CC BY
75
CM
Ol
Z
О)
о о
CM
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >s
о *
о ф
у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d я
ü <
ü S I
н
о ф
со
Сложно представить, что коррумпированное чиновничество станет добровольно предпринимать эффективные меры, направленные на борьбу с коррупцией. Следует отметить, что, к сожалению, «воз и ныне там». Власть предпринимает определенные меры в плане ограничения масштабов коррупции, но медленно, не настойчиво, с оглядкой. В настоящее время в России отсутствует однозначно выраженная, свободная от двойных стандартов и нелогичных действий политическая воля противодействовать коррупции. Это выражается и в том, что наши законы пишутся далеко не «святыми» законодателями. Поэтому некоторых положений, которые касаются жесткой борьбы, законодатели стараются избегать (этим можно объяснить то, что проект единого антикоррупционного закона до сих пор остается проектом), но под давлением международного сообщества создается видимость такой борьбы. Это выражается в том, что нормы нашего закона усложняют управленческий процесс, в них используются формулировки «вправе» и «может» (в смысле должностное лицо), а не «обязан» и «должен», встречаются формулировки «в разумный срок», неоднозначно сформулированные процедуры реализации некоторых поло-
жений законов дают возможность их неоднозначного толкования. Такие нормы закона дают широкие возможности развития произвола чиновников и угрожают ростом коррупционных проявлений, т. е. создают благоприятную почву для соблазна в получении и даче взятки и совершении иных коррупционных преступлений.
На сегодняшний день, по-прежнему, основной упор делается на борьбу с последствиями коррупции, а ее причины остаются практически без внимания, хотя эта проблема, безусловно, требует к себе особого подхода, сочетающего различные меры и средства. Нужны целенаправленные усилия со стороны государства и гражданского общества, соответствующая антикоррупционная политика. Очевидно, что она должна строиться на всеобщей административной реформе, так как если не реформировать систему управления, не будут устранены основные причины коррупции. В этом направлении представляется необходимым максимально упростить бюрократические процедуры, избавить государство от избыточных функций, передав их другим субъектам, например, общественным организациям и на деле обеспечить соблюдение принципов гласности, открытости и публичности в деятельности органов власти.
Передача государственными служащими
ценных бумаг и долей в уставном капитале юридических лиц в доверительное управление (в контексте антикоррупционных законодательных инициатив)
Карпычев М.В. *
This article is dedicated problems of law regulation trust administration of commercial papers or securities and shares in the charter capital of legal persons in. Analyzed state clerks responsibility to transfer such property based on Federal Law of the Russian Federation «About the state civil service of the Russian Federation» and the project of Federal Law of the Russian Federation «About the corruption counteraction».
Борьба с коррупцией является одним из приоритетных направлений в обеспечении экономической, политической и военной безопасности государства. Не случайно одним из первых документов, подписанных Президентом РФ Д.А. Мед-
ведевым после вступления в должность, явился указ от 19.05.2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции»1.
В настоящее время в Государственную думу внесен законопроект Федерального закона № 105369-5 «О противодейс-
Доцент кафедры гражданского права и процесса Нижегородской академии МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
твии коррупции»2, который, скорее всего, будет принят. Не оспаривая важность, необходимость и своевременность принятия такого нормативного акта, хотелось бы остановиться на одном из вопросов, который может затронуть интересы широкого круга государственных и муниципальных служащих.
Речь идет о положении ст. 11 законопроекта «Порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе», а именно: ч. 6 указанной статьи, устанавливающей правило о том, что в случае, если государственный или муниципальный служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных (складочных) капиталах организаций), он обязан, в целях предотвращения конфликта интересов, передать, принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Данное положение не является чем-то ранее не известным российскому законодательству. Так, ч. 2 ст. 11 ранее действовавшего Федерального закона от 31.07.1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», в числе других ограничений, связанных с государственной службой, устанавливала обязанность государственного служащего передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы, находящиеся в его собственности, доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом3.
Похожая норма закреплена и в ст. 11 Модельного закона «Об основах государственной службы», принятого на одиннадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (Постановление №11-5 от 15 июня 1998 года)4: «Государственный служащий обязан передавать в соответствии с законодательством государства в доверительное управление под гарантию на время прохождения государственной службы, находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций».
Вышеуказанные формулировки не позволяли ответить на вопрос: как, в каком порядке и кому должны передаваться в доверительное управление акции и доли
в уставном капитале, а также, о каких государственных гарантиях идет речь.
