CC BY
121ПЕНСИОННАЯ РЕФОРМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА РУБЕЖЕ 1990-Х - 2000-Х ГОДОВ
Дмитриев Ю.А.
В статье анализируются исторические этапы развития отечественного законодательства о социальном обеспечении, включая пенсионное обеспечение. Особое внимание уделено пенсионной реформе и правовому регулированию отношений по пенсионному обеспечению, начиная с 1990 года
The historical stages of development of social security legislation, including pension provision are analyzed in the paper. The special attention is given to pension reform and legal regulation of pension provision relations, since 1990
Ключевые слова: социальное обеспечение; пенсионное обеспечение; этапы исторического развития социального обеспечения; законодательные основы
пенсионной реформы в Российской Федерации; Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации
Keywords: .social security; pension provision; stages of historical development of .social security; legal frameworks of pension reform in the Russian Federation; Strategy of long-term development of pension system of the Russian Federation
Пенсионное обеспечение является важнейшей составной частью социального обеспечения граждан любого государства. Возникновение, становление и развитие социального обеспечения уходят своими корнями в глубину веков. Существование человеческого общества невозможно без взаимной поддержки, оказываемой людьми в экстремальных ситуациях (стихийные бедствия, смерть близких), в преодолении жизненных трудностей, защите социально слабых (престарелых, больных) и т.д.
Государственное социальное обеспечение в России - это сложившаяся система материального обеспечения граждан Российской Федерации в старости, в случае болезни, поддержка малообеспеченных семей и т.д. Основными видами социального обеспечения традиционно являются пенсии (по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца и др.); пособия (по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, на детей малообеспеченным семьям и пр.); социальные услуги (содержание в домах престарелых и инвалидов, трудоустройство инвалидов, детские дома и пр.).
Говоря о пенсионной реформе 1990-х - 2000-х годов, нельзя оставить без внимания (хотя бы краткого) тот исторический путь, который прошло отечественное государственное социальное/пенсионное обеспечение.
В докапиталистический период основными социально-правовыми формами материального обеспечения престарелых и нетрудоспособных граждан служили:
- содержание как привилегия, предоставляемая государственным чиновникам и военным при выходе в отставку по возрасту или в связи с увечьем, полученным на войне;
- благотворительность;
- опека и попечительство;
- гражданско-правовое обеспечение в рамках семейных отношений;
- государственное призрение для беднейших слоев населения;
- коллективная взаимопомощь внутри крестьянской общины и некоторые другие.
Исторически первым социальным явлением, оказавшимся в сфере государственного вмешательства в России, стала бедность. Так, по Указу Ивана IV Грозного «О милостыне» в России начали строить богадельни для престарелых и прокажённых. В XVII веке были учреждены Аптекарский приказ и Приказ строительства богаделен, в 1682 году в Москве были открыты два госпиталя для нищих.
Однако в ХУГ-ХУП веках из-за войн, недородов, стихийных бедствий, эпидемий количество нищих и бродяг быстро увеличивалось. Они даже создавали свои «слободы и поселения», где процветали преступления, болезни, распутство. Чтобы не допустить распространения эпидемий и роста преступности, Петр I разделил нищих на «истинных и мнимых». По его Указу 1712 года во всех губерниях создавались госпитали для увечных и престарелых, а трудоспособных нищих и бродяг подвергали наказаниям (били кнутами, посылали на каторгу, принуждали к «казённым работам» и т.п.). За «профессиональное нищенство» взимался штраф от пяти до десяти рублей.
Законодательство, регулировавшее государственное и общественное призрение при Екатерине II, основывалось на следующих принципах:
- полное осуждение и воспрещение добровольного нищенства;
- применение репрессивных мер к трудоспособным нищим;
- призрение нетрудоспособных нищих преимущественно в закрытых учреждениях (богадельни, странноприимные и сиротские дома, дома для умалишенных и пр.).
Обязанности по предоставлению пропитания и одежды нетрудоспособным жителям деревни были возложены на помещиков. В городах строительством и содержанием госпиталей, богаделен и других заведений общественного призрения занимались городские (сословные) управления (магистраты). Бывшим солдатам и сиротам помощь оказывали монастыри, которым на эти цели выделяли средства из государственной казны («десятина»). Созданная Екатериной II система государственного призрения просуществовала с незначительными изменениями до начала XX века.
В 1864 году в результате земской реформы дела приказов общественного призрения были переданы земским учреждениям, организованным по сословному принципу (для крестьян, мещан, купцов). Законодательство
возложило на земства широкий круг обязанностей. Земства выплачивали единовременные пособия пострадавшим от наводнений и других стихийных бедствий, неурожаев, пожаров, семьям нижних чинов запаса - в случае призыва кормильцев в армию, крестьянам - на переселение в другие местности, стипендии на обучение детей из бедных семей в средних и высших учебных заведениях, принимали участие в финансировании домов и колоний для умалишенных, колоний для малолетних преступников, приютов для подкидышей, строительства школ и благотворительных заведений и пр.
