CC BY
65
ПЕРЕДАЧА ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ЧАСТИ СВОИХ ПОЛНОМОЧИЙ В СФЕРЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
УДК 352.075 + 349.4
Право органов местного самоуправления на передачу осуществления части своих полномочий другим органам местного самоуправления с предоставлением межбюджетных трансфертов из бюджета передающего органа в бюджет принимающего предусмотрено Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [12].
Характеризуя передачу органами местного самоуправления осуществления части своих полномочий в сфере земельных отношений, необходимо определить какие отношения входят в данную сферу.
Согласно ст.3 Земельного кодекса Российской Федерации [1] таковыми отношениями являются отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а также отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками. К земельной сфере отношений, исходя из содержания ст.11 того же кодекса, следует также относить отношения по территориальному планированию - утверждение генеральных планов поселения, правил застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории.
Таким образом, в круг полномочий, передаваемых органами местного самоуправления в сфере земельных отношений, входят полномочия органов местного самоуправления, необходимые для решения вопросов местного значения в сфере использования и охраны земель, владения, пользования и распоряжения земельными участками, а также территориального планирования муниципального образования.
Каких-либо ограничений по кругу передаваемых полномочий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не устанавливает. Очевидно,
А.Н. ПИПТЮК
что передаваться могут лишь те полномочия в сфере земельных отношений, которыми в соответствии с действующим законодательством наделены как передающие органы местного самоуправления, так и принимающие.
Так, например, не может быть передано полномочие по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, поскольку данное полномочие закреплено согласно п.10 ст.3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» [13] за муниципальными районами и не относится к вопросам местного значения поселений [3].
Кроме того, следует согласиться с мнением А.В. Мадьяровой [2], что не должны передаваться и полномочия, относящиеся к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления, предусмотренные п. 10 ст. 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Применительно к передаче осуществления части полномочий в сфере земельных отношений таковым полномочием является исключительное полномочие представительного органа по определению порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
К субъектам передачи осуществления части полномочий в соответствии с п.4 ст.15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относятся органы местного самоуправления муниципального района и входящих в его состав отдельных поселений. Во всех других случаях передача осуществления части полномочий не допускается.
Право на передачу органами местного самоуправления осуществления части своих полномочий реализуется путем заключения между указанными органами соответствующих соглашений.
В соответствии с п. 4 ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема указанных в настоящей части межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.
В данном случае законодатель при установлении требований к указанному соглашению ограничивается указанием на обязательное наличие перечисленных выше положений в содержании подписываемого соглашения, а вопрос о том, каким должно быть содержание обязательных положений соглашения, должен решаться органами местного самоуправления самостоятельно.
Указанные вопросы в различных муниципальных районах и входящих в них поселениях решаются по-разному в зависимости от моделей организации местного самоуправления в данных муниципальных образованиях и в соответствии с положениями устава муниципального образования.
Однако, следует отметить, что на сегодняшний день во многих уставах муниципальных районов Челябинской области (Устав Сосновского муниципального района [6], Красноармейского муниципального района [7], Еманжелинского муниципального района [8], Троицкого муниципального района [9], Увельского муниципального района [10], Аргаяшского муниципального района [11] и др.) не содержатся какие-либо иные положения относительно передачи осуществления части полномочий помимо закрепленных в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Данное обстоятельство свидетельствует либо о нежелании органов местного самоуправления муниципальных образований Челябинской области принимать правовые акты, детально регламентирующие порядок передачи части своих полномочий, либо об отсутствии у них знаний и представлений о том, каким должен быть данный порядок.
Вместе с тем в целях методического обеспечения реализации органами местного самоуправления полномочий по
решению вопросов местного значения на федеральном уровне только Министерством культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации утверждены методические указания по реализации вопросов местного значения соответственно в сфере культуры городских и сельских поселений, муниципальных районов [4].
Что же касается передачи осуществления части полномочий в сфере земельных отношений, то в настоящее время на федеральном уровне подобных указаний или рекомендаций не принято. Однако, на основе анализа положений раздела 3 приведенных выше методических указаний Минкультуры РФ, применительно к передаче части полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений можно сделать следующие выводы.
