CC BY
119
ПЕРЕД ВЫЗОВАМИ XXI ВЕКА
Юрий БОРКО, Ольга БУТОРИНА
ПЕРСПЕКТИВЫ ЕВРОСОЮЗА В НОВОМ ВЕКЕ
В сущности, круглые даты ничем не отличаются от всех иных. Один век переходит в другой столь же буднично, как смена лет. И все же людям свойственно искать в круглых датах какую-то символику. Тем более, когда начало нового века является также началом нового тысячелетия. Возникает неодолимое желание оглянуться назад, оценить то, что стало прошлым, и всмотреться в горизонт, за которым скрыто будущее. На дворе - 2001 год.
Итак, что принес Европейскому Союзу век минувший? Что ждет его в веке наступившем? Ответ на первый вопрос может быть и предельно лаконичным, и очень длинным. В кратком варианте он звучит так: в XX столетии возник и убедительно доказал свое право на существование новый феномен мировой истории - европейская интеграция. В развернутом варианте это было бы подробное повествование обо всех этапах и аспектах развития интеграции, о становлении трех Европейских сообществ и их трансформации в Европейский Союз, о трудностях и достижениях ЕС, об огромном опыте европейского строительства, накопленном за минувшие полвека. За это время первоначальная "шестерка" превратилась в объединение 15 государств с общей численностью населения в 370 миллионов человек и таким же объемом производимого ВВП, как и в США. За это же время Западная Европа из региона националистических распрей, в первую очередь франко-германского антагонизма, превратилась в зону мира и стабильности, экономического и социального прогресса.
В XXI век ЕС вступил, пройдя значительную часть пути к осуществлению мечты, вдохновлявшей в течение многих столетий выдающихся европейцев, - мечты о единой Европе. Вопрос теперь состоит в том, сумеет ли он успешно пройти оставшуюся часть пути, то есть превратиться в подлинно интегрированную, вполне сложившуюся экономическую и политическую систему, охватывающую если не всю, то большую часть Европы.
Осмыслить в полной мере цели нынешнего этапа интеграции, а равно масштабы того, что предстоит сделать для их достижения, можно только в контексте мирового
Борко Юрий Антонович, доктор экономических наук, руководитель Центра исследований
европейской интеграции Института Европы РАН. Буторина Ольга Витальевна, кандидат экономических наук, заведующий сектором проблем экономической интеграции Института Европы РАН.
© 2001
развития и глобальных вызовов человечеству. После Второй мировой войны Западная Европа осознала, что предотвратить закат европейской цивилизации и вернуть себе роль одного из экономических и политических центров современного мира она сможет только путем
объединения (интеграции). Успех превзошел ожидания. Но это не означало, что все проблемы остались позади.
Чем больше мы отдаляемся от гигантского политического землетрясения в Восточной Европе, продолжавшегося почти три года (1989-1991), тем яснее становится, что вызванные им процессы перестройки всемирных отношений продлятся еще долго. На смену одномерному столкновению двух враждебных идеологий, вылившемуся в противостояние военно-политических блоков, пришло многомерное взаимодействие национальных, религиозных, культурных и социально-экономических факторов. Мир находится в переходном состоянии, и контуры будущей системы международных отношений, которая придет на смену бипо-лярности, скорее угадываются, нежели видятся.
Меняющийся баланс сил и взаимодействий между государствами и целыми регионами - это не единственный вектор перемен, который пытаются интерпретировать политики и эксперты. Новейшие информационные технологии, квинтэссенцией которых является Интернет, оказывают глубокое воздействие на экономику и всемирные экономические отношения, государство, общество, науку, культуру, личность. Процесс вызванных ими изменений далек от завершения, и одна из важнейших задач, которые ожидают человечество впереди, - освоить результаты фундаментальных открытий в биологии.
Таков общий фон развернувшихся дискуссий о судьбах Европы, перспективах ее единства и ее месте в мире XXI века. Их содержание наиболее точно отражено в слове вызов.
Вызовы интегрирующейся Европе
Речь идет о брошенных Европе вызовах, на которые ей предстоит ответить в наступившем столетии: вызовах незавершенной европейской интеграции, вызовах обновленному в последние полвека Старому Свету, вызовах европейской цивилизации, определявшей в течение последних веков мировое развитие.
Ответом на это стала новая стратегия углубления и расширения европейской интеграции, переведенная на язык политико-правовых обязательств в Договоре о Европейском Союзе, подписанном в Маастрихте (1992 г.), а также в целом ряде документов Европейского совета и Совета ЕС, давших зеленый свет новому расширению Союза.
В этих документах был зафиксирован ряд конкретных целей, которые поставили перед собой государства-члены Союза на новом этапе движения к интегрированной Европе, а именно:
- создание в рамках ЕС экономического и валютного союза и замена национальных валют единой валютой, получившей позже наименование "евро";
- введение общей внешней политики и политики безопасности, а в перспективе - и общей политики в области обороны;
- учреждение системы межгосударственного сотрудничества в области внутренних дел и юстиции, при организующей роли и прямом участии институтов ЕС;
- создание "Европы граждан", предусматривающее принятие общего свода прав и свобод личности, действующего на всей территории ЕС;
- осуществление фундаментальной реформы институтов ЕС, обеспечивающих эффективность механизмов принятия и выполнения решений;
- прием в ЕС большой группы государств Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ), а также Средиземноморья;
- обновление и расширение системы соглашений ЕС с государствами и их объединениями в различных регионах современного мира.