Кроме того, земства вели профилактическую работу по предупреждению бедности. В этих целях они открывали временные помещения для переселенцев, бесплатные столовые, странноприимные дома, бюро и конторы по трудоустройству, занимались организацией общественных работ.
Призрением бедных в городах занимались общественные управы. Основными видами призрения в городах были пособия нуждающимся за счёт пожертвований или городских средств, а также содержание в закрытых заведениях (богадельнях, детских приютах и т.п.).
К концу XIX - началу XX века в европейской части России насчитывалось 14 854 государственных и частных учреждения общественного призрения1.
В докапиталистический период и при капитализме в отношении трудоспособных нищих применялись репрессивные меры, которые сочетались с оказанием сословной помощи нетрудоспособным нищим. Многие стороны деятельности по оказанию помощи нуждающимся оставались за пределами законодательного регулирования. Не были чётко определены обязанности государственных органов, круг лиц, имеющих право на помощь, размеры помощи и источники её финансирования.
Начиная с XVII века пенсионное обеспечение государственных чиновников и военнослужащих осуществлялось за счёт казны на основании специального законодательства в зависимости от заслуг перед государством или в соответствии с табелем о рангах. К специальному законодательству относится Устав о пенсиях и единовременных пособиях 1827 года. Согласно Уставу император единолично устанавливал размеры пенсий для своих приближённых, величина которых достигала 12 тыс. руб. в год. В зависимости от служебного положения пенсии бывших государственных чиновников колебались от 300 руб. до 4 тыс. руб. в год. На основании актов правительства пенсиями и пособиями обеспечивались также чины полиции и их семьи.
Закономерности развития законодательства о социальном обеспечении в историко-правовом аспекте наиболее подробно и полно исследованы Р.И. Ивановой. Анализ большого количества первоисточников позволил
1 Нещеретний П.И. Исторические корни развития социальной работы в России // Социальная работа. - Вып. 6. - М., 1992. - С. 37.
автору сделать вывод о том, что в докапиталистический период материальное обеспечение престарелых и нетрудоспособных ещё не было структурно обособлено от отношений собственности2.
Ситуация коренным образом изменилась с развитием капитализма. Формирование капиталистического способа производства привело к возникновению объективной необходимости в организации государственной системы защиты наёмных работников от социального риска малообеспеченности, т.е. утраты заработка, служившего для них основным и единственным источником средств существования, поскольку корпоративные (частные) системы страхования и действовавшие формы благотворительности решить эту задачу не могли.
Наиболее частыми причинами утраты заработка являлись несчастные случаи на производстве и профессиональные заболевания. Поэтому первыми видами выплат по государственному социальному страхованию стали пособия в связи с трудовым увечьем и болезнью.
Инициатива принятия соответствующего законодательства принадлежала Германии (Закон о страховании от несчастных случаев на производстве 1881 года, Закон об обязательном государственном страховании на случай болезни 1883 года). Примеру Германии последовали другие страны Европы, в том числе Россия.
В 1901 году в России были утверждены Временные правила о пенсиях рабочим казенных горных заводов и рудников, утратившим трудоспособность. В 1903 году был принят Закон о вознаграждении потерпевших рабочих вследствие несчастных случаев. По существу этот закон не устанавливал право рабочих на материальное обеспечение в связи с несчастным случаем на производстве, а вводил особую ответственность работодателей, утверждавшийся на гражданско-правовых началах. Работодатель освобождался от ответственности при наличии умысла или грубой неосторожности пострадавшего. Однако назначаемая в связи с трудовым увечьем компенсация называлась пенсией.
Следующим крупным шагом на пути формирования государственной системы социального страхования явилось принятие 23 июня 1912 года целого ряда законов: «О страховании рабочих от несчастных случаев на производстве», «Об обеспечении рабочих на случай болезни», «Об утверждении Совета по делам страхования рабочих», «Об утверждении присутствий по делам страхования рабочих».
Закон «О страховании рабочих от несчастных случаев на производстве» во многом также строился на гражданско-правовых принципах, но он был посвящен уже собственно страхованию, а не индивидуальной ответственности
2 Иванова Р.И. Социальное обеспечение в государственно организованном обществе: генезис, развитие и функционирование (правовой аспект): автореф. дис. ... д.ю.н. - 1987. - С. 15-20.
работодателя. Данный закон имел ограниченную сферу действия. Он распространялся только на территорию Европейской части России и Кавказа, на предприятия с числом рабочих не менее 20 или 30 человек в зависимости от применения на этих предприятиях паровых котлов и других видов машин3.
По этому закону вознаграждение выплачивалось с 14-й недели после несчастного случая в размере не более 2/3 годового заработка в зависимости от степени утраты трудоспособности. В меньшем размере вознаграждение назначалось, если несчастный случай произошёл в результате грубой неосторожности самого потерпевшего.
