CC BY
6Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
ПЕРИОДИЗАЦИЯ ОСВОЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ, ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПОЛОЖЕНИЙ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
БОГОЛЮБОВ Сергей Александрович,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, научный руководитель отдела экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП). E-mail: ecology2@izak.ru
Краткая аннотация: юбилей Конституции Российской Федерации предполагает попытки периодизации освоения ее экологических положений. В первый период осуществляется изучение новелл, сравнительно-правовой анализ предыдущего и зарубежного конституционного законодательства, принятие новых федеральных законов. После вынесения постановления Конституционного Суда РФ по вопросам конституции Республики Алтай 2000 г. упорядочиваются компетенции и разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами, земельное и иное природоресурсное законодательство. Утверждение Президентом РФ Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации в 2012 г., разработка правительственного Плана их реализации знаменуют новый период освоения экологических положений, а год экологии и принятие стратегии экологической безопасности в 2017 г. означают качественный рывок и реализацию части 2 статьи 41 и части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации.
Abstract: the anniversary of the Constitution of the Russian Federation assumes attempts of periodization of development of its ecological provisions. In the first period, the study of novels, comparative legal analysis of previous and foreign constitutional legislation, the adoption of new Federal laws. After the decision of the constitutional Court of the Russian Federation on the Constitution of the Altai Republic in 2000, the competence and division of powers between the Federation and its subjects, land and other natural resource legislation are regulated. The approval by the President of the Russian Federation of the Principles of state policy in the field of environmental development of the Russian Federation in 2012, the development of the government plan for their implementation mark a new period of development of environmental regulations, and the year of ecology and the adoption of the environmental safety strategy in 2017 mean a qualitative leap and the implementation of part 2 of article 41 and part 1 of article 114 of the Constitution of the Russian Federation.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации; экологические положения; федеральные законы; разграничение полномочий; экологические права и обязанности физических и юридических лиц; земельное законодательство.
Keywords: the Constitution of the Russian Federation; environmental regulations; Federal laws; separation of powers; environmental rights and obligations of individuals and legal entities; land legislation.
Значительное, продолжающееся четверть века со-
ции 20 декабря 2018 г., катастрофическое состояние.
В этот период подробно с научных и практических
бытие в правовой жизни общества, каковым является одобрение, действие нового Основного закона, предполагает попытки его периодизации для осмысления, подведения некоторых итогов функционирования, постановки последующих задач на будущее. Освоение экологических положений Конституции РФ после ее принятия на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г., опубликования, комментирования проходит несколько основных периодов (стадий, этапов), которые можно, исходя из ее высшей юридической силы, прямого действия и безусловного применения на всей территории РФ, свести условно к следующим, опосредованным периодическими научными изысканиями, принятием системных реперных законодательных, иных нормативных правовых актов, изменением характера правореализации.
позиций рассматриваются право каждого человека на благоприятную окружающую среду, на экологическую информацию, на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу земельным, иным экологическим правонарушением (статья 42 Конституции), иные экологические права физических и юридических лиц: по этим темам защищены десятки диссертаций и не только по специальности 12.00.06 (земельное; природоресурсное; экологическое; аграрное право), по и по теории, истории права и государства, конституционному, муниципальному гражданскому, административному, иным отраслям российского права. В то же время обращает на себя внимание отсутствие глубоких исследований об экологических обязанностях, ответственности, предусмотренных в статье 58 Конституции РФ. Исследуются понятие, содержание, правовые средства обеспечения экологической безопасности человека, общества, государства, попытки выявления ее соотношения с охраной, рациональным использованием земель, недр, вод, лесов, животного мира, атмосферного воздуха, других природных ресурсов, всей окружающей природной среды, определяется их взаи-мооттношение между собой, являются ли они поглощающими друг друга терминами либо в чем-то пересекающимися, не совпадающими друг с другом.
