CC BY
318УДК 349.6
Киреева Евгения Владимировна Уральский государственный юридический университет
Институт юстиции Россия, Екатеринбург zhenia. kireewa@yandex. ru Kireeva EvgeniaVladimirovna Ural State Law University Institute of Justice Russia, Ekaterinburg
ПЕРЕВОД ЗЕМЕЛЬ ИЗ ОДНОЙ КАТЕГОРИИ В ДРУГУЮ: ПРОБЛЕМЫ
ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ Аннотация: в статье рассмотрены основные проблемы перевода земель из одной категории в другую, приведены некоторые примеры из судебной практики, а также выявлена и обоснована необходимость совершенствования земельного законодательства.
Ключевые слова: земельное законодательство; земельные правоотношения, перевод земель, земельные участки, категории земель, правовое регулирование.
TRANSFER OF LAND FROM ONE CATEGORY TO ANOTHER: PROBLEMS OF LEGAL REGULATION AND THEIR SOLUTIONS Annotation: the article is devoted to the main problems of transferring land from one category to another, some examples from judicial practice are given, and also the need to improve land legislation is revealed and justified.
Key words: land legislation; land legal relations, land transfer, land plots, land categories, legal regulation.
В соответствии со ст. 1 Земельного кодекса РФ [1, с. 1] и ст.3 ФЗ «Об охране окружающей среды» [2, с. 133] одним из основных принципов регулирования земельных правоотношений является принцип целевого использования земель, согласно которому правовой режим земель в Российской Федерации определяется исходя из их целевой и функциональной принадлежности. Статья 7 Земельного Кодекса РФ закрепляет 7 категорий земель. Однако в связи с постоянно увеличивающимся уровнем оборотоспособности земли и земельных участков, а также с изменением типа осуществляющейся хозяйственной или иной деятельности либо расширением границ земельных участков, возникает потребность в изменении их категорий.
Основания и порядок перевода земель из одной категории в другую, круг субъектов, имеющих право осуществлять перевод, а также сроки перевода, нашли свое отражение в принятом 21 декабря 2004 года Федеральном законе «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» [3, с. 5276]. Между тем, в данном акте существует ряд пробелов и неточностей, которые приводят к разногласиям в правоприменительной практике в результате различного толкования норм органами государственной власти, органами субъектов РФ, а также судами при разрешении конкретных юридических ситуаций.
В качестве основных и наиболее важных проблем мною были выделены следующие:
Первая проблема связана с неточностью использования терминов в законе. Так, например, в статьях несколько раз встречаются такие понятия, как «ненадлежащее лицо», «заинтересованное лицо». Вкладывая в них широкий смысл, законодатель тем самым дает право органам, непосредственно принимающим решение о переводе земельных участков и регулирующим данный процесс, по-своему толковать их значение. Это, в свою очередь, может повлечь нарушение конституционного принципа равноправия: в одном регионе какое-то понятие будет означать одно, а в другом - совсем другое [4, с. 278].
Вторая проблема посвящена срокам перевода земель. По общему правилу процесс осуществления перевода до момента его регистрации занимает около 3-4,5 месяцев, однако проанализировав судебную практику можно сделать вывод о том, что в реальной действительности данные сроки значительно увеличиваются, в большинстве случаев из-за сложности самой процедуры выполнения всех указанных в законе требований к переводу [5, с. 140]. Так, например, при переводе земель особо охраняемых природных территорий, или земель, на которых хранятся радиоактивные и иные опасные вещества и материалы, необходимо прохождение государственной экологической экспертизы, которая может затягиваться на более длительный период, чем тот, который установлен федеральным законом.
В качестве третьей проблемы можно выделить пробел, связанный с основаниями отказа о переводе земель. В частности, в статье 2 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» закреплено, что для осуществления перевода земель необходимо согласие правообладателя. Однако в перечне оснований для отказа, который установлен в статье 4 данного закона несогласие правообладателя не законодателем не упоминается.
