВВП.
8. Отмена налога на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте, приведет к потере доходов в размере 0,02% ВВП.
В целом небольшие изменения в состоянии региональных консолидированных бюджетов после выполнения двух этапов программы налоговой реформы по сравнению с прогнозом на 2002 год говорит о том, что меры, заложенные в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2002 год» должны привести консолидированные бюджеты регионов практически на тот же уровень доходов, который реализуется в случае выполнения двух этапов предлагаемых экспертами СЕРПА мероприятий по реформированию налоговой и бюджетной системы.
Наряду с реализацией проекта СЕРЯА целям поддержки правовой реформы в сфере межбюджетных отношений и созданию адекватных механизмов финансового стимулирования субъектов Федерации и муниципалитетов послужили результаты экспертных оценок участников Проекта технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне".
Проект технического содействия разработан при участии МБРР и направлен на повышение эффективности деятельности региональных и местных органов власти и управления по стимулированию экономического развития и предоставлению населению общественных (бюджетных) услуг.
Реализация проекта предусматривала два этапа: на первом - развитие институциональных воз-
"ЛавровА.М. Проект технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне: результаты и перспективы. Развитие межбюджетных отношений и реформирование региональных финансов: Сб. материалов практического семинара, г. Ростов-на-Дону, 28 - 30 мая 2001 года. М.: Изд-во Академии бюджета и казначейства, 2001.
можностей, связанных с разработкой, реализацией и контролем за ходом осуществления финансовой реформы на региональном уровне, а на втором -получение собственно от МБРР серии финансовых займов под программы реформирования региональных финансов.
По мнению экспертов МБРР, для реализации первой части Проекта было необходимо реформировать налогово-бюджетные взаимоотношения между различными уровнями власти и управления (установить четкое и стабильное разграничение расходных полномочий, налоговых и других доходных источников, обеспечить объективное и «прозрачное» бюджетное выравнивание), выработать общие требования к бюджетной политике региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления (критерии и методы оценки их соблюдения, систему сбора, анализа и использования информации о состоянии региональных и местных финансов), предоставить региональным органам государственной власти и органам местного самоуправления, намеренным проводить реформы в области управления общественными финансами, необходимую консультационную помощь, осуществлять распространение передового опыта и обучение работников финансовых органов.
Основными компонентами Проекта являются:
• развития федерального законодательства в сфере межбюджетных отношений и регулирования региональных и местных финансов;
• организация и проведение мониторинга региональных и местных финансов;
• оказание содействия администрациям (правительствам) субъектов Федерации в повышении качества управления региональными финансами;
• обзор (анализ) бюджетных расходов субъектов Федерации и разработка рекомендаций по их оптимизации.
Программа работ по развитию федерального законодательства в сфере межбюджетных отношений и регулирования региональных и местных финансов предусматривала анализ действующего федерального законодательства, обоснование предложений по его совершенствованию, разработку и экспертизу соответствующих законопроектов и иных нормативных актов, предоставление заинтересованным министерствам и ведомствам консультационных услуг, проведение семинаров и конференций.
Мониторинг региональных и местных финансов предполагалось осуществлять в трех режимах -стандартном, расширенном и углубленном. При организации мониторинга предстояло решить задачи, связанные с подготовкой информационных технологий, необходимых для выполнения статистического анализа региональных данных, созданием биб-
лиотеки и оперативных баз данных по региональным бюджетным системам, разработкой и распространением Кодекса наилучшей практики финансового управления на региональном уровне в качестве дополнительного правового стандарта, разработкой требований по раскрытию финансовой информации для заемщиков регионального и местного уровня.
В рамках компонента по повышению качества управления региональными финансами регионам-участникам предполагалось оказывать содействие в реализации программ повышения качества управления бюджетами (включая разработку и установку необходимого программно-технического обеспечения).
Основными блоками (разделами) программы реформирования управления региональными и местными финансами были следующие:
• проведение диагностики состояния и оценки качества управления региональными и местными бюджетами;
• финансовое планирование; бюджетный учет, отчетность и аудит; управление расходами и реструктуризация общественного сектора;
• программа заимствований и система управления долгом; закупки, тендеры, государственный (муниципальный) заказ;
• рекомендации по управлению региональными и местными финансами, стандарты наилучшей практики.