Западноевропейский интеграционный блок никогда еще не ставил перед собой таких масштабных задач, которые он намеревался бы решать параллельно и, как предполагалось, не жертвуя ни одной из них.
В чем выражается новое качество постмаастрихтского периода европейской интеграции?
Во-первых, лишь с созданием нормально функционирующего экономического и валютного союза, включая устойчивую и завоевавшую прочные международные позиции единую валюту, будет завершен процесс трансформации системы взаимопереплетенных национальных хозяйств в единую региональную экономическую систему.
Во-вторых, если на предшествующих этапах развития Европейского сообщества процессы политической интеграции развивались в той мере, в какой это было обусловлено задачами экономической интеграции, то на нынешнем этапе политическая интеграция приобрела самостоятельное значение и вошла в число основных целей Европейского Союза. Произошел, как говорят специалисты, "перелив" интеграции в сферы внешней и внутренней политики; расширение функций и полномочий институтов ЕС также усиливает политический характер их деятельности.
В-третьих, хотя интеграция с самого начала именовалась европейской, на деле она была западноевропейской. И лишь на нынешнем этапе, когда начался процесс подготовки новых государств-кандидатов к вступлению в ЕС, интеграция постепенно приобретает европейское измерение с перспективой ее перерастания в общеевропейскую.
В-четвертых, впервые в перечень стратегических задач своей интеграционной политики ЕС включил формирование зон стабильности, безопасности и сотрудничества в прилегающих к нему регионах Средиземноморья, Балкан, Ближнего Востока и европейской части СНГ.
За минувшее десятилетие Европейский Союз продвинулся, хотя и не в одинаковой мере, к каждой из вышеназванных целей. Помимо традиционных направлений, например таких, как внешнеторговая, сельскохозяйственная, региональная, социальная, научно -техническая политика и др., где сообщества удерживали достигнутые рубежи и проводили те или иные реформы, в 90-е годы интеграция дала ростки в новых, исключительно важных с точки зрения ее перспектив, областях. Можно выделить три наиболее крупные зоны прорыва:
1) Создание Экономического и валютного союза (ЭВС);
2) распространение интеграции на две важнейших сферы политики - внешнюю политику и безопасность, а также внутренние дела и юстицию;
3) подготовка к расширению ЕС на восток.
Создав ЭВС, страны Евросоюза впервые в мировой истории перешли к высшей стадии интеграции, которая до сих пор рассматривалась лишь как теоретическая возможность. Ни одна другая региональная интеграционная группировка в мире пока не имеет реальных предпосылок и, соответственно, разработанных стратегий валютного союза.
Самое яркое проявление ЭВС - единая валюта. Введение с 1 января 1999 г. евро стало одним из самых выдающихся событий в послевоенной истории Западной Европы. Евро -первая в мире денежная единица, интернациональная уже по своему происхождению, а не только по географии обращения, поскольку с самого начала она стала национальной сразу для 11 государств. В 2001 г. к ним присоединилась Греция. С первых дней 1999 г. бесперебойно работают Европейская система центральных банков и система скоростных расчетов
ТАРГЕТ, в их механизме не обнаружено никаких сколько-нибудь заметных дефектов. С 1 января 2002 г. евро поступит в наличное обращение и с 1 марта того же года в полном объеме возьмет на себя все функции денег, а национальные валюты уйдут в прошлое.
С января 1999 г. участники ЭВС перешли к общей экономической и валютной политике. Ныне они не просто согласовывают или координируют национальные курсы в данной области, что уже давно практиковалось в ЕС, а изначально формируют единый курс. В ходе первого и второго этапов ЭВС все страны Евросоюза провели кардинальное оздоровление государственных финансов. Совет ЕС и Европейская комиссия теперь отслеживают и контролируют состояние государственных бюджетов, другие важнейшие макроэкономические показатели, а также динамику структурных сдвигов всех стран Евросоюза, каждая из которых в установленные сроки представляет им на утверждение среднесрочную программу экономического развития.
Денежно-кредитную политику всецело определяет Европейский центральный банк, именно он, а не центральные банки государств-членов, обеспечивает стабильность цен, устанавливает ставку рефинансирования, объем денежной массы в обращении и осуществляет эмиссию. Положение евро на внешних рынках и его курсовая динамика находятся в компетенции Совета ЕС, он же представляет зону евро в международных организациях. Таким образом, участники валютного союза добровольно передали наднациональным органам функции, которые были важнейшим атрибутом национального суверенитета.