Федеральный закон от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»5 отнес обязанность по передаче долей в уставном капитале (акций) в доверительное управление к числу запретов, связанных с гражданской службой.
Часть 2 ст. 17 указанного закона установила, что если владение гражданским служащим ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций), приносящими доход, привело к конфликту интересов, то он обязан передать, принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций), в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.
Таким образом, по сравнению с ранее действовавшим законом от 31.07.1995 г. № 119-ФЗ, установлены более либеральные правила (обязанность по передаче в доверительное управление была закреплена лишь для случаев наличия конфликта интересов).
Следует, однако, отметить, что данная норма так и не была введена в действие, поскольку в соответствии со ст. 71 Федерального закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ она должна вступить в силу после определения организации, уполномоченной государством осуществлять доверительное управление, принадлежащими гражданским служащим и приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций).
До настоящего момента такая организация не определена.
Между тем основной проблемой в данной сфере как раз и является определение порядка передачи акций и долей в уставном капитале в доверительное управление.
Правила о доверительном управлении имуществом (включая акции и права на доли в уставном капитале) установлены гл. 53 Гражданского кодекса РФ. В соответствии со ст. 1012 Гражданского кодекса РФ по договору доверительного управления имуществом одна сторона (учредитель управления) передает другой стороне (доверительному управляющему) на определенный срок имущество в доверительное управление, а другая сторона обязуется осуществлять управление этим имуществом в интересах учредителя управления или указанного им лица (выгодоприобретателя).
сч
О!
О) О О СЧ
О
о о о.
со
I-О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
СМ
Ol
Z
О)
о о см
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >s
о *
о ф
у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я <
S I
н
о ф
со
В соответствии со ст. 1025 Гражданского кодекса РФ особенности доверительного управления ценными бумагами должны устанавливаться законом. Казалось бы, такой закон есть - Федеральный закон от 22.04.1996 г. № 39-Ф3 «О рынке ценных бумаг» (ред. от 06.12.2007 г.)6, ст. 5 которого говорит о деятельности по управлению ценными бумагами как одном из видов деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг.
Однако закон о рынке ценных бумаг ориентирован в первую очередь на регулирование отношений спекулятивного характера, связанных с приобретением и отчуждением ценных бумаг, переданных в доверительное управление и приобретенных в процессе осуществления деятельности доверительного управляющего. Более того, и сам характер деятельности доверительного управляющего (действия от собственного имени без указания своего статуса как управляющего) отличается от общей модели доверительного управления. Установлены и дополнительные требования к управляющему ценными бумагами -им может быть только коммерческая организация, имеющая соответствующую лицензию. Требование о лицензировании не распространяется на случаи, когда управление связано исключительно с представлением интересов бенефициара в отношениях по корпоративному управлению (на общих собраниях акционеров).
Существует и еще один нормативный акт, регулирующий отношения в сфере доверительного управления ценными бумагами, - приказ ФСФР РФ от 03.04.2007 г. № 07-37/пз-н «Об утверждении порядка осуществления деятельности по управлению ценными бумагами»7.
Однако данный нормативный акт не регулирует деятельность по управлению ценными бумагами, если она связана исключительно с осуществлением управляющим прав по ценным бумагам (п. 1.3), кроме того, сама легитимность данного акта вызывает некоторые сомнения, поскольку ст. 1025 Гражданского кодекса РФ говорит о том, что особенности управления ценными бумагами могут устанавливаться законом, каковым акт Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР) естественно не является.
Таким образом, следует констатировать, что на сегодняшний день, отсутствует какое-либо нормативное регулирование передачи госслужащими ценных бумаг в доверительное управление. Не предусматривает действующее законода-
тельство и каких-либо особенностей для доверительного управления долями в уставном (складочном, паевом) капитале юридического лица.