Четвертая проблема касается перевода земель сельскохозяйственного назначения. В соответствии со ст. 77 ЗК РФ, земли сельскохозяйственного назначения подразделяются на сельскохозяйственные и несельскохозяйственные угодья. Однако Федеральным законом «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» предусмотрены только случаи перевода земель сельскохозяйственных угодий, а переводы иных земель сельскохозяйственного назначения остаются неурегулированными, нуждаются в доработке.
Пятая проблема касается перевода земель лесного фонда. Зачастую, органы государственной власти субъектов нарушают право федеральной собственности на земли лесного фонда, незаконно распоряжаются участками из
состава таких земель, пренебрегают пагубными последствиями своей деятельности для лесной растительности, восстановление которой представляет собой сложный и длительный процесс [6, с. 60-63].
И, наконец, шестой проблемой, можно назвать проблему, связанную с пакетом необходимых документов, прилагаемых к ходатайству о переводе земель. Пункт 2 статьи 2 вышеназванного Федерального Закона устанавливает, что состав документов самостоятельно определяют органы государственной власти субъектов РФ в отношении земель сельскохозяйственного назначения, в отношении других категорий земель данное полномочие предоставляется Правительством РФ соответствующему федеральному органу исполнительной власти. Однако пункт 4 этой же статьи предусматривает закрытый перечень документов, которые следует прилагать к ходатайству о переводе земель.
Данные проблемы находят свое отражение в судебной практике, что также может свидетельствовать об их актуальности и неразрешенности в настоящее время.
Что касается первой проблемы - различного понимания и толкования юридических терминов - то можно привести в пример два судебных решения. Первое - решение Серпуховского городского суда Московской области от 08 октября 2012 г. по делу N 2-2650/2012 [7], в котором заявитель, являясь собственником земельного участка, обратился с иском о заявлении ходатайства о переводе земель населенных пунктов в земли сельскохозяйственного назначения. Во втором судебном решении - от 30 мая 2016 года, в Пермский краевой суд обратилось лицо, которое обладает земельными участками на праве аренды, с ходатайством о переводе их из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности [8]. Исходя из этого, можно сказать, что в каждом конкретном случае в суд обращается именно заинтересованное лицо, под которым может пониматься собственник земельного участка, арендатор либо иные субъекты земельных правоотношений.
Внимание также стоит уделить наличию большого количества судебных решений по спорам о переводе земель лесного фонда в другие категории. Одним из них является решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 12 января 2015 г. по делу № 3-40/2015 [9]. В основной фабуле дела в суд обратился прокурор с требованием о признании недействительным и несоответствующим закону Распоряжение Правительства Республики Башкортостан от 04 октября 2012 г. № 1272-р [9], в соответствии с которым участки из земель лесного фонда, на которых произрастали защитные леса, были переведены в земли населенных пунктов с видом использования «для комплексной жилищной застройки». Прокурор аргументировал свои доводы тем, что в соответствии с п.4 ст. 12 и п.1 ст. 102 Лесного кодекса РФ защитные леса отнесены к категории особо ценных лесов, подлежат освоению в целях сохранения их полезных функций, поэтому новый вид разрешенного использования противоречит их целевому назначению и не допускает подобного вида хозяйственной деятельности. Суд иск прокурора удовлетворил, объяснив это тем, что поскольку комплексное жилищное строительство предполагает «расчистку» площади для строительства, то узаконение такого перевода привело бы к полному и безвозвратному уничтожению защитных лесов на землях лесного фонда, окружавших сельское поселение.
Известны также случаи из судебной практики, связанные с проблемой состава документов, прилагаемых к ходатайству о переводе земель. Так, в Определении Верховного Суда РФ от 25 июня 2008 г. N 67-Г08-5 в суд обратился прокурор Новосибирской области о признании недействующими некоторых положений Требований к содержанию ходатайства и составу прилагаемых к нему документов о переводе земель из одной категории в другую в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации, утвержденных Постановлением администрации Новосибирской области от 29 августа 2005 г. N 65 [12]. Он пояснил, что оспариваемые положения
противоречат положениям земельного законодательства, так как предусматривают дополнительные требования к содержанию ходатайства и составу прилагаемых к нему документов для перевода земель. Разрешив спор, суд пришел к выводу, что перечень сведений, которые должны указываться в ходатайстве, и перечень необходимых документов, прилагаемых к ходатайству, касаются перевода земельных участков, но не земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации. Суд также аргументировал свою позицию тем, что доводы прокурора являются некорректными с точки зрения нетождественности понятий «земля» и «земельный участок» и оставил иск без удовлетворения.