В первый период превалируют тщательное изуче-
ние земельных, иных природоресурсных, природоохранных, то есть экологических положений Конституции, их сопоставление с земельными, аграрными, иными положениями предыдущих конституций России, Союза ССР, выявление, научное, аутентичное толкование конституционных новелл, дискуссионных, не всем понятных вопросов, сравнительно-правовой анализ с подобными экологическими зарубежными положениями, нормативными предписаниями, правовыми институтами, актами, общепризнанными принципами и нормами международного права, а также договорами Российской Федерации, претерпевающими в настоящее время, по мнению Президента РФ, высказанному на пресс-конферен-
ского, земельного, аграрного и иного законодательства конституционные экологические положения воплощаются в фе-
Являющиеся отправным пунктом для экологиче-
деральных законах о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (1994 г.), об экологической экспертизе, об особо охраняемых природных территориях, о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах, о животном мире, о радиационной безопасности населения, об использовании атомной энергии, о сельскохозяйственной кооперации, Водном кодексе (1995 г.), демонстрирующих огромный потенциал Государственной Думы первого созыва; принимаются федеральные законы о мелиорации земель (1996 г.), о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (1997 г.), об охране озера Байкал, об отходах производства и потребления, о гидрометеорологической службе, о государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан (1998 г.), об охране атмосферного воздуха, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (1999 г.), Лесной (1997 г.), Градостроительный (1998 г.) кодексы РФ. Пленум Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации» при осуществлении правосудия» уделил особое внимание надлежащему судебному толкованию конституционных предписаний. В этот период конституционные экологические положения не могли устранить разночтения, а порой и противоречия между Палатами Федерального Собрания, с одной стороны, и администрацией Президента РФ, аппаратом Правительства РФ, с другой, по вопросам регулирования земельных отношений: деятельность согласительной четырехсторонней комиссии во второй половине 1990-х не нашла достойных компромиссов в признании, защите равным образом частной, государственной, муниципальной, иных форм собственности на землю, прежде всего, сельскохозяйственного назначения, на иные природные ресурсы
Новый период освоения конституционных земельных, иных экологических положений обусловливается принятием постановления Конституционного Суда РФ (2000 г.) по вопросу соответствия Конституции Республики Алтай требованиям Конституции РФ, которым было признано, что часть 1 статьи 9 Конституции РФ об использовании и охране земли, иных природных ресурсов как основе жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, предполагает все народы, проживающие в государственных границах РФ, а иное предположение, например, отнесение земель, других природных ресурсов к собственности некоторых отдельных субъектов РФ, означало бы ущемление прав других народов, нарушение суверенитета, целостности территории РФ, то есть час-
ти 1 и 3 статьи 4 и др. Конституции РФ. Редкая научная работа того времени не упоминала и не комментировала этот основополагающий судебный акт и соответствующие правовые позиции КС РФ, отразившиеся и в ряде других его решений, в последующей административной, судебной, арбитражной практике, многоаспектной деятельности законодательных органов субъектов РФ, органов прокуратуры, юстиции по приведению региональных нормативных правовых актов в соответствие с требованиями Конституции РФ.
Такой концептуальный подход потребовал введения в действие главы 17 «Право собственности и другие вещные права на землю» ГК РФ, углубленного толкования частей 1, 2 и 3 статьи 36 Конституции РФ, и принятия, наконец, Земельного кодекса РФ (2001 г.), федеральных законов о государственном земельном кадастре (2000 г.), о землеустройстве (2001 г.), об обороте земель сельскохозяйственного назначения (2002 г.), о крестьянском (фермерском) хозяйстве, о личном подсобном хозяйстве (2003 г.), о переводе земель из одной категории в другую (2004 г.) и т.д.: не все требования разграничения государственной собственности на землю, иные нормы выдержали последующую проверку временем, практикой, но каждая сыграла свою роль в обеспечении экологического, земельного правопорядка.
«Заиграла» статья 71 о предметах ведения РФ, предусматривающая: определение статуса и защиту территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ (п. «и»); гражданское и гражданское процессуальное законодательство (п. «о»); метеорологическая служба, стандарты, эталоны; геодезия и картография (п. «р»). Особенно важное, но и небесспорное для имущественного оборота земельных участков значение имело и продолжает иметь федеральное полномочие об установлении гражданско-правовых начал, требований, норм, правил, поскольку необходимо разграничение действия норм гражданского законодательства (ведение РФ) и норм земельного законодательства (совместное ведение РФ и субъектов РФ) в части регулирования отношений по использованию земель. Получила свое «звучание» часть 1 статьи 72 о совместном ведении РФ и субъектов РФ -защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (п. «б»); вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. «в»); разграничение государственной собственности (п. ««г»); природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; ООПТ (п. «д»); земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п. «к»); защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочислен-
Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
ных этнических общностей (п. «м»).