Анализ бюджетных расходов в регионах — участниках Проектах проводился по следующим направлениям: социальное обеспечение и социальная защита населения; образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, общественный транспорт и дорожное хозяйство, культура, производство, государственное и муниципальное управление.
На первом этапе реализации Программы рейтинговая служба ЕА-Ratings и Экономическая экспертная группа при Минфине России разработали методику и провели оценку кредитоспособности и качества управления бюджетами регионов -участников. На втором этапе Программы посредством селективного отбора было выделено три региона (Чувашская Республика, Вологодская и Челябинская области), которым была предоставлена техническая помощь за счет средств Фонда развития региональных финансов, для реализации предусмотренных программой мероприятий.
Таким образом, в РФ была предпринята попытка создания механизма официального получе-
12 Карл X. Третмер. Некоторые комментарии относительно реформирования систем межбюджетных отношений в Германии и России // Развитие мсжбюджстных отношений и реформирование региональных финансов: Сб. материалов практического семинара, г. Рос-тов-на-Дону 28 - 30 мая 2001 года. М.: Изд-во Академии бюджета и казначейства, 2001.
ния регионами дополнительных средств, идущих на реформы. Размер таких средств, предусмотренных в бюджете 2001 года, составил - 20 млн дол. (ст. 44 Федерального закона), а в бюджете 2002 года - 40 млн дол. По мнению авторов проекта, такой механизм оказания финансовой помощи регионам из федерального бюджета «может стать в будущем новым эффективным инструментом стимулирования региональных органов государственной власти к деятельности по активизации процессов финансового оздоровления своих бюджетов, содействию реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулированию экономических реформ на региональном уровне».
В рамках двустороннего проекта Министерства финансов РФ и Немецкого общества по техническому сотрудничеству (ГТЦ) при правительстве Германии была предпринята попытка повести некоторые аналогии между реформой межбюджетных отношений в Германии (1999 год) и теми процессами, которые сейчас происходят в России в процессе реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах и Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года12. По мнению авторов проекта, если в Германии усилия реформы направлены в основном на горизонтальное бюджетное выравнивание, то в России, основной вопрос процесса реформирования лежит в сфере вертикального распределения доходных поступлений. В отношении разграничения задач и расходных полномочий, предусмотренных Программой, за центральным и региональными правительствами закрепляются такие же функции, как и в наиболее развитых федеративных государствах. При этом повышение ответственности субнациональных правительств вполне отвечает принципам бюджетного федерализма.
Относительно разграничения источников доходов можно констатировать повышение важности собственных налогов. Закрепление доходных поступлений от подоходного налога полностью за региональными правительствами означает, что этот налог не будет выполнять задачу общенационального перераспределения дохода среди населения и дохода между регионами. По мнению экспертов ГТЦ, федеральный центр получает удивительно высокий процент бюджетных поступлений от налогов на потребление с налоговыми ставками достаточно высокими по Европейским стандартам, а именно акцизов, таможенных пошлин и НДС. Это может содействовать экономическому росту, но в то же время бремя от такой налоговой политики ляжет на группы лиц с низкими доходами.
По мнению авторов проекта, по мере непрерывного экономического роста в РФ, налогообложение личных доходов станет главным источником государственного дохода. Однако 70% поступ-
лений налога на прибыль, собираемые в Москве, Санкт-Петербурге и других богатых областях, так и останутся в регионах. В результате Россия может оказаться единственной промышленной страной, которая не использует подоходный налог с населения для финансирования общенациональных задач.
В отличие от более ранних версий, в окончательном проекте Программы указывается, что расщепление налогов (совместные налоги) внутри субъектов Федерации может использоваться для бюджетного выравнивания. Однако, по экспертным оценкам ГТЦ, количество налогов, закрепляемых за местными органами власти, должно определяться масштабами местной экономики, что повысит бюджетную ответственность муниципальных образований. Выравнивание налогового потенциала посредством налогов размывает эффект прозрачности механизма выравнивания и заменяется механизмом расщепления налогов.