Соглашения могут заключаться теми органами местного самоуправления, в чью компетенцию входит передаваемое полномочие в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования.
Исходя из того, что передача полномочий обязательно сопровождается выделением финансовых средств из бюджета муниципального района (поселения) в виде субвенций, решение о передаче осуществления части полномочий должно приниматься представительным органом местного самоуправления.
Вышеуказанное решение представительного органа местного самоуправления является нормативным правовым актом и подписывается главами соответствующих муниципальных образований.
Обязательным условием для принятия представительным органом местного самоуправления решения о передаче части полномочий является наличие заключения финансового органа муниципального образования по данному вопросу, а также социально-экономическое обоснование, представленное главой местной администрации. Финансовый орган готовит и представляет в представительный орган местного самоуправления расчеты необходимых затрат местного бюджета, а также иные сведения, касающиеся вопросов материального и финансового обеспечения исполнения передаваемых полномочий в сфере культуры, досуга и массового отдыха населения.
В соглашение должно быть обязательно включено полное и исчерпывающее определение части передаваемых полномочий.
При этом потребуется заключение отдельного гражданско-правового договора по передаче соответствующего имущества и составление акта приемки-передачи.
В соглашении целесообразно наделить передающую сторону правом контроля за исполнением другой стороной обязательств по соглашению: за осуществлением переданных полномочий, целевым использованием исполняющей стороной предоставленных на эти цели финансовых средств.
В соглашении устанавливается ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных полномочий, за использование средств не по назначению, без учета целевого назначения, в том числе меры ответственности и финансовые санкции.
Соглашение может содержать иные условия по усмотрению сторон: например, оказание стороной, передающей полномочия, методической помощи в осуществлении другой стороной переданных полномочий, порядок разрешения споров путем использования согласительных процедур или в судебном порядке.
После заключения соглашение подлежит регистрации в администрации каждого муниципального образования, являющегося стороной соглашения, поэтому будет иметь двойной регистрационный номер.
Каждый экземпляр соглашения подлежит хранению в соответствующей службе документационного обеспечения (делопроизводства) администрации муниципального образования - стороны соглашения или у работника администрации, ответственного за документационное обеспечение.
Обязательно устанавливается срок действия соглашения с указанием момента вступления соглашения в силу и даты прекращения действия соглашения. В соглашении должны содержаться положения, устанавливающие основания и порядок внесения изменений и дополнений в соглашение, а также прекращения его действия, в том числе досрочного.
Соглашение может быть расторгнуто в случае прекращения переданных полномочий в силу закона, по истечении срока действия соглашения, по взаимному согласию сторон, что должно быть отражено в соглашении.
Администрация муниципального района или поселения, принимающая на себя обязательства по исполнению согла-
шения, вносит данное соглашение в реестр расходных обязательств муниципального района или поселения соответственно.
После заключения соглашений администрациями муниципальныхобразований главы этих муниципальных образований принимают распоряжения о проведении мероприятий по реализации соглашений с учетом особенностей каждого соглашения и вносят в представительный орган местного самоуправления проект решения о внесении изменений в местный бюджет на текущий финансовый год или проект местного бюджета на очередной финансовый год в зависимости от даты вступления соглашения в силу, размера и порядка перечисления субвенций.
Кроме того, для осуществления переданных в соответствии с указанными соглашениями полномочий органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования.
С вопросом обязательного финансирования осуществления части передаваемых полномочий в сфере земельных отношений связаны проблемы несбалансированности расходов, связанных с осуществлением части переданных полномочий, и финансирования в виде межбюджетных трансфертов из бюджета передающего органа в бюджет принимающего.
Данные проблемы возникают в связи с тем, что, заключая соглашения о передаче осуществления части полномочий, органы местного самоуправления не предусматривают передачу неразрывно связанных с передаваемыми полномочиями прав и обязанностей.
Так, при передаче осуществления полномочий по распоряжению земельными участками должны быть переданы и обязанности органов местного самоуправления по подготовке соответствующей документации на предоставляемый земельный участок, проведению работ по формированию земельного участка, предоставляемого для строительства без предварительного согласования места размещения объекта, проведению торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельного участка, по выбору земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта, по утверждению и выдаче за-
явителю схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории при предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством, и другие обязанности.