Итак, как говорится, новая валюта состоялась. Вместе с тем, евро еще не имеет того запаса прочности, чтобы полноценно выполнять все функции денег на внешних рынках. Такая задача была бы выполнена, если бы со временем доля евро в официальных резервах третьих стран, в обслуживании мировой торговли и на международных финансовых рынках достигла 25-30%. Теперь стало очевидным, что до этого пока далеко. За два с половиной года своего существования единая валюта подешевела по отношению к доллару почти на четверть. В ЕС весьма озабочены неустойчивостью новой валюты, хотя, по прогнозам экспертов Европейской комиссии, период снижения ее курса закончился и к концу 2001 - началу 2002 г. следует ожидать повышения курса на 10-15%. Однако реализация этого прогноза зависит от целого ряда факторов. Один из них - динамика хозяйственной конъюнктуры в мире, особенно в США. Она оценивается как неустойчивая и менее прогнозируемая, чем в прошлом. К числу среднесрочных негативных факторов следует отнести структурные слабости западноевропейской экономики и незавершенное строительство второй составляющей ЭВС - экономического союза. В 2000-2001 гг. высшие институты ЕС приняли ряд документов, в которых изложены программы укрепления экономического фундамента валютной интеграции, проведения валютной политики, направленной на укрепление позиций евро на международных рынках, и продвижения к валютной интеграции государств-членов Евросоюза, которые остались вне ЭВС (Великобритания, Дания и Швеция). Таким образом, создание стабильно функционирующего ЭВС и утверждение евро как второй международной резервной валюты потребует достаточно длительного времени; видимо, на это уйдет все первое десятилетие XXI века.
Новым словом в европейской интеграции стала и созданная в соответствии с Маастрихтским договором система Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ), заменившая действовавший с начала 70-х гг. механизм Европейского политического сотрудничества (ЕПС). Сохранив межгосударственный характер сотрудничества ЕПС, она существенно расширила его рамки. ОВПБ теперь распространяется на всю сферу междуна-
родных отношений, за исключением вопросов обороны и военной политики. Она предполагает не только взаимные консультации, как это было в ЕПС, но и выработку "общих позиций" государств-членов, которые потом реализуются через "совместные действия", а также Коллективных стратегий ЕС в отношении третьих стран и регионов. Договор положил начало включению военно-политической интеграции в рамки нормативных документов (acquis communautaire), а также официально объявил о будущей интеграции ЗЕС в ЕС и формировании в перспективе системы совместной обороны.
После ратификации Амстердамского договора в 1999 г. в Евросоюзе впервые создана правовая база для построения собственного военного измерения. Так, на Европейский совет возложены полномочия вырабатывать "общую стратегию" в области ОВПБ, а на Совет (министров) - принимать решение об учреждении системы совместной обороны, причем решения о "совместных действиях" и "общих позициях" принимаются квалифицированным большинством. Введен пост Высокого представителя по ОВПБ/Генерального секретаря Совета, который представляет внешнеполитические интересы ЕС в мире и уполномочен вести переговоры с третьими странами. Важно и то, что создание собственного оперативного потенциала ЗЕС/ЕС переместилось из разряда потенциальных возможностей в плоскость практических решений. Теперь речь идет о наделении Евросоюза действенным потенциалом для решения всего спектра задач, возлагаемых на формируемые им собственные вооруженные силы - от выполнения гуманитарных миссий до миротворческих операций.
Все это свидетельствует о дальнейшей коммунитаризации "второй опоры". Скорее всего, этот процесс будет нелегким и длительным. Поскольку оборонные и внешнеполитические функции государства составляют суть национального суверенитета, их передача на меж- и наднациональный уровень представляет собой крупную политическую и психологическую проблему. Но дело не только в магии национального суверенитета, но и в различии национальных интересов 15 стран, входящих ныне в ЕС, что весьма затрудняет разработку и осуществление общей внешней и оборонной политики. Тем более трудно будет прийти к согласованным позициям, после того как в ЕС вступят еще 12 стран. Не случайно некоторые "старые" участники Союза усиленно продвигают концепцию "углубленного сотрудничества", позволяющую заинтересованным странам предпринимать согласованные действия, не оглядываясь на остальных партнеров по ЕС.
Поиски идентичности в сфере внутренних дел и правосудия привели Евросоюз к масштабному проекту "европейского пространства свободы, безопасности и правопорядка", который признан третьей по счету - после Единого внутреннего рынка и Экономического и валютного союза - крупнейшей программой ЕС за последние десятилетия. По сути, она является попыткой подвести под единую крышу целую серию новаций и сдвигов, имевших место во второй половине 80-х и начале 90-х гг. В целом же, метаморфоза "третьей опоры" происходила по тем же основным направлениям, что и развитие "второй опоры": укрепление юридической базы и легитимизация соответствующих положений в Договоре, усиление коллективной составляющей, расширение сферы действия, возникновение новых форм и институтов сотрудничества.
В Маастрихте положения о сотрудничестве в сфере внутренних дел и правосудия впервые были включены в структуру Договора и стали неотъемлемой правовой частью ЕС. Договор выделил девять областей, в которых государства-члены обязались сотрудничать на постоянной основе, что явилось крупным шагом вперед, по сравнению с практиковавшимися до сих пор необязательными межправительственными контактами. И хотя "третья опо-
ра", по сути, оказалась на полпути от межгосударственных к коммунитарным формам интеграции, ее наднациональная составляющая, безусловно, усилилась. Данный сдвиг был юридически закреплен обновленным Договором о ЕС, подписанным в Амстердаме в 1997 г. Он включил Шенгенские правила в текст Договора, распространив тем самым на "третью опору" принцип "углубленного сотрудничества", и предусмотрел переход в течение пяти лет от принципа единогласия к принципу квалифицированного большинства при решении вопросов внутренних дел и правосудия.