В отличие от немецкой схемы бюджетного выравнивания, по мнению авторов проекта, российская Программа предоставляет определенные стимулы, так как «воздерживается от полного выравнивания налогового потенциала на душу населения и ставит объем получаемой финансовой помощи в зависимость от налоговых усилий субъектов Федерации». Но, подобно немецкой схеме, она недостаточно прозрачна, а используемая база данных для распределения средств ФФП Р весьма спорна. Опыт концентрации средств для нужд депрессивных регионов, планируемый в настоящее время в Германии для восточногерманских земель, было бы целесообразно использовать и для депрессивных территорий России. По экспертным оценкам ГТЦ, из-за больших различий в размерах, инфраструктуре и налоговых потенциалах субъектов Федерации трудно разработать схему бюджетного выравнивания, которая устраивала бы всех.
Конечно, формирование отношений между Федерацией и субъектами Федерации, стимулирующих рынок и заинтересованность регионов в развитии, — процесс не простой и длительный. По оценкам Департамента финансов Нижегородской области в целом и направление реформ, предусмотренных в Программе, и основополагающие принципы выбраны правильно, но после реализации каждого этапа выбранной стратегии целесообразно проводить анализ влияния изменений на экономику региона и страны в целом13. При этом
11 Гасинский Ю.Ю. О программе развития бюджетного федера-
лизма до 2005 года // Развитие межбюджетных отношений и реформирование региональных финансов. Сб. материалов практичес-
кого семинара, г. Ростов-на-Дону, 28 - 30 мая 2001 года. М.: Иад-во Академии бюджета и казначейства, 2001.
14 Иванова Л.Н. К вопросу развития системы межбюджетных отношений в 2002 - 2005 годах // Развитие межбюджетных отношений и реформирование региональных финансов: Сб. материалов практического семинара, г. Ростов-на-Дону 28 - 30 мая 2001 года. М.: Изд-во Академии бюджета и казначейства. 2001.
для очистки совести нельзя применять показатели «в среднем по стране» без корректировки на реалии текущего года, так как определенный уровень социальных гарантий должен быть в каждом регионе, причем сформированный не на основе данных трехлетней давности, а реальный.
Рассматривая Программу развития бюджетного федерализма до 2005 года следует отметить ряд противоречий, выявленных экспертами Министерства финансов Республики Калмыкия, которые могут негативно отразиться на развитии регионов14:
1. По пункту «г» у экспертов вызывает сомнение повышение централизации платежей за пользование неравномерно размещенными природными ресурсами, прежде всего по углеводородному сырью. Так, существенное уменьшение нормативов в части поступлений в региональный и местный бюджеты с 60 до 20% значительно снизит налоговый потенциал.
2. По пункту «ж» — замена регионального налога на имущество предприятий, местного налога на имущество физических лиц и земельного налога местным налогом на недвижимость (с возможным разделением поступлений между местными бюджетами разных уровней), по мнению региональных экспертов, должна быть компенсирована суммарно, в противном случае потери бюджетов регионов еще более усилят нагрузку на исполнение бюджета. Необходимо определить конкретные ставки этого налога, либо их дифференциацию, уточнить какой из видов земельного налога относится к данному определению, передается ли федеральным бюджетам доля централизации 30% по действующему ныне законодательству на земли городов и поселков.
3. По пункту «з» - закрепление 100% поступлений (за исключением платежей в государственные внебюджетные фонды) по налогам на совокупный доход (единый налог, налог на вмененный доход, единый сельскохозяйственный налог). В данном случае у региональных экспертов имеются вопросы по единому сельскохозяйственному налогу - как и когда, будет определяться налоговый режим, какой из видов земельного налога войдет под это определение.
Таким образом, на текущий момент общая ситуация с системой государственных финансов в регионах не позволяет в полной мере использовать экономически эффективные механизмы регулирования межбюджетных отношений. Поэтому данная тема должна быть открыта для диалога, и любые изменения законодательства и методик расчета финансовой помощи из ФФПР должны сопровождаться глубоким анализом последствий проводимых реформ.
