CC BY
48
ПЕРЕСЕЛЕНЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА СООТЕЧЕСТВЕННИКОВ НА РОССИЙСКИЙ ДАЛЬНИЙ ВОСТОК: ПРОРЫВ ИЛИ ПРОВАЛ?
УДК 325
Решение демографической проблемы является одной из важнейших задач современной России. Численность россиян снизилась со 148,3 миллиона человек в 1990 году до 142, 9 миллиона человек в 2010 году (3,6 %) [диаграмма 1] [8; 13, с.60]*.
В региональном разрезе статистика выглядит еще менее благоприятной: число жителей, проживающих в Дальневосточном федеральном округе, за 1990— 2010 годы сократилось с 8 064 тысяч до 6 284 тысяч человек (22%) (диаграмма 2) [8; 13, с.61], что обусловливается отрицательным естественным (за исключением республики Саха (Якутия) и миг-
С.А. ПИСКУНОВ
рационным приростом. Уменьшение по Приморскому краю за 1990-2010 годы составило 357 тысяч человек (15,5%), Хабаровскому - 282 тысячи человек (17,4%), Амурской области - 226 тысяч человек (21,4%).
Диаграмма 1
В подобной ситуации были разработаны и стали реализовываться мероприятия, с одной стороны, направленные на повышение рождаемости, с другой, на повышение показателей миграционного прироста как в целом по России, так и по ее отдельным субъектам, преимущественно за счет привлечения соотечественников из-за рубежа.
Динамика численности населения России, 1990-2010 гг. (тысяч человек)
148274 148292
142962 142914
142009 141904
1990 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
годы
150000
148000
146304
145649
146000
144964
144168
143474
144000
142754
142221
142000
140000
138000
* Диаграмма составлена на основе источника: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2009: Стат. сб. М., 2009. С. 60; Об оценке численности постоянного населения на 1 января 2010 г., на 1 января 2011 г. и в среднем за 2010 год // Федеральная служба государственной статистики. URL: [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: // www.gks.ru Дата обращения: 12 сентября 2010 г.; 20 апреля 2011 г. За 1990, 1995, 2000-2008 гг. данные приведены на конец года, за 2009 и 2010 гг. - данные на 1 января 2010 и 2011 года соответственно.
Диаграмма 2
Динамика численности населения Дальневосточного федерального округа, 1990-2010 гг. (тысяч человек*)
В первом случае государство использует стимулирующие меры, прежде всего материального характера, направляя их на постоянно проживающее на территории России население: так, государством с 2007 года выделяется так называемый материнский капитал при рождении в семье второго и последующих детей. Использовать полученные средства законодатель предписывает на решение социальных проблем конкретной семьи - на улучшение жилищных условий, на получение образования ребенком, на формирование накопительной части трудовой пенсии для женщины [6].
Решение демографической проблемы за счет переселения соотечественников из-за рубежа свидетельствует об изменении традиционной миграционной политики России. Новизна этого подхода состоит в том, что произошел переход (на сегодняшний день следует вести речь главным образом о концептуальной стороне проблемы) от перераспределения населения в рамках одной страны к миграционному обмену (в пользу России) с государствами, входившими в состав СССР в качестве союзных республик.
С этой целью была разработана «Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом», направ-
ленная на стимулирование и организацию процесса добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников на основе повышения привлекательности ее субъектов, а также компенсация естественной убыли населения в стране в целом и в ее отдельных регионах за счет привлечения переселенцев на постоянное место жительства в Российскую Федерацию. Координатором Государственной программы является ФМС России [14].
Федеральный Закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» от 24 мая 1999 г. содержит дефиницию понятия «соотечественники»: «Соотечественниками являются лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии». Законодателем была определена и категория населения, попадающая под определение «соотечественники за рубежом»:
• граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за пределами России;
• лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство
"Диаграмма составлена на основе источника: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2009: Стат. сб. М., 2009. С. 60 // Федеральная служба государственной статистики. URL: [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: // www.gks.ru Дата обращения: 12 сентября 2010 г. За 1990, 1995, 2000-2008 гг. данные приведены на конец года, за 2009 и 2010 гг. - данные на 1 января 2010 и 2011 года соответственно.