К бесспорным достижениям 90-х годов следует отнести создание так называемого "шен-генского пространства", а также введение института европейского гражданства. Отныне граждане всех стран Евросоюза за исключением Британии и Ирландии получили право беспрепятственно передвигаться по его территории с возможностью проживания, работы и участия в выборах в местные органы власти и Европарламент в любой из них. К середине десятилетия оформилась и укоренилась идея коммунитаризации политики иммиграции и предоставления убежища, была обнародована программа формирования иммиграционной политики ЕС и подготовлена Европейская хартия по иммиграции. Значительно активизировалась роль Евросоюза в решении таких проблем, как борьба с терроризмом, преступностью, отмыванием нелегальных доходов и распространением наркотиков. С 1 июля 1999 г. вступила в силу Конвенция о Европоле.
Процесс территориального расширения европейской интеграции не принес пока таких очевидных результатов, как процессы ее углубления. В сущности, можно говорить о достижениях подготовительного периода, которые тем не менее следует расценить как весьма значительные. Первым шагом в этом направлении стала программа ФАРЕ, введенная в действие с июля 1989 г. Специально для поддержки рыночных реформ в странах ЦВЕ в 1991 г. был создан Европейский банк реконструкции и развития. Очень скоро основной формой диалога ЕС с государствами ЦВЕ стали двусторонние соглашения об ассоциации, или Европейские соглашения, пришедшие на смену соглашениям о торговле и сотрудничестве.
В июне 1993 г. на сессии Европейского совета в Копенгагене было принято политическое решение о том, что ассоциированные страны ЦВЕ могут при желании стать полноправными членами ЕС. Для этого они должны выполнить предъявляемые к кандидатам политические и экономические требования, касающиеся, в первую очередь, соблюдения прав человека, демократических свобод и построения рыночной экономики - так называемые копенгагенские критерии. В декабре 1994 г. Евросовет одобрил программу подготовки этих стран к вступлению в ЕС и определил направления гармонизации законодательства стран-кандидатов с законодательством Союза. В течение 1994-1996 гг. заявки о приеме в ЕС подали 10 государств ЦВЕ, а также Кипр. Весной 1998 г. начались переговоры с первой группой, а в начале 2000 г. - с остальными претендентами (кроме Турции). На саммите ЕС в Ницце (декабрь 2000 г.) впервые на официальном уровне было названо ориентировочное время начала фактического расширения - 2004 г.
Суммируя результаты деятельности ЕС за последнее десятилетие XX века, можно с полным основанием заключить, что его достижения очень значительны. Пройдена часть пути к долгосрочным целям, сформулированным в начале 90-х годов. Позиции Евросоюза в мире существенно изменились, он сумел использовать новые возможности, для того чтобы усилить свой голос в мировой политике, экономике и финансах. Если 10-15 лет назад Сообщество воспринималось на международной арене главным образом как торгово-
экономический блок, то теперь у ЕС есть достаточные аргументы в пользу того, чтобы претендовать на роль второй геополитической и экономической силы.
Свет и тени европейской интеграции
Тем не менее Европейский Союз находится на полпути. Ни на одном из основных направлений своей стратегии он не подошел вплотную к поставленной цели. Напротив, на каждом их них предстоит еще пройти достаточно долгий путь. Оценить его продолжительность можно лишь с учетом всего комплекса факторов, действующих в пользу или, напротив, в ущерб дальнейшему развитию ЕС и европейской интеграции в целом. Дело весьма трудное: очень уж велик, разнороден и неустойчив их набор.
Начнем с позитивных факторов. Первый и главный из них - высокая степень интегрированности государств-членов ЕС. Речь идет, прежде всего, об экономической интеграции, одним из показателей которой является отношение межстрановой торговли в ЕС-15 к совокупному ВВП этих стран: в 1970 г. оно равнялось 10,1%, в 1990 г. - 14,7%, в 1999 г. - 15,8%1. В малых странах, составляющих большинство в Союзе, этот показатель находится в пределах от 15,4% в Дании до 45,7% в Бельгии-Люксембурге. Еще важнее сущностные признаки интегрированности национальных хозяйств, такие как единый внутренний рынок с его четырьмя "свободами", плотная паутина транснациональных компаний, конвергенция макроэкономической политики государств-членов и ее ключевых показателей, наконец, единая валюта и валютная политика.
Однако на рубеже столетий степень европейской интеграции может быть "измерена" не только в экономических категориях. В сущности, "единая Европа" никогда не рассматривалась как экономический феномен. Напротив, в ее основе лежали идеи единства христианских народов, единства европейской цивилизации, идеи мира, солидарности, сотрудничества и прогресса. Именно благодаря этой культурной и цивилизационной основе европейская интеграция обладает уникальными чертами, которые отсутствуют у других интеграционных союзов, и продвинулась значительно дальше, чем они. Осознание единства базовых ценностных установок, неразрывности исторических судеб и необходимости жить вместе - таковы, надо полагать, причины того, что начиная с 1952 г., когда был проведен первый опрос, и до конца XX века от 70% до 80% опрошенных граждан в целом по ЕС поддерживали курс на объединение Европы2. Теперь, по прошествии 50 лет, Европа воспринимается как нечто целое и нераздельное не только политическими и интеллектуальными "верхами", но и значительной частью населения.
