CC BY
365
УДК 342.3
Селютина Е.Н.,
кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой теории и истории государства и права Орловского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы
при Президенте Российской Федерации
ПЕРСПЕКТИВНЫЕ ПОДХОДЫ К ФОРМЕ ПРАВЛЕНИЯ И ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА В СОВРЕМЕННЫХ ГОСУДАРСТВАХ
В статье изучена роль исторических, политических, социокультурных факторов в образовании определенной формы государства, обусловливающей структуру государственной власти; проанализированы формы правления в современных федеративных государствах, выявлены особенности формы правления и территориального устройства Российской Федерации. На основании проведенного исследования сделаны определенные выводы об уникальности формы современного Российского государства, подчеркнуто, что совершенной формы правления не существует, как не существует идеального государства. Автором сформулированы перспективные подходы к оптимизации формы правления современной России.
Ключевые слова: государство, форма правления, федерация, республика, смешанная республика, президентская республика, парламентская республика.
Выражением сущности и содержания государств является определенная форма. Форма государства определяет строение государства, в котором проявляются его основные характеристики и которое охватывает в комплексе организацию государственной власти, методы, приемы, способы ее осуществления и принципы территориальной организации. Форма государства складывается из трех элементов: формы правления, территориального устройства и политического режима.
Форма каждого из существующих в настоящее время государств уникальна в своем роде и не может быть рассмотрена как простой набор трех элементов различных видов. Подтверждение этому предположению находим у профессора Р.Х. Макуева, который утверждает: «Форма государства — не просто случайная схема, а функциональная система организации власти в конкретных условиях общественной жизни. Она имеет свою историю, по времени соразмерную с историей государства»1. Форма конкретного государства возникает
не одномоментно, а складывается в течение определенного времени под влиянием различных факторов, как объективных, так и субъективных. Наиболее существенное воздействие оказывают конкретно-исторические условия возникновения государства, исторический тип государства (рабовладельческое, феодальное, капиталистическое, социалистическое, постиндустриальное), соотношение политических сил внутри страны, национальный состав, территориальные размеры и иные географические особенности, правосознание и правовая культура общества2.
Как правило, каждый из элементов формы правления рассматривается в отдельности. Однако без анализа взаимного влияния, взаимообусловленности и корреляции этих частей невозможно выявить сущность и тенденции развития форм современных государств.
Основное внимание хотелось бы обратить на соотношение формы правления с иными характеристиками современных федеративных государств, к которым относится и Российское государство. Форма правления имеет основополагающее значение для изучения правового регулирования организации и функционирования государства. От того, как организована и как реализуется государственная власть, зависят эффективность государственного руководства, действенность управления, престиж и стабильность правительства, состояние законности и правопорядка в стране. Поэтому проблема формы государства имеет и весьма существенный политический аспект.
В юридической науке к пониманию формы правления сложилось два основных подхода: «узкий» и «широкий». С точки зрения «узкого» подхода (Л.А. Мишин3) понятие формы правления, связано, по существу, с положением одного лица — главы государства, монарха или президента. С точки зрения «широкого» подхода в понятие формы правления включаются отношения между органами государства и центрами экономической и политической жизни, политическая среда, в которой действуют государственные органы. И с этим следует согласиться. Действительно, форма прав-
ления не исчерпывается положением одного лица, при классификациях необходимо учитывать взаимоотношения главы государства с парламентом и правительством, а в федеративных государствах — и с органами власти и главами субъектов федераций.
На основе анализа существующих в науке точек зрения на определение формы правления можно сказать, что это способ формирования институтов высшей государственной власти, определяющий их полномочия, структуру, принципы взаимоотношений между собой и степень участия населения в их создании. Форма правления исторически складывается в процессе борьбы и взаимодействия социальных и политических сил соответствующего общества и имеет основополагающее значение конституционно-правового регулирования организации и функционирования государства.
По традиции, сложившейся еще в XIX веке, принято различать две основные формы правления: монархию и республику. Вместе с тем в современных условиях некоторые различия этих форм стираются. Возникают смешанные формы, в монархии появляются черты республики (например, периодическая, раз в пять лет, выборность монарха в Малайзии, "коллективный монарх" в ОАЭ), а в республике складываются, по существу, монархические элементы (пожизненные президенты, рекомендация преемника); создаются полупрезидентские, полупарламентарные республики, сочетающие черты различных форм4.
Сторонниками смешанных форм правления движет идея укрепления государственности путем устранения правительственных кризисов, частой смены правительств по соображениям политической конъюнктуры, оптимизации способов организации и взаимоотношений высших органов государственной власти, центральных и местных властей. Эти проблемы могут стоять особенно остро во вновь образованных государствах, появившихся в результате интеграционных и дезинтеграционных процессов. Однако стремление сосредоточить в «гибридной» форме только положительные черты традиционных форм правления и избежать их недостатков далеко не
всегда воплощается в новое организационное качество. Реальная жизнь более сложна и многообразна. Конкретные государственно - правовые явления служат внешним выражением не только закономерного, но и случайного, не только прогрессивного, но и регрессивного.