этих государств или ставшие лицами без гражданства;
• выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства либо имеющие вид на жительство или ставшие лицами без гражданства;
• потомки лиц, принадлежащих к вышеуказанным группам, за исключением потомков лиц титульных наций иностранных государств [15].
В случае успешной реализации Программы должны выиграть все - и соотечественники, находящиеся за границей и испытывающие известные трудности, и государство. Первым будут (должны быть!) созданы сравнительно лучшие условия для жизни с учетом их добровольного выбора региона вселения. Государству, в свою очередь, это позволит решить тесно связанные друг с другом экономические, демографические и политические проблемы.
Реализация программы намечена на 2006-2012 гг. На 2006 год пришелся подготовительный этап, в течение которого была сформирована нормативно-правовая база переселения. Были определены 12 «пилотных» субъектов Российской Федерации - мест вселения соотечественников - Красноярский, Приморский и Хабаровский края, Амурская, Иркутская, Калининградская, Калужская, Липецкая, Новосибирская, Тамбовская, Тверская и Тюменская области (в 2009 г. число субъектов возросло до 22). Собственно переселение началось с 2007 года.
На Дальнем Востоке первоначально были определены три субъекта Российской Федерации, куда должно осуществляться переселение, - Приморский и Хабаровский края, Амурская область (в 2009 году Распоряжениями Правительства Российской Федерации от 5 августа и от 17 октября согласованы проекты программ Камчатского края и Еврейской автономной области, о результатах осуществления которых говорить еще преждевременно).
При этом государство, следуя историческому опыту, не устранилось от некоторых видов материального стимулирования миграции. Так, программа переселения в Забайкалье и на Дальний Восток предусматривает компенсацию затрат на проезд и перевозку имущества, единовременное пособие в размере 60 тысяч рублей (с ноября 2008 года - 120 тысяч рублей) на участника программы (в остальных регионах - 60 ты-
сяч рублей) и 20 тысяч рублей (с ноября 2008 года - 40 тысяч рублей, в остальных регионах - 20 тысяч рублей) на каждого члена его семьи, а также ежемесячное пособие в размере 1/2 прожиточного минимума в течение шести месяцев [11; 12].
Возникает вопрос: достаточно ли принимаемых мер для успешного решения демографических проблем восточных районов страны? Анализ промежуточных результатов реализации Государственной программы применительно к субъектам вселения в Дальневосточном федеральном округе свидетельствует о том, что количество привлеченных переселенцев на сегодняшний день далеко от выполнения намеченного графика. Так, согласно планам, определенным законодательными органами субъектов Российской Федерации, за 2007 - 2009 годы предусмотрено переселить участников Программы и членов их семей: Приморский край - 9 888 человек (всего за 2007-2012 гг. - 26 048 человек), Хабаровский край - 1 684 человека (за 2007-2012 гг. - 5 844 человека) и Амурская область - 1 520 человек (за 2007-2012 гг. - 2 048 человек), что в совокупности составляет 13 092 человека (33 940 человек) [3; 4; 5]. Результаты оказались не столь оптимистичными в сравнении с планами: за 2007-2009 гг. в Приморский край было привлечено 107 человек (1% от предполагаемого числа), Хабаровский край 119 человек (7%), Амурскую область - 70 (4,6%), всего - 296 человек (2,3%). Цифры свидетельствуют о провале Государственной программы. В реальности цель, поставленная Указом Президента Российской Федерации от 22.06.2006 г. № 637, по состоянию на начало 2010 года не была реализована: компенсации естественной убыли населения за счет привлечения соотечественников, проживающих за рубежом, не произошло. Так, за 2007 -2009 годы естественная убыль населения Приморского края составила 16 664 человека; Хабаровского края - 7 613 человек, Амурской области - 4 641 человек [1, с. 20,22; 7; 11, с. 31-32]. Доля переселенцев по замещению населения составила по Приморскому краю 0,64%, по Хабаровскому краю (1,56%), по Амурской области (1,50%). Комментарии излишни.