Пройдя столь большое расстояние по пути интеграции, Европа не может повернуть вспять или даже надолго "расслабиться". Распад единого рынка в ЕС и возвращение к тем или иным формам национально-государственного протекционизма породили бы экономический кризис, намного превосходящий "Великую депрессию" 30-х гг. XX века. Распад ЕС вызвал бы всеобъемлющий кризис - не только экономический, но и политический, социальный, духовный. Несомненно, западноевропейский истеблишмент сделает все, чтобы отвести такую опасность, если она возникнет.
1 Рассчитано по: "The European Economy", 1999, № 67.
2 Europe As Seen by Europeans. European Polling 1973-86. - Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 1986; "Eurobarometer", 1999, № 50, March.
Важнейшим благоприятным фактором является накопленный за полвека опыт интеграции - опыт межгосударственного сотрудничества, преодоления разногласий и конфликтов, поиска взаимоприемлемых компромиссов. Этот опыт отложился не только в головах политиков, он закреплен в интеграционных институтах, нормах, правилах, процедурах. В этом смысле, сделанная с самого начала ставка на правовое и организационное обеспечение интеграционной политики, проводившейся государствами-членами Европейских сообществ и Евросоюза, полностью себя оправдала.
К консолидации Евросоюз будут толкать и внешние факторы, геополитические и экономические. Только как единое целое он будет в состоянии выдержать конкуренцию на мировом рынке со стороны США, Японии, Китая, целой группы новых индустриальных стран (НИС). Только как единое целое он сможет обеспечить себе безопасность в прилегающих регионах, вести эффективную борьбу против международной преступности, терроризма, наркобизнеса и т. д. Весьма вероятно, что сплочению Европы будет способствовать растущая угроза со стороны воинствующего мусульманского фундаментализма. Однако достигнет ли ЕС той степени единства, которая позволит ему выдержать растущую конкуренцию в мире XXI века, остается пока вопросом.
Этот вопрос относится и ко всей совокупности целей, остающихся в повестке дня Евросоюза. Их достижение не гарантировано. Все зависит от того, насколько он будет способен преодолеть или нейтрализовать действие неблагоприятных факторов. Каковы эти факторы?
Начнем с того, что по мере своего расширения Евросоюз становится все более разнородным. В шестерке государств, образовавших Европейские сообщества, лишь Италия заметно уступала другим участникам по уровню экономического развития. В результате трех расширений (1973, 1981 и 1986 гг.) членами Сообществ стали Ирландия, Греция, Испания и Португалия, отстававшие от остальных государств-членов гораздо больше, чем когда-то Италия1. И хотя страны "сплочения" в целом выиграли от участия в интеграции, в том числе благодаря субсидиям из бюджета ЕС, по множеству экономических и социальных показателей они все еще очень далеки от других стран ЕС. Предстоящее расширение увеличит эти диспропорции в несколько раз - до размеров, прежде не виданных Евросоюзом. Это серьезно осложнит процесс реальной конвергенции, а также крайне обострит проблему взносов и расходования средств из общего бюджета ЕС, создаст почву для усиления напряженности в отношениях между нетто-вкладчиками и нетто-получателями, а среди последних - между нынешними реципиентами и новичками.
Неоднородность Евросоюза будет выражаться и в том, что на протяжении следующих 10-15 лет какая-то часть его членов (нынешних или новых) будет находиться за пределами валютного союза. Расширится спектр национальных интересов и внешнеполитических ориентиров. Возрастет культурное и языковое разнообразие. В таких условиях, чтобы сохранить целостность объединения, официальному Брюсселю придется все шире опираться на принцип "Европы разных скоростей". А это потребует новой философии интеграции и
1 В 1960 г., по прошествии двух лет с момента учреждения ЕЭС, производство ВВП на душу населения в Италии составляло 59,4% от уровня Франции, самого высокого в "шестерке", если не считать Люксембурга; в остальных упомянутых странах, в год их вступления, душевое производство ВВП составляло по отношению к среднему (!) показателю по ЕС: в Ирландии (1973) - 57,4%, в Греции (1981) - 55,5%, в Испании (1986) - 54,0%, в Португалии (1986) - 30,7%.
перестройки практических инструментов политики (в том числе и механизма принятия решений), причем результат подобной модификации едва ли можно предсказать заранее.
В 2000 г. свой вклад в поиски новой концепции интеграции внесли такие политики европейского масштаба, как бывший федеральный канцлер ФРГ Гельмут Шмидт, бывший президент Франции Валери Жискар д'Эстен и бывший председатель Комиссии Европейских сообществ Жак Делор, выступившие со сходными идеями. Три отставных, но по-прежнему авторитетных деятеля предложили заменить стратегию дифференцированного продвижения по пути интеграции политическим и организационным разделением участников расширенного ЕС на две группы, не лимитируя такое расчленение никакими сроками. В. Жискар д'Эстен и Г. Шмидт высказались за то, чтобы внутри Союза была создана "центральная группа", в которую вошли бы шесть государств, участвовавших в интеграции с самого начала, и другие государства-члены ЕС, близкие к "шестерке" по уровню социально-экономического развития и готовые объединиться в Федерацию, имеющую собственные законы и институты1. Ж. Делор выдвинул концепцию "Европейского авангарда", который должен играть роль "центра тяжести", "твердого ядра" и "движущей силы" интеграции. Состав "авангарда" тот же - именно этим странам надлежит создать внутри ЕС "Федерацию национальных государств", которая потянет за собой остальных участников2.