Встает вопрос, а может ли быть осуществлена передача в доверительное управление госслужащими ценных бумаг и долей участия в рамках общих норм гл. 53 Гражданского кодекса РФ? Полагаем, что нет, по следующим причинам:
• во-первых, многие, может быть даже большинство госслужащих, имеющих акции, не имеют цели отчуждать их и приобретать новые (т. е. фактически заниматься спекуляциями, игрой на фондовом рынке), тем самым доверительный управляющий должен быть ограничен в полномочиях по совершению действий (см. п. 2 ст. 1012 Гражданского кодекса РФ). Более того, сама цель введения обязательной передачи в доверительное управление акций (долей участия) - избежание конфликта интересов - предполагает необходимость передачи госслужащими лишь полномочий по корпоративному управлению, т. е. лишь по участию в общих собраниях участников (акционеров) юридического лица, и принятия в рамках таких собраний решений;
• во-вторых, закон устанавливает ограничение на субъектный состав договора доверительного управления имуществом - доверительным управляющим может быть лишь индивидуальный предприниматель или коммерческая организация (п. 1 ст. 1015 Гражданского кодекса РФ), причем при управлении эмиссионными ценными бумагами - только юридическое лицо (ст. 5 Закона о рынке ценных бумаг). Правда, имеется оговорка, что в случаях, когда доверительное управление осуществляется по основаниям, предусмотренным законом, доверительным управляющим может быть и гражданин - не предприниматель, и некоммерческая организация. Можно ли рассматриваемую ситуацию отнести к основанию, предусмотренному законом? Однозначного ответа нет;
• в-третьих, проблемой является установление доверительному управляющему вознаграждения и компенсации его расходов (ст. 1023 Гражданского кодекса РФ). Сама конструкция договора доверительного управления имуществом не предусматривает безвозмездности. Однако встает вопрос о спра-
ведливости возложения таких расходов на госслужащего, поскольку заключение договора является не его инициативой, а инициативой государства; • в-четвертых, и это может быть самое главное, встает вопрос, а в чьем интересе осуществляется доверительное управление ценными бумагами и долями в капитале юридического лица госслужащего? Правила о договоре доверительного управления имуществом предусматривают, что доверительный управляющий действует в интересах учредителя управления или выгодоприобретателя. Однако в нашей ситуации передача ценных бумаг и долей в уставном капитале в доверительное управление направлена не на реализацию прав собственника через доверительного управляющего, а на защиту общественных интересов, на избежание конфликта интересов личности и государства. Полагаем, что прежде чем вводить соответствующую норму, необходимо ответить на следующие вопросы:
1. Какое имущество должно передаваться в доверительное управление в связи с государственной службой? Однозначно не допустимы максимально расплывчатые и широкие формулировки, как это сделано, в частности, в ч. 3 ст. 10 Модельного закона о борьбе с коррупцией, принятого 03.04.1999 г. постановлением пленарного заседания Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ8, поскольку фактически речь идет об ограничении субъективных гражданских прав, которые должны носить обоснованный и разумный характер. Полагаем, что речь не должна идти о ценных бумагах вообще (к каковым относятся и векселя, и сберегательные книжки на предъявителя, и коносаменты и многие другие), а только об акциях. С другой стороны, полагаем, что обязательно должны быть включены в данный перечень предприятия как имущественные комплексы (ст. 132 Гражданского кодекса РФ).
2. Необходимо определиться со следующим: все ли госслужащие должны передавать акции и доли участия в уставном капитале юридического лица, или лишь те, у которых может возникнуть конфликт интересов? Полагаем, что действующая формулировка закона о государственной гражданской службе носит более корректный и обоснованный характер, чем предлагаемая в законопроекте о противодействии коррупции. Необходимо также определиться с тем, кто будет опре-
делять наличие или отсутствие конфликта интересов и возможность его появления.
3. Должна ли речь идти о доверительном управлении или здесь возможен иной правовой институт - договор поручения, выдача доверенности или что-то еще? На наш взгляд, конфликт интересов может быть устранен и в случае, если собственник акций выдаст доверенность самому акционерному обществу или третьему лицу на участие в общих собраниях акционеров. Более того, фактически применительно к доверительному управлению акциями госслужащего мы и ведем речь о действиях, которые обычно осуществляются путем выдачи доверенности.
4. Должно ли быть обязательным заключение договора для доверительного управляющего, кто и в каком размере будет выплачивать ему вознаграждение? Особенно решение данного вопроса актуально для тех госслужащих, кто в рамках приватизации, в порядке наследования или по иному основанию получил незначительные пакеты акций, управление которыми не может приносить доход, способный заинтересовать доверительного управляющего-предпринимателя.
5. Каковы должны быть существенные условия договора? Возможно здесь необходимо принятие специального нормативного акта, по аналогии с постановлением Правительства РФ от 07.08.1997 г. № 989 «О порядке передачи в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, и заключении договоров доверительного управления этими акциями»9. Вместе с тем ранг такого нормативного акта должен быть повышен до уровня федерального закона. Считаем возможным и внесение соответствующих корректив в гл. 53 Гражданского кодекса РФ, учитывающих не только рассматриваемые в рамках настоящей статьи вопросы, но и неурегулированные договорные отношения по управлению юридическими лицами (деятельность управляющих компаний и управляющих в отношении хозяйственных обществ) и по управлению исключительными правами (деятельность организаций, осуществляющих коллективное управление авторскими и смежными правами).