Причины негативных явлений на этапе реализации миграционной политики многообразны, поскольку сочетают в себе экономические, природные, социальные и культурные основы. По мнению большинства специалистов, наиболее существенным недостатком реализуемых мер государственной поддержки переселенцев является отсутствие полноценной политики обеспе-
чения жильем: на этапе временного проживания возможна аренда жилья участниками Программы и членами их семей на условиях социального найма за счет собственных средств. После получения переселенцами статуса гражданина Российской Федерации они могут на общих основаниях стать участниками программ, направленных на решение жилищных проблем [10]. Получается, что участники Программы еще в большей степени усугубят ситуацию, связанную с дефицитом недвижимости.
Обратимся к статистике. Так, в 2007 году в целом по Российской Федерации 2 910,9 тысячи семей (5,6% от общего числа семей) состояли на учете в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, из них в 2007 году улучшили условия проживания 140,2 тысячи семей (4,5% от количества нуждающихся). В целом по Дальневосточному федеральному округу эта цифра составила в 2007 году 127 тысяч семей (5,3%), а число тех, кто смог улучшить условия проживания, составило 10,3 тысячи семей (7,6%). По Приморскому краю эти показатели составили, соответственно, 37,2 тысячи человек (4,4%), из них улучшили жилищные условия - 1,8 тысячи человек (4,6%); по Хабаровскому краю 18,1 тысячи человек (3,5%), из них улучшили условия проживания - 1,4 (7,3%); по Амурской области 16,8 тысячи человек (5,3%), из них улучшили условия проживания - 1,5 тысячи человек (9,2%) В этом смысле Дальневосточный федеральный округ по степени обеспеченности занимает 3-е место (в относительных пропорциях), уступая Центральному и Южному федеральным округам. Абсолютные показатели, учитывая слабую заселенность территории, выглядят еще более благоприятно: в Дальневосточном федеральном округе менее всего зарегистрировано нуждающихся в жилье семей. Данные за 2008
год демонстрируют незначительное снижение числа нуждающихся семей и примерно одинаковое число граждан, улучшивших жилищные условия [13, сс.220-221]. Действительно, позитивное движение за 2007-2008 годы обозначилось, но следует учитывать, что при таких темпах решения жилищной проблемы и при условии, что число нуждающихся семей в улучшении жилищных условий расти не будет (что, естественно, весьма сомнительно), потребуется 10-20 лет. При этом не стоит забывать, что речь идет о числе семей, состоящих на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, фактическое же число на порядок выше (так, обосновывая необходимость выделения жилищной проблемы в особый национальный проект, его разработчики указали, что для 61% семей еще не решен «квартирный» вопрос [2]). А в случае успешной реализации Программы ситуация усугубится еще в большей степени за счет положительного сальдо миграции. В этом смысле перед государством, чья роль в обеспечении жильем по-прежнему велика* , встанет дилемма: отдать предпочтение переселенцам или поставить их в общую очередь. Развитие сценария по первому варианту может быть сопряжено с социальными протестами старожилов, второй - чреват слабой приживаемостью новоселов. Возможен и альтернативный вариант, требующий значительных финансовых вливаний государства в строительство так называемого «социального жилья» и обеспечение им отдельных категорий граждан. Однако на сегодняшний день этот вариант наименее вероятен, поскольку значительная часть строительных работ выполняется с точки зрения формы собственности частными организациями, заинтересованными в коммерческих, а не в реализации социальных, зачастую малоприбыльных проектах**.
*По данным статистики, удельный вес жилых домов, построенных населением за счет собственных и заемных средств, в общем вводе жилья в 2008 году вырос по отношению к 1990 году. Так, в 1990 году по России этот показатель составил 9,7%, то в 2008 г. - 42,7; по Приморскому краю - 1,3% и 54,8%; по Хабаровскому краю - 0,9% и 17,3%; по Амурской области - 0,9 и 19,5% // Регионы России. Социально-экономические показатели. 2009: Стат. сб. М., 2009. С. 642-643 // Федеральная служба государственной статистики. URL: [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: // www.gks.ru Дата обращения: 12 сентября 2010 г.
**Так, по России доля частных компаний в области строительства увеличилась с 63,9% в 2000 г. до 88,1% в 2008 году, по Приморскому краю с 57,6% до 76,6%; по Хабаровскому краю с 39,4% до 64,1%; по Амурской области с 41,7% до 77,8% // Регионы России. Социально-экономические показатели. 2009: Стат. сб. М., 2009. С. 628-629 // Федеральная служба государственной статистики. URL: [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: // www.gks.ru Дата обращения: 12 сентября 2010 г.