В случае, если при передаче осуществления полномочий по распоряжению земельными участками органам местного самоуправления не будут переданы права и обязанности, неразрывно связанные с передаваемыми полномочиями, то, как следствие, появляется несоответствие перечисляемых в бюджет органа местного самоуправления межбюджетных трансфертов переданным последнему полномочиям.
Одним из решений указанной проблемы может быть разработка на федеральном уровне соответствующим органом исполнительной власти типового соглашения о передаче органами местного самоуправления осуществления части своих полномочий в сфере земельных отношений.
В заключении необходимо отметить, что одним из главных требований к содержанию соглашения о передаче органами местного самоуправления осуществления части своих полномочий в сфере земельных отношений является требование, связанное с детальной регламентацией именно порядка возврата переданных полномочий.
Данный вывод связан с тем, что на сегодняшний день практически во всех
субъектах Российской Федерации органы местного самоуправления поселений использовали свое право на передачу части своих полномочий по решению вопросов местного значения органам местного самоуправления муниципальных районов [5].
Данное обстоятельство свидетельствует о том, что органы местного самоуправления поселений в настоящий период не имеют необходимых финансовых средств, материальных и кадровых ресурсов для самостоятельного решения возложенных на них обязанностей по решению вопросов местного значения, что в свою очередь ведет к ослаблению местного самоуправления на уровне поселений вплоть до скрытого фактического отказа от поселенческого уровня местного самоуправления при юридическом его сохранении [2].
В данной ситуации детальная регламентация порядка возврата переданных полномочий с установлением сроков действия соглашения о передаче полномочий, оснований его прекращения является гарантией самостоятельности местного самоуправления на уровне поселений при дальнейшем повышении уровня финансовой обеспеченности муниципальных образований, совершенствовании механизмов межбюджетного регулирования, дальнейшем развитии системы подготовки и переподготовки кадров.
1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136 - ФЗ [Текст] // СЗ РФ. - 2001. -№ 44. - Ст. 4147.
2. Мадьярова А.В. Межмуниципальные соглашения о передаче части полномочий: некоторые проблемы теории, законодательного регулирования и практики применения [Текст] / А.В. Мадьярова // Конституционное и муниципальное право.- 2008. - № 1.
3. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 23 ноября 2007 г. по делу № А13-978/2007 [Текст] // документ опубликован не был.
4. Приказ Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ от 25 мая 2006 № 229 «Об утверждении Методических указаний по реализации вопросов местного значения в сфере культуры городских и сельских поселений, муниципальных районов и Методических рекомендаций по созданию условий для развития местного традиционного народного художественного творчества» [Текст] // документ опубликован не был.
5. Рекомендации «круглого стола» на тему: «Правовые проблемы реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и полномочий органов местного самоуправления другого уровня» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://dl.smo74.ru/prav_prob.doc.
6. Устав Сосновского муниципального района (принят Решением Собрания депутатов Сосновского муниципального района Челябинской области от 15 июня 2005 г. № 33) [Текст] // документ опубликован не был.
7. Устав Красноармейского муниципального района (Принят Постановлением Собранием депутатов Красноармейского муниципального района Челябинской области от 21 июня 2005г. № 49) [Текст] // документ опубликован не был.
8. Устав Еманжелинского муниципального района (принят Постановлением Еманжелинского районного Собрания депутатов Челябинской области от 22 июня 2005 № 34) [Текст] // документ опубликован не был.
9. Устав Троицкого муниципального района (принят Постановлением Собрания депутатов Троицкого муниципального района Челябинской области от 29 июня 2005 г. №19) [Текст] // Вперед. - 08.12.2005 (спецвыпуск).
10. Устав Увельского муниципального района (принят Постановлением Собрания депутатов Увельского муниципального района Челябинской области от 05 июля 2006 г. № 35) [Текст] // документ опубликован не был.
11. Устав Аргояшского муниципального района (принят Решением Собрания депутатов Аргаяшского муниципального района Челябинской области от 20 июля 2005 № 62) [Текст] // Восход. - № 95. - 18.08.2005.
12. Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131 - Фз «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Текст] // СЗ РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
13. Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137 - ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» [Текст] // СЗ РФ. - 2001. - № 44. - Ст. 4148.