К числу неблагоприятных факторов следует отнести также демографическую ситуацию. Низкая рождаемость в большинстве стран ЕС грозит стремительным ростом социальных расходов, оплатить которые можно лишь за счет занятого населения, доля которого в общей численности населения будет сокращаться. Так или иначе, почти все нынешние страны ЕС должны провести болезненные и очень непопулярные реформы систем социального обеспечения.
В ближайшие десятилетия ЕС будет и дальше сталкиваться с рецидивами национализма и ксенофобии, правого и левого радикализма. Их питают два источника, внешний и внутренний, соответственно: дальнейший рост иммиграции из третьих стран (Восточной Европы, Турции, Северной и Тропической Африки), а также прогрессирующая централизация управления в ЕС и связанная с ней бюрократизация. Рост национализма отдельных стран будет, как и сейчас, сочетаться с оживлением этнического и регионального сепаратизма внутри самих государств.
Возрастет угроза отрыва руководства ЕС от рядовых граждан. Во-первых, этому способствует коммунитаризация многих направлений политики, ранее традиционно находившихся в руках национальных властей, а во-вторых, значительное усложнение самой интеграции. Неспециалистам все труднее будет понять мотивы того или иного шага, оценить баланс его выгод и издержек, особенно в средне- и долгосрочном плане. Это даст населению повод для явного или скрытого недовольства руководящими органами Союза и заставит последних тратить все больше сил на обеспечение прозрачности принимаемых решений, ведение беспрестанной информационно-разъяснительной работы и целенаправленное формирование общественного мнения.
Следует также принять во внимание неблагоприятные внешние и глобальные факторы, такие как: обострение экономической конкуренции в мире; ускоренный рост затрат на поддержание окружающей среды; возрастающее бремя расходов на помощь бедным и беднейшим странам.
1 Цит. по: Bulletin Quotidien Europe, 2000, № 7705. Р.3.
2 Bulletin Quotidien Europe, 2000, № 7706, p.3-5; № 7707, p.3-4; № 7799, p.14-16.
Сценарии развития Европейского Союза
Исходя из различного сочетания позитивных и негативных факторов, можно предположить ряд сценариев развития европейской интеграции в ближайшие 15-20 лет. Их можно свести к пяти вариантам:
1) непрерывная ускоренная динамика,
2) положительная динамика с элементами неустойчивости,
3) умеренная и неустойчивая динамика,
4) убывающая динамика с угрозой перехода в стагнацию,
5) полная стагнация и системный кризис.
Сценарий непрерывной ускоренной динамики в наибольшей мере отвечал бы интересам ЕС. В соответствии со своим названием, он характеризуется поступательным и интенсивным продвижением Евросоюза к тем целям, которые были определены в 90-е гг. Этот сценарий может состояться при совпадении по крайней мере 13 позитивных обстоятельств (факторов). По силе своего воздействия их можно разделить на несколько групп.
Группа ключевых факторов
1. Мировая хозяйственная конъюнктура будет в течение нескольких ближайших лет устойчиво благоприятной, что выразится в ежегодном росте ВВП в целом в ми- ре, и прежде всего в "Клубе 7", в росте мировой торговли и финансовых потоков, при устойчивости международной валютной системы и отсутствии сколько-нибудь значительных финансовых кризисов, подобных тем, что произошли в 1997-1998 гг.
2. Переход к евро и единой валютной политике завершится гладко. В течение двух-трех лет курс евро стабилизируется. Состав ЭВС, возможно, расширится за счет Швеции, Дании и Великобритании. Одновременно начнется расширение валютной зоны, в которой доминирует евро: она охватит всю Европу, включая Украину, Беларусь, Молдову и, в большой степени, Россию, а также страны Северной Африки.
3. Произойдет укрепление второй составляющей ЭВС - Экономического союза. Получит развитие и даст результаты политика реальной конвергенции.
4. ЕС выработает, наконец, концепцию и программу институциональной реформы и проведет на ее основе реорганизацию всего механизма принятия решений и контроля над их исполнением.
5. Фактическое расширение ЕС начнется, как объявлено на саммите в Ницце, в 2004 г. и завершится в относительно короткие сроки, примерно в течение шести-семи лет.
Группа существенных факторов
6. В ЕС благоприятная хозяйственная конъюнктура приведет к значительному сокращению безработицы, которая является самой острой социальной проблемой для большинства государств-членов и Союза в целом. Решение этой задачи будет способствовать укреплению социально-политической базы европейской интеграции.
7. Страны ЕС смогут значительно продвинуться вперед в сфере высоких технологий, закрепить за собой роль лидера в ряде ключевых направлений НИОКР, благодаря чему обозначится тенденция к повышению конкурентоспособности западноевропейских товаров на мировых рынках.