На рынке недвижимости за 2000-2008 годы наблюдается значительный рост стоимости 1 кв. м жилого помещения (в среднем по вновь вводимому и вторичному жилью): по Российской Федерации с 7 634 рублей до 54 499, 5 руб.; По Приморскому краю с 8 817 рублей до 49 075,5; по Хабаровскому краю с 6 549 рублей до 47 253 руб.; по Амурской области с 5 162,5 руб. до 37 696,5 руб.// Регионы России. Социально-экономические показатели. 2009: Стат. сб. М., 2009. С. 967-970 // Федеральная служба государственной статистики. URL: [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: // www.gks.ru Дата обращения: 12 сентября 2010 г.
Диаграмма 3
Динамика численности безработных в России, 1995-2008 гг. (тысяч человек)*
Диаграмма 4
Динамика численности безработных в Приморском и Хабаровском краях, Амурской области, 1995-2008 гг. (тысяч человек)**
1995 2000 2001 2002 Приморский край — -
2003
2004
ГОДЫ
Хабаровский край
2005 2006 2007 2008 — • Амурская область
*По данным выборочных обследований населения по проблемам занятости: 1995 г. - на конец октября, с 2000 г. - в среднем за год. С 2006 г. - включая данные выборочных обследований населения по проблемам занятости в Чеченской Республике. Диаграмма составлена на основе источника: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2009: Стат. сб. М., 2009. С. 130 // Федеральная служба государственной статистики. URL: [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: // www.gks.ru (Дата обращения: 12 сентября 2010 г.).
**По данным выборочных обследований населения по проблемам занятости: 1995 г. - на конец октября, с 2000 г. - в среднем за год. С 2006 г. - включая данные выборочных обследований населения по проблемам занятости в Чеченской Республике. Диаграмма составлена на основе источника: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2009: Стат. сб. М., 2009. С. 131 // Федеральная служба государственной статистики. URL: [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: // www.gks.ru (Дата обращения: 12 сентября 2010 г.).
Неоднозначная ситуация складывается на рынке труда в регионах вселения. В диаграммах 3 и 4 представлена динамика численности безработных в России и в Хабаровском, Приморском краях и Амурской области.
Статистические данные свидетельствуют, что Дальневосточный федеральный округ, по-прежнему являясь слабозаселенной территорией, перестал быть трудодефи-цитным регионом (диаграмма 3). Очевидно, что соотечественники, прибывающие в Россию, составят конкуренцию местному населению на рынке труда.
Показательно, что большинство участников Программы выбрало регионы с благоприятными экономическими и природными условиями. Так, вклад в прирост принятых соотечественников за 2008-2009 гг. (по состоянию на 1 октября 2009 г.) Калининградской области составил 41,4% (1 место), Калужской области - 21,7% (2 место), Липецкой области - 17,4 % (3 место), тогда как по Приморскому краю - 0,5% (11 место), Хабаровскому краю - 0,8% (10 место), Амурской области - 0,5% (12 место из 12)* [7, с.9]. Анализ показывает, что из 12 «пилотных» субъектов Российской Федерации, участвующих в реализации Программы, по уровню среднедушевого дохода в 2008 году Амурская область занимала 9 место, Приморский край - 7, Хабаровский край - 2. Однако соотношение среднедушевого денежного дохода к стоимости
фиксированного набора потребительских товаров и услуг дает совсем иную картину: из 12 возможных Приморье занимает 12 (1,491), Амурская - 11 (1,557), Хабаровский край - 8 (1,746), в то время как Калининградская область - 9 (1,698), Липецкая - 3 (1,954), Калужская - 5 (1,866) [13, сс.168-169, 955-956].
Таким образом, Государственная программа по привлечению соотечественников, проживающих за рубежом, концептуально является прорывом в области улучшения демографической ситуации. Фактически же, как это следует из первых результатов реализации миграционной политики, есть все основания утверждать о ее провале как в целом по России, так и в отношении к Дальнему Востоку. «Непривлекательность» восточной окраины России традиционно связана с ее суровыми природно-климатическими условиями, отдаленностью региона от центра. Поэтому от государства требуются реальные действия, направленные на повышение уровня жизни дальневосточников, развитие инфраструктуры края, создание культурно-развлекательных, спортивных центров. Реализация комплекса означенных мероприятий предполагает серьезное напряжение человеческих и материальных ресурсов со стороны государства. Но очевидно одно: без их решения амбициозная Государственная программа останется таковой только на бумаге.