Рассматривая различные варианты соотношения видов форм правления и политического режима в современных государствах, мы приходим к выводу об отсутствии существенной корреляционной зависимости. Давно устарело представление, существовавшее в советской юридической науке (обусловленное в первую очередь требованиями идеологии), о соответствии монархической форме правления недемократических политических режимов. Это доказано практикой современных европейских государств (например, Великобритании, Нидерландов и других), хранящих верность традиции монархической формы правления и одновременно являющихся колыбелью современной демократии и правовой государственности. В то же время закрепление в конституции государства республиканской формы правления не является гарантией защиты от формирования авторитарного и даже тоталитарного режима (нацистская Германия, современные режимы ближневосточных государств).
Обратимся к рассмотрению форм правления в федеративных государствах. В настоящее время существует более 200 суверенных государств, и только 25 из них являются федерациями. Федеративные государства имеются на всех континентах и, как правило, занимают там лидирующие позиции. Федеративное государство является самой молодой формой государственно-территориального устройства, большинство из них возникло в ХХ веке (кроме Швейцарии (1291) и США (1787)). Хотя имеются данные о том, что федерации и конфедерации были известны 4 — 5 тысяч лет до н.э. Например, профессор Р.Х. Ма-куев приводит данные о стране Шумер, которая в 3-м тысячелетии до н.э. состояла из дюжины городов-государств, окружённых прилегающими деревнями и поселениями, и о том, что города-государства имели не-
кие федеративные и конфедеративные отношения между собой5. Но, несмотря на то, что исторической преемственности между древними и современными федерациями нет, за свое существование они уже успели занять лидирующие позиции в мировом прогрессе.
Из 25 федеративных государств республиканская форма правления установилась в восемнадцати, что составляет 72%; монархическая — в семи, 28% соответственно. Среди республик наиболее распространены президентские — 10, чуть меньше парламентских — 7, смешанных только одна — Российская Федерация. Монархии, как правило, ограниченные (парламентские) — 5, из них 3 — члены Британского Содружества; довольно своеобразный вид монархии — выборная, в двух государствах (ОАЭ, Малайзия).
Таким образом, форма Российского государства уникальна сразу в нескольких аспектах: среди федеративных государств Россия имеет в своем составе самое большое количество субъектов (83), образованных по национально-территориальному принципу, да еще и 5 автономий; кроме того, такая форма правления, как смешанная республика, вообще не типична для федеративных государств.
Для федеративного государства, в отличии от унитарного, особое значение имеет способность той или иной формы правления наладить и поддерживать интеграционные связи, позволяющие удержать субъекты федерации в едином правовом, политическом и социально-экономическом пространстве. Поэтому, говоря о перспективах развития формы правления в Российском государстве, прежде всего нужно оставить мысль о полном копировании того или иного иностранного, пусть даже самого цивилизованного, образца. Россия как современное государство должна найти золотую середину; сбалансировать полномочия между представителями власти в такой мере, чтобы между ними не было разногласий и противоречий, а целью служило достижение справедливости и общественного блага своих граждан.
В современный период в Российском государстве идут процессы, определяю-
щие направления дальнейшего развития нашей страны, будущее нации. Выявление особенностей и перспектив совершенствования формы государственного правления в современной России приобретает не только теоретическое, но и первостепенное практически-политическое значение. Действительно, от того, насколько организована и как реализуется государственная власть, зависят эффективность государственного руководства, действенность управления, престиж и стабильность правительства, состояние законности и правопорядка в стране.
Исследование особенностей организации высших органов государственной власти в России позволяет выделить следующие особенности отечественной формы правления6:
— неопределенное место президента в системе высших органов государственной власти затрудняет относить отечественную форму правления к той или иной разновидности республики;
— процедура назначения председателя правительства и федеральных министров подтверждает неспособность Государственной Думы фактически влиять на формирование правительства;
— правительство несет ответственность только перед президентом, механизм парламентского вотума недоверия правительству в современных реалиях не работает;
— председатель правительства, будучи лидером партии большинства, не является ее членом и, соответственно, не связан с ней партийной дисциплиной;
— дуалистическая природа исполнительной власти;
— отсутствие процедуры контрассигнации актов главы государства председателем правительства (соответствующим министром), который брал бы на себя юридическое обязательство по его исполнению, вместо этого система поручений президента, имеющих неясную юридическую природу и сомнительную обязательность;
— отсутствие реальной системы сдер-жек и противовесов при формальном провозглашении принципа разделения властей.
Существуют мнения, что президент де-факто возглавляет исполнительную власть
в Российской Федерации7. В.Е. Чиркин утверждает, что по точному смыслу Конституции президенту не принадлежит исполнительная власть, однако на практике именно он возглавляет всю систему исполнительной власти8. Г.В. Дегтев также полагает, что, «будучи юридически дистанцирован от всех ветвей власти, президент вместе с тем находится «ближе» к исполнительной»9.