Таким образом, на основании судебной практики можно убедиться в том, что на данном этапе развития земельного законодательства следует разработать пути решения всех вышеназванных проблем, и восполнить пробелы Федерального закона «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую». Мною предложены следующие пути решения:
1. Дать определения таким оценочным понятиям, как «заинтересованное лицо», «ненадлежащее лицо», и внести их в соответствующие статьи в качестве примечаний.
2. Сократить сроки рассмотрения ходатайства: для Правительства РФ и для исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а именно внести изменения в п.4 ст.3 ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" от 21.12.2004 N 172-ФЗ (последняя редакция), с целью ускорить процесс перевода земель.
3. Сделать законодательную формулировку основания отказа в переводе земель из одной категории в другую более точной, узкой в своем понимании, включив в ст.3 ФЗ перечень лиц, которые могут обращаться с ходатайством о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.
4. Дополнить ст.4 ФЗ пунктом, в котором будет прописано одним из оснований в качестве отказа от перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую отсутствие согласия правообладателя земельного участка.
5. Установить более жесткий контроль над соблюдением порядка проведения перевода земель лесного фонда, установить соответствующие санкции органам государственной власти и органам власти субъектов РФ.
6. Дополнить ФЗ N 172-ФЗ положениями, касающимися перевода отдельных видов земель сельскохозяйственного назначения, а именно несельскохозяйственных угодий (земель с древесно-кустарниковой растительностью, болот, земель под водой, дорог, застроенных территорий и других).
7. Следует законодательно уточнить, распространяется ли закрытый перечень прилагаемых к ходатайству документов при подаче его в орган государственной власти субъекта РФ на земли сельскохозяйственного назначения.
В заключение хотелось бы еще раз обратить внимание на то, что проблема совершенствования земельного законодательства в сфере перевода земель из одной категории в другую является одной из остро нуждающихся в доработке для более полного понимания законодательной базы в сфере земельного права; упрощения процедур, связанных с переводом земель из одной категории в другую; а также внесения ясности в конкретные вопросы и устранения пробелов в законодательстве.
Список литературы:
1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 №136-Ф3 // Российская газета - 2001. - 30 октября.
2. Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
3. Федеральный закон «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» // «Собрание законодательства РФ», 27.12.2004, N 52, ст. 5276.
4. Несмеянова С.Э. Конституционный судебный контроль в Российской Федерации: проблемы теории и практики. Екатеринбург: Издательство УрГЮА, 2004.- 278 с.
5. В.Н.Капицкий «К вопросу о переводе земель из одной категории в другую». Правовая реформа в России Материалы Всероссийской ежегодной научной конференции молодых ученых и студентов. Ответственные редакторы Л.А.Лазутин, В.Ю. Шабухин. 2010. с.140.
6. Вагина О.В. Основные направления совершенствования экологического законодательства/Вагина О.В. // Бизнес, менеджмент и право. 2015. № 2 (32). С. 60-63.
7. Решение Серпуховского городского суда Московской области от 08 октября 2012 г. по делу N 2-2650/2012 (ключевые темы: перевод земель - земли сельскохозяйственного назначения - земли промышленности - срок ответа -категории земель).
8. Решение АС Пермского края от 30 мая 2016 года по делу № А50-1990/16.
9. Решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 12 января 2015 г. по делу № 3-40/2015.
10. Распоряжение Правительства Республики Башкортостан от 04 октября 2012 г. № 1272-р.
11. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.10.2016). // СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.
12. Определение Верховного Суда РФ от 25 июня 2008 г. N 67-Г08-5.