Освоение положений конституционных статей 71 - 73, 76 о разграничении предметов ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ привело к новому всплеску научных исследований в сфере регулирования земельных, экологических отношений, легального разграничения прав публичной (федеральной, региональной, муниципальной) и частной собственности, иных прав на землю, принятия, обсуждения, комментирования, анализа федеральных законов о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов (2004 г.), об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (2009 г.), о водоснабжении и водоотведении (2011 г.), законов субъектов РФ, многочисленных подзаконных правовых актов. Оглашено, реализуется судами Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования», опирающееся на нормы Конституции, Закона об охране окружающей среды, ГК РФ, КоАП РФ, УК РФ.
30 апреля 2012 г. Президентом РФ были утверждены Основы государственной политики в области экологического развития РФ (наряду с государственным, экономическим, социальным, культурным и национальным) развитием (п. «е» статьи 71 Конституции), что может означать новый период освоения конституционных положений о зе-меле, других природных ресурсах; в конце того же года разработан и одобрен правительственный план их реализации, активизируются меры по рациональному использованию и охране земельного фонда РФ, модернизации, правовому регулированию земельных отношений в РФ. Как отмечено в Определении КС РФ от 25 февраля 2016 г. № 349-О пункт 2 статьи 7, статья 8 ЗК РФ, части 2 и 3 ГрК РФ обеспечивают в развитие конституционных положений эффективное использование и охрану земли с учетом ее особого публичного предназначения. В 2017 г. - году экологии и особо охраняемых природных территорий - Указами Президента РФ были утверждены Стратегия обеспечения экологической безопасности РФ и Стратегия обеспечения экономической безопасности РФ, которые оказались в некоторой конкуренции друг с другом [1, с. 52-57].
Заметная активизация природоохранных усилий в последний год, нарастающие экологические вызовы и глобальные угрозы, отмеченный четвертьвековой юбилей наиболее стабильной Конституции РФ инициируют новые подходы к ее экологическим положениям, взгляды на них с высоты пройденного пути и не решенных проблем, задач, которые не должны оставаться конституционными мифами, по-
желаниями и как бы «дремлют» в ожидании дальнейшей реализации.
Представляется целесообразным привлечение внимания к конкретизации части 2 статьи 41 Конституции о поощрении в РФ деятельности, способствующей укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию, где важно подчеркнуть следующее: 1) Целью экологических мероприятий является здоровье людей; такой принцип был в Законе РФ от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды», но в последующем он был растворен среди других задач охраны окружающей среды; между тем, приоритет охраны жизни и здоровья человека предусматривается во втором основном принципе земельного законодательства (статья 1 ЗК); 2) Природные условия, земля, растительный, животный мир, надлежащий атмосферный воздух служат необходимыми атрибутами, важными слагаемыми развития физкультуры и спорта, обеспечивающими здоровое обитание, жизнедеятельность человека; 3) Экологическое благополучие населения тесно связано с санитарно-эпидемиологическими параметрами здоровья людей, являющимися основными показателями состояния, качества окружающей человека природной среды, составляющих ее в диалектическом единстве природных компонентов; 4) Экологическое благополучие населения (ст. 41) предшествует праву каждого на благоприятную среду (статья 42), то есть индивидуальное процветание не может не зависеть от общественного благосостояния, финансирования федеральных программ охраны и укрепления здоровья населения, принятия мер по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения; 5) Некоторая размытость широко используемого понятия, отображающего его термина «экологическое благополучие» (имеющего скорее политологический, философский оттенок), не имеющего конкретизации в статье 1 «Основные понятия» Закона об охране окружающей среды (содержащей несколько десятков определений, существенно дополненных федеральными законами от 23 июля 2013 г. и от 21 июля 2014 г.) предполагает необходимость его более научного и практического толкования, четкого наполнения конкретными правовыми предписаниями, включающими благополучие земельных ресурсов, с гипотезой, диспозицией, санкцией, обладающими юридическими последствиями.
Заслуживает дальнейшего углубленного освоения, реализации часть 1 статьи 114 Конституции, согласно которой Правительство РФ, являющееся высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти, возглавляющее единую систему исполнительной власти в РФ, образованную из федеральных органов исполнитель-
ной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (часть 2 статьи 77 Конституции): в соответствии с п. «в» части 1 статьи 114 обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области экологии (обращает на себя внимание, что эта политика объединяет также области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения); в соответствии с п. «г» осуществляет управление федеральной собственностью (важнейшее полномочие Правительства, учитывая исключительную собственность государства на недра, леса, его преобладающую собственность на землю, воды (кроме прудов и обводненных карьеров), на объекты животного мира); в соответствии с п. «е» осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью [2, с. 299-316, 359-371].
Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы (часть 2 статьи 15 Конституции); экологические права граждан, как и их обязанности, считаются неотъемлемой частью юридического статуса человека и гражданина, нуждающегося не только в признании, но и соблюдении, защите со стороны государства (стать 2, 17, 18, часть 1 статьи 19 Конституции РФ). Правительство призвано равным образом охранять не только федеральную (которой управляет), но и иные формы собственности на землю и иные природные ресурсы. Общественный порядок (в широком смысле) подразумевает и земельный, экологический правопорядок, сущность и содержание которого определяется нормативной базой, составом субъектов, спецификой объекта, совокупностью прав и обязанностей участников земельных, экологических правоотношений, правосознанием. Под земельным, экологическим правопорядком имеются в виду система правовых отношений, характеризующая уровень состояния земель, окружающей природной среды, сложив-
Библиография:
шийся в результате реализации конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и иных субъектов, исполняющих и соблюдающих возложенные на них юридические обязанности в границах, регулируемых земельным, экологическим правом [3, с. 6-7]. Противодействию преступности служит глава 26 «Экологические преступления» УК РФ, содержащая десятки составов общественно опасных деяний, предусматривающих уголовную ответственность за их совершение, в том числе, статья 254 «Порча земли», наказание по которой неоднократно изменялось, в том числе, в сторону увеличения; латентность этих преступлений, а также других земельных правонарушений (включенных в КоАП РФ) признается весьма высокой, что требует активизации деятельности правоохранительных, природоохранных, земельных органов.
В соответствии с п. «ж» части 1 статьи 114 Конституции РФ Правительством РФ осуществляются иные полномочия, возложенные на Правительство Конституцией, федеральными законами, указами Президента РФ: его компетенция устанавливается в пункте 2 статьи 2, пункте 1 статьи 8, статье 9-1, пункты 10-12 статьи 11-10, пунктом 6 и 7 статьи 13, 14 и др. ЗК РФ. Согласно части 5 статьи 19 ЛК РФ Правительством РФ устанавливаются особенности размещения заказа на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов и заключения соответствующих договоров; согласно части 8 статьи 30 ВК РФ Правительство РФ устанавливает порядок осуществления государственного мониторинга водных объектов, а согласно части 10 статьи 31 ВК РФ - порядок ведения государственного водного реестра) и т. д. [4, с.318-349; 5].
Трудно констатировать, что освоение и реализация земельных, экологических положений Конституции РФ могут быть завершены и исчерпаны до конца, поэтому их дальнейшее осмысление, толкование и соблюдение, использование, применение должны продолжаться для обеспечения справедливости, благополучия, достойной жизни человека (преамбула, часть 1 статьи 7 Конституции РФ).
1. Боголюбов С.А. Правовое обеспечение безопасности через преодоление соперничества экономики и экологии // Сб. трудов Межд. Научно-практическая конференция «Глобальная экологическая безопасность: актуальные проблемы права и практики. Т. 1. ч. 1. Химки. АГЗ МЧС. 266 с. 2018.
2. Законность: теория и практика. Монография (отв. ред. Ю.А. Тихомиров, Н.В. Субанова). М. Контракт. 20017. 400 с.: Добрецов Д.Г. -Динамика законности в экологической сфере, с.299-316; Боголюбов С.А. - законность как фактор устойчивого развития, с. 359-371.
3. Духно Н.А. Теоретические проблемы обеспечения экологического правопорядка. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. Уфа. 2000. 51 с.
4. Правительство Российской Федерации. Под ред. Т.Я. Хабриевой. М. Норма. 2005. 608 с.: Боголюбов С.А., Кичигин Н.В. - полномочия Правительства РФ в экологической сфере, с.318-349.
5. Земельный кодекс Российской Федерации. Постатейный комментарий с путеводителем по судебной практике (Боголюбов С.А., Бу-товецкий А.И., Ковалева Е.А., Минина Е.Л., Устюкова В.В.). М. Проспект. 2018. 784 с.