8. Будет обеспечено стабильное функционирование механизма общей внешней политики и политики безопасности ЕС и начнет обретать реальные черты его общая политика безопасности и обороны, составной частью которой является структура ЗЕС. Активные действия ЕС как субъекта международных отношений станут нормой.
9. Будет достигнут значительный прогресс в развитии сотрудничества государств-членов ЕС в области внутренних дел и юстиции.
Дополнительные факторы
10. Позитивные итоги процесса углубления интеграции прервут наметившуюся в 90-е гг. тенденцию к снижению уровня поддержки европейской интеграции общественным мнением в странах ЕС; рейтинг Евросоюза в глазах населения вновь возрастет.
11. ЕС значительно расширит и укрепит систему своих международных договорных отношений - в рамках Евро-средиземноморской ассоциации, с государствами АКТ1, с НАФТА2, МЕРКОСУР3 и другими объединениями в Западном полушарии, с АСЕАН и АТЭС5.
12. ЕС сумеет на деле продемонстрировать возросшую и более самостоятельную роль в миротворчестве на Балканах и экономическом восстановлении стран, пострадавших во время военных действий в 90-е гг.
13. Будет конструктивно развиваться сотрудничество ЕС с Россией и Украиной, что сыграет заметную роль в укреплении стабильности и безопасности во всем европейском регионе.
Предложенная разбивка факторов по группам требует дополнительных комментариев. К ключевым причислены факторы, в отсутствие которых реализация нынешней стратегии развития ЕС станет невозможной. Неблагоприятные тенденции или крупные неудачи во второй группе факторов могут существенно замедлить процесс углубления европейской интеграции, осложнить положение ЕС в мировой экономике и политике, но вряд ли они поставят под сомнение стратегию Маастрихта - Амстердама - Ниццы. Дополнительные факторы способны внести некоторые коррективы в развитие европейской интеграции, но сами по себе не могут определить общий сценарий, обусловленный действием ключевых факторов.
Идеальное совпадение пяти ключевых, а тем более всех 13 благоприятных факторов представляется маловероятным. В реальной жизни какие-то из них будут позитивными, тогда как другие - негативными или нейтральными. Поэтому сценарий непрерывной ускоренной динамики - это скорее предельная верхняя планка теоретического анализа. Противоположный сценарий, когда все 13 обозначенных факторов заключали бы в себе отрицательные тенденции, - сценарий полной стагнации и системного кризиса - еще менее вероятен, чем первый. Точнее, он просто невероятен, но и его следует учесть в теоретическом анализе, так как он позволяет определить рамки коридора, в котором расположены вполне возможные сценарии.
1 АКТ - Африка, Карибский бассейн и Тихий океан.
2
НАФТА - североамериканское соглашение о свободной торговле.
3
МЕРКОСУР - южноамериканский торгово-экономический союз (Аргентина, Бразилия, Парагвай, Уругвай).
4 АСЕАН - Ассоциация государств Юго-Восточной Азии.
5 АТЭС - Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество.
По существу, успех или неудача всего нынешнего этапа европейской интеграции зависит от группы ключевых факторов.
Наиболее неопределенным из них представляется первый фактор - динамика мирохозяйственной конъюнктуры. Прогнозы на ближайшие два-три года благоприятны: ежегодный рост глобального ВВП ожидается в пределах 3-4%. Но мировая хозяйственная система содержит в себе множество элементов нестабильности, в том числе в экономике лидера -Соединенных Штатов. Нестабильность воспроизводится, как и прежде, неравномерностью развития отдельных стран и регионов, а также структурными диспропорциями. Теперь к этому прибавился деструктивный эффект стремительных и малоуправляемых перемещений финансового капитала. В том же направлении действует возросшая глобализация хозяйственных связей: экономические и финансовые кризисы, происходящие в каком-либо регионе или крупном национальном хозяйстве, вызывают эффект расходящейся концентрической волны, подобно брошенному в воду камню.
Два следующих ключевых фактора связаны с функционированием ЭВС. Что касается становления евро как международной валюты, то реального расширения сферы ее обращения можно ожидать только с наступлением 2002 г., когда появятся банкноты евро. Однако и после этого евро еще ряд лет будет иметь меньшую ликвидность, чем доллар США. Особенно большую сложность представляет реальная экономическая конвергенция стран ЕС. Здесь возникает множество непредвиденных проблем и препятствий. Так, авторитетный английский экономист проф. Майкл Эмерсон указывает, что в зоне евро возник новый "квартет" важнейших направлений экономической политики - валютной, бюджетной, социальной и региональной, и "опасность, что этот квартет будет несогласованным, весьма зна-чительна"1.
Что касается институциональной реформы в ЕС, то она, несомненно, будет проведена. При сохранении нынешнего механизма принятия решений Союз в составе 25-27 государств был бы просто обречен на бездействие. Сомнение возникает лишь в том, насколько последовательной будет реформа. Скорее всего, она выльется в какой-то новый вариант компромисса между сторонниками централизации функций управления и контроля на уровне ЕС и их противниками, отстаивающими суверенные права государств. К такому предположению склоняют результаты последней попытки разработать программу глубокой реформы институтов ЕС, предпринятой в 2000 г. в Ницце. Она завершилась паллиативными решениями. Новый раунд обсуждения этой темы пройдет в 2002-2004 годах. Консенсус на основе промежуточного варианта, как всегда, будет достигнут, а выигрыш в эффективности вряд ли окажется значительным.