1. Амурская область в цифрах: Краткий статистический сборник. Благовещенск, 2009. СС.20,22 // Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Амурской области. URL: [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: // www.stat.amur.ru (дата обращения: 12.09.2010).
2. Доступное и комфортное жилье: о проекте //Приоритетные национальные проекты. URL: [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: //www.rost.ru (дата обращения: 20.04.2011).
3. Закон Амурской области «Об областной целевой программе «Оказание содействия добровольного переселения в Амурскую область соотечественников, проживающих за рубежом, на 2007-2012 годы» № 384-03 от 5 сентября 2007 г. // Нормативные правовые акты Российской Федерации. URL: [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: // www.zakon.scli.ru (дата обращения: 10.09.2010).
4. Закон Приморского края «О краевой целевой программе «Об оказании содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, на 2007-2012 годы». № 112-КЗ от 28 июня 2007 г. // Нормативные правовые акты Российской Федерации. URL: [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: // www.zakon.scli.ru (дата обращения: 10.09.2010).
5. Закон Хабаровского края «О программе Хабаровского края по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию граждан, проживающих за рубежом». № 128 от 27 июня
*В данном случае сравнение осуществляется среди 12 «пилотных» регионов реализации Программы: Красноярский, Приморский и Хабаровский края, Амурская, Иркутская, Калининградская, Калужская, Липецкая, Новосибирская, Тамбовская, Тверская и Тюменская области.
2007 г. // Нормативные правовые акты Российской Федерации. URL: [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: // www.zakon.scli.ru (дата обращения: 10.09.2010).
6. Информация о материнском (семейном) капитале // Пенсионный фонд Российской Федерации. URL: [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: // www.pfrf.ru (дата обращения: 25.10.2010).
7. Мониторинг реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, на территориях вселения в 2007-2009 годах (краткий вариант) // Федеральная миграционная служба Российской Федерации. URL: [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: //www.fms.gov.ru (дата обращения: 25.09.2010).
8. Об оценке численности постоянного населения на 1 января 2010 г., на 1 января 2011 г. и в среднем за 2010 год // Федеральная служба государственной статистики. URL: [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: // www.gks.ru (дата обращения: 20.04.2011).
9. Основные социально-экономические показатели городов и районов Хабаровского края // Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Хабаровскому краю. URL: [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: // www.habstat.ru (дата обращения: 15.09.2010).
10. Постановление правительства Амурской области от 30 октября 2008 г. №251 «Об утверждении долгосрочной программы «Оказание содействия добровольному переселению в Амурскую область соотечественников, проживающих за рубежом, на 2009-2012 годы» (в ред. Постановления правительства Амурской области от 13 мая 2010 года №228) // Правительство Амурской области. URL: [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: // www.amurobl.ru (дата обращения:12.09.2010).
11. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2008 г. № 866 «О внесении изменений в Постановление Правительства Россйской Федерации от 15 января 2007 года №7 «О порядке выплаты единовременного пособия на обустройство участникам государственной Программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей» // Нормативные правовые акты Российской Федерации. URL: [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: // www.zakon.scli.ru (дата обращения: 12.09.2010).
12. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 января 2007 года №7 «О порядке выплаты единовременного пособия на обустройство участникам государственной Программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей» // Нормативные правовые акты Российской Федерации. URL: [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: // www.zakon.scli.ru (дата обращения: 12.09.2010).
13. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2009: Стат. сб. М., 2009. С. 60 // Федеральная служба государственной статистики. URL: [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: // www. gks.ru (дата обращения: 12.09.2010).
14. Указ Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. №637 // Нормативные правовые акты Российской Федерации. URL: [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: // www.zakon.scli.ru (дата обращения: 10.09.2010).
15. Федеральный Закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» от 24 мая 1999 г. (в ред. Федерального Закона от 18.07.2006 № 121-ФЗ) // Российские соотечественники за рубежом. URL: [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: // www. russiancompatriots.com (дата обращения: 10.09.2010).