Думается, что республиканская форма правления, предусмотренная Конституцией РФ 1993 г., является переходной. Она будет корректироваться в зависимости от политической конъюнктуры. При этом те или иные изменения возможны без корректировок конституционного текста. Определенная детализация некоторых размытых положений Конституции, касающихся правового статуса органов государственной власти и их взаимодействия, позволит с достоверностью отнести российскую форму правления к той или иной разновидности.
В этой связи следует согласиться с Ю.В. Костиным в том, что форма правления не избирается произвольно, а определяется потребностями жизни. Государством избираются только те формы правления, которые в наибольшей степени соответствуют сложившимся условиям, способствуют экономическому, социально-политическому, культурному развитию страны10. По мнению И.А. Ильина, «государственная форма зависит прежде всего от уровня народного правосознания, от исторического нажитого народом политического опыта, от силы его воли и от его национального характера»11.
На основании вышесказанного наиболее приемлемой формой правления для Российской Федерации на современном этапе представляется президентская республика.
Таким образом, исследование различных аспектов формы правления в федеративных государствах имеет важное теоретическое и практическое значение. Оно способствует установлению закономерного и случайного в развитии государства, обобщению и использованию лучшего опыта государственного строительства. Подтверждением служит современное
Российское государство. Малейшие ошибки и просчеты в разрешении этих жизненных вопросов чреваты острыми политическими конфликтами, тяжелыми моральными и материальными потерями, а иногда даже человеческими жертвами. Здесь необходимо, обращаясь к накопленному международному опыту, избегать шаблонов и стереотипов.
Как показывает исторический опыт, общественный прогресс обусловливается не
столько тем, какая разновидность монархии или республики установлена в стране, а в большей степени тем, насколько приемлема и органична она для конкретного государства. Речь идет в первую очередь о соответствии выбранной модели правления совокупности исторических предпосылок, экономических отношений, уровню культуры, традиционным воззрениям и психологии населения, а также целому ряду прочих факторов.
1 Макуев Р.Х. Российская Федерация: испытание глобализацией. Монография. Орел: Издательство ОРАГС, 2009. С. 251.
2 Теория государства и права. Под ред. Л.В. Смирнова. М.: Книжный мир, 2005. С. 88.
3 См.: Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. 14-е изд., пере-раб. и доп. М.: Юстицинформ, 2009. 560 с. С. 49.
4 Электронный ресурс URL: http://www.econsafety.ru/academ/kaf/gpd/AUK/tex06.html
5 Р.Х. Макуев. Конституционные принципы федерализма в эволюции субъектов Российской Федерации в условиях глобализации // Права и свободы человека и гражданина: актуальные проблемы науки и практики: Материалы II Международной научно-практической конференции. Орел, 21 мая 2010 г. / Под общей редакцией доктора политических наук, профессора В.Ф. Ницевича. — Орел: Издательство ОРАГС, 2010. С. 11.
6 Авдеев Д.А. Особенности российской модели формы правления // Государство и право. 2010. № 12. С. 20.
7 См., например: Чеботарев Г.Н. Особенности реализации конституционного принципа разделения властей в Российской Федерации на современном этапе // Вестник Тюменского гос. ун-та. 2009. № 2. С. 16; Мещеряков А.Н. Конституционные способы воздействия Президента Российской Федерации на исполнительную власть и связанные с ними особенности российской формы правления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5. С. 20.
8 См.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. С. 292.
9 Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. М., 2005. С. 83.
10 Костин Ю.В. Форма государственного правления в современной России: проблемы определения и перспективы развития // Права и свободы человека и гражданина: актуальные проблемы науки и практики: Материалы II Международной научно-практической конференции. Орел, 21 мая 2010 г. / Под общей редакцией доктора политических наук, профессора В.Ф. Ницевича. — Орел: Издательство ОРАГС, 2010. С. 33.
11 Теория государства и права. Хрестоматия в 2-х томах. — М., 2001, Т. 1. С. 478.
Se^u^aE^^-mail: vestnik.gmu@yandex.ru
Сandidate of Juridical Sciences, assistant professor, the head of the Department of Theory and History of State and Law of the Orel Branch of the Academy of National Economy and Civil Service under the President of the Russian Federation
PERSPECTIVE APPROACHES TO THE FORM OF GOVERNMENT AND TERRITORIAL
SYSTEM IN MODERN STATES.
The role of historical, political, socio-cultural factors in the formation of some form of state, conditioning the structure of state power is considered in the article; the forms of government in modern federal states are analyzed, peculiarities of the form of government and territorial system of the Russian Federation are stated. On the basis of conducted research certain conclusions about the uniqueness of the form of the modern Russian state are drawn, it's underlined that the perfect form of government does not exist, as there is no perfect state either. Perspective approaches to optimize the form of government in modern Russia are formulated by the author.
Key words: government, form of government, the federation, republic, mixed republic, presidential republic, parliamentary republic.