Нет ясности и в том, как скажется на развитии ЕС его предстоящее расширение. Дело в том, что взаимодействие между углублением и расширением интеграции может проявиться различным образом. При позитивном варианте, из которого исходят авторы нынешней стратегии Союза, курс на расширение должен способствовать углублению интеграции, т.е. укреплению ядра интеграционного блока, что, в свою очередь, позволит увеличить финансовую и иную поддержку странам-кандидатам. Но есть и другая точка зрения, согласно которой переход к Экономическому и валютному союзу требует таких усилий и расходов, что как раз на этом этапе расширение становится если не препятствием, то по меньшей мере тормозом. Это и есть вариант негативного взаимодействия углубления и расширения. Имеются серьезные основания полагать, что в течение ближайших 10 лет Евросоюзу придется концентрировать силы на своих внутренних проблемах, растягивая во времени процесс расширения. Вполне возможно, что он займет не 6-7, а 10-15 лет. Это означает, что и на
1 Emerson M. Redrawing the Map of Europe. - L.: MacMillan Press Ltd, 1998. P. 90.
консолидацию расширенного Союза, уменьшение разрыва между "старыми" и "молодыми" участниками, налаживание работы его механизмов уйдет не меньше двух десятилетий. Они не обещают быть легкими.
Таким образом, действие первой группы факторов не будет оптимальным. Это же можно сказать и о следующей группе факторов. Более высокий уровень безработицы в Западной Европе по сравнению с Соединенными Штатами и Японией не случаен и не связан всецело с конъюнктурой; здесь сложная демографическая ситуация, есть своя специфика в мотивациях к труду, характерных для коренного европейского населения. Поэтому дальнейшее снижение уровня безработицы, обозначившееся в 1998-1999 гг., будет происходить с трудом и медленно. В научно-техническом соревновании со своими основными конкурентами, США и Японией, у Западной Европы имеются и преимущества и слабости. Скорее всего, ЕС сумеет укрепить свои позиции в одних отраслях высокой технологии и не преуспеет - в других. Интеграция научно-технических потенциалов государств-членов даст позитивные результаты, но коренного изменения баланса сил в данной сфере ожидать не приходится. В этой группе факторов, пожалуй, наиболее благоприятно выглядят перспективы проведения общей внешней политики и политики безопасности. Не оказывая прямого влияния на динамику экономической интеграции, они способствуют внутренней консолидации ЕС и укреплению его позиций на международной арене. Сотрудничество в сфере внутренних дел и юстиции, вероятнее всего, будет развиваться умеренным темпом с временными остановками.
Итак, если суммировать сказанное, сценарий положительной ускоренной динамики с элементами неустойчивости состоится в том случае, если в действии факторов ключевой группы, имеющих критическое значение для развития ЕС, будут преобладать четко выраженные позитивные тенденции, а факторы других групп также в основном будут благоприятными или нейтральными и лишь некоторые - негативными.
При слабо выраженных позитивных тенденциях или нейтральных характеристиках в группе ключевых факторов и благоприятном сочетании существенных и дополнительных обстоятельств возможен сценарий умеренной и неустойчивой динамики, а при растущей концентрации негативных факторов - сценарий убывающей динамики с угрозой перехода в стагнацию.
* * *
На основе всего предшествующего анализа можно сделать вывод, что траектория развития Евросоюза в ближайшее десятилетие будет пролегать между сценариями положительной динамики с элементами неустойчивости и умеренно-неустойчивой динамики, с весьма вероятными отклонениями в ту или иную сторону на конкретных временных интервалах.
Иными словами, ЕС и дальше будет продвигаться по пути углубления и расширения интеграции, но не столь динамично, как на этапах завершения строительства единого внутреннего рынка и перехода к ЭВС и как предполагалось в начале 90-х годов, когда была принята новая стратегия развития. Роль Евросоюза как очага стабильности в Европе и центра притяжения для европейских государств, остающихся за его пределами, вероятно, возрастет. Как минимум, он сохранит свои позиции в мировой экономике, хотя это будет нелегким делом. Следует также ожидать усиления его активности в сфере международных отношений. Насколько Союзу удастся осуществить идею Европы, говорящей "единым голосом" на мировой политической арене, зависит от способности привести к общему знаменателю весьма разнородные интересы двух с лишним десятков государств. Без этого общая
внешняя и оборонная политика ЕС останется благим пожеланием. Пока на этот вопрос нет однозначного ответа.
Но одно, и последнее, соображение представляется неоспоримым: помимо всех вышеперечисленных факторов, знак которых может меняться с плюса на минус и обратно, в распоряжении Союза имеется еще такой важнейший ресурс, как накопленный за минувшие полвека уникальный опыт европейской интеграции. Задача состоит в том, чтобы сполна воспользоваться им для достижения поставленных целей и достойного ответа Европы на вызовы XXI века.