Полагаем, что на данные вопросы должны быть получены ответы в рамках реализации п. 8 раздела II Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом РФ от 31.07.2008 г. № Пр-156810.
сч
О!
О) О О
сч
о о о о.
со
I-О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
Литература и примечания
1. СЗ РФ. 2008. № 21. Ст. 2429.
2. [Электронный ресурс]: http://www.garant.ru/prime/20081016/3035834.htm.
3. СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.
4. Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств — участников Содружества Независимых Государств. 1998. № 18. С. 103-128.
5. СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
6. СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918; 1998. № 48. Ст. 5857; 1999. № 28. Ст. 3472; 2001. № 33. Ст. 3424; 2002. № 52. Ст. 5141; 2004. № 27. Ст. 2711; № 31. Ст. 3225; 2005. № 11. Ст. 900; № 25. Ст. 2426; 2006. № 1. Ст. 5; № 2. Ст. 172; № 17. Ст. 1780; № 31. Ст. 3437; № 43. Ст. 4412; 2007. № 1. Ст. 45; № 18. Ст. 2117; № 22. Ст. 2563; № 41. Ст. 4845; № 50. Ст. 6247; Ст. 6249.
7. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 26.
8. Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств — участников Содружества Независимых Государств. 1999. № 21.С. 70-84.
9. СЗ РФ. 1997. № 45. Ст. 5193.
10. Российская газета. 2008. 05 сентября. № 164.
Коррупция в России:
некоторые пути ее преодоления
Нуркаева Т.Н.*
The article is devoted to the problem of corruption contrariety and creation of anticorruption legislation in Russia. It discovers the corruption definition on base of the crime law.
Проблема противодействия коррупции, создания антикоррупционного законодательства актуальна в нашей стране на протяжении уже многих лет. Однако надо признать, что позитивных сдвигов в этой области у нас не наблюдается.
За последнее десятилетие коррупция в стране достигла небывалых масштабов. В 2007 г. престижная организация Transparency International выпустила свой очередной рейтинг: кто лучше всех в мире справляется с коррупцией. Россия заняла лишь 143 место, поместившись между Индонезией и Анголой1.
Что касается статистики, то количество коррупционных преступлений в стране продолжает расти. По словам руководителя специального управления Генпрокуратуры по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Александра Аникина, в первом полугодии 2008 г. число выявленных преступлений против интересов государственной и муниципальной службы достигло 26 787 (рост на 11 %), из них фактов взяточничества 8 594 (рост на 6 %)2.
Ущерб от коррупции огромен. По данным Фонда «ИНДЕМ», суммарные потери в нашей стране от коррупции в 1999 г. составили до 20 млрд долларов3. По последним данным, в 2001 г. ущерб составил 37 млрд долл., в 2004 г. - 310 млрд, а сейчас при таких темпах перевалил уже за
500 млрд долл.4 Причем, помимо материального ущерба, коррупция крайне негативно влияет на политическую, идеологическую, культурно-нравственную сферу, общественное и правовое сознание населения 5.
Понимая важность проблемы, Президент Д. Медведев вновь предпринял попытку дать бой коррупции. Несомненно, это правильный путь. Вместе с тем не хотелось бы, чтобы эта борьба превратилась в очередную временную компанию.
Несколько слов о понятии коррупции. На сегодняшний день ни один отечественный нормативно-правовой акт не содержит определения понятия коррупции. Нет его и в действующем УК РФ.
В теории уголовного права все существующие трактовки понятия коррупции условно можно разделить на две группы:
1) признающие коррупцией множество преступлений определенного вида (Б.В. Волженкин, Л.Д. Гаухман, П.А. Кабанов, А.И. Кирпичников, В.В. Лу-неев, С.В. Максимов и др.);
2) считающие коррупцией различные виды подкупа (А.С. Горелик, А.И. Долгова, Н.Ф. Кузнецова, Н.А. Лопашенко и др.)6 Первая позиция является для нас предпочтительней. Ядром коррупции действительно является подкуп (взяточничество). Однако было бы неверно сводить коррупцию только к подкупу. Если обра-
Доктор юридических наук, профессор.