Во исполнение названных законов в Петербурге при Министерстве торговли и промышленности был создан Совет по делам страхования рабочих, а в губерниях и крупных городах - страховые присутствия. На предприятиях с числом рабочих не менее 200 человек учреждались больничные кассы и страховые товарищества. Мелкие предприятия объединялись с целью организации общей страховой кассы. Управление страховыми кассами осуществляли рабочие и работодатели на паритетных началах. В дореволюционной России насчитывалось несколько тысяч страховых касс и около десятка товариществ.
В соответствии с названными законами 1912 года для рабочих, состоящих членами больничных касс, вводились за счет взносов в эти кассы пособия в связи с болезнью, увечьем, смертью и родами. Если рабочий не был членом кассы, то он имел право только на пособие в связи с трудовым увечьем.
Пособия выплачивались в следующих размерах: по болезни - от 2/3 до 1/4 дневного заработка; в связи с родами - 1/2 дневного заработка за две недели до родов и четыре недели после родов; в связи со смертью - от 20 до 30-кратного дневного заработка умершего.
Служащим из нижних чинов, согласно Правилам о мерах призрения нижних чинов и их семейств от 23 июня 1912 года, при отсутствии средств к существованию назначалась пенсия в размере 3 руб. в месяц в случае увольнения в связи с неспособностью к службе из-за полной инвалидности.
Закон от 23 июня 1912 года «Об обеспечении рабочих на случай болезни» установил следующие виды врачебной помощи для рабочих: первоначальная помощь, амбулаторное лечение, родовспоможение, больничное лечение не более четырех месяцев, включающее содержание больных, бесплатную выдачу лекарств и медицинских принадлежностей. Эта помощь предоставлялась через больничные кассы за счёт взносов их членов. Поэтому фактически её могли получать лишь члены больничных касс, т.е. всего четверть рабочих России.
В начале XX века вопросы оказания рабочим бесплатной медицинской помощи и выплаты пенсий и пособий при заболеваниях и травмах на производстве стояли очень остро. При проведении забастовок и митингов
3 Любимов Б. Социальное страхование в прошлом и настоящем. - М., 1925. - С. 98. 106 Ученые записки СПб филиала РТА № 2 (46) 2013
большевики выдвигали требования о создании государственной системы социального страхования рабочих.
Законодательство 1912 года в определённой степени было направлено на смягчение ситуации. Однако Первая мировая война приостановила его реализацию.
В январе 1912 года, т.е. ещё до принятия указанных выше законов о страховании, VI (Пражская) Всероссийская конференция РСДРП выразила критическое отношение к думскому законопроекту о государственном страховании рабочих и утвердила свою страховую программу. Эта программа строилась на следующих принципах:
- социальное страхование должно обеспечивать рабочих во всех случаях утраты ими трудоспособности (увечье, болезнь, старость, инвалидность; беременность и роды; вознаграждение вдов и сирот после смерти добытчика) или в случае потери заработка вследствие безработицы;
- охватывать всех лиц наёмного труда и их семейств;
- все застрахованные должны вознаграждаться по принципу возмещение полного заработка;
- все расходы по страхованию должны падать на предпринимателей и государство;
- всеми видами страхования должны ведать единые страховые организации, построенные по территориальному типу и на началах полного самоуправления застрахованных.
После событий октября 1917 года, приведших к установлению советской власти, новое правительство - Совет Народных Комиссаров - приступило к выполнению основных положений страховой программы, утверждённой Пражской конференцией РСДРП. С 1917 по 1922 год были приняты около ста декретов и распоряжений в области социального обеспечения, открыты около 1500 учреждений по охране материнства и младенчества. Эти нормативные акты заложили фундамент для организации государственной системы социального обеспечения советского типа, предназначенной для лиц наёмного труда и не имевших иных источников средств существования, кроме вознаграждения за труд, а также для красноармейцев и членов их семей.
Положение о социальном обеспечении от 31 октября 1918 года устанавливало для них следующие виды материального обеспечения и услуг: пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, на рождение ребёнка, на погребение, пенсии по инвалидности, медицинскую помощь, протезирование и др.
Однако социальное обеспечение крестьян не вошло в государственную систему и осуществлялось за счёт организаций крестьянской взаимопомощи. Положение о крестьянских обществах взаимопомощи от 28 сентября 1924 года обязывало их предоставлять обеспечение семьям военнослужащих, инвалидам и всем беднейшим гражданам деревни, «содействовать государственным
органам в оборудовании, содержании и снабжении находящихся в районе действия общества инвалидных учреждений, больниц, школ, детских домов, очагов, яслей, бесплатных столовых и т.п., а при возможности открывать и содержать таковые собственными средствами».
Ремесленники и другие лица, занимавшиеся индивидуальной трудовой деятельностью, также не имели права на обеспечение за счёт государственной системы.
В отношении выходцев из дворянства, буржуазии, духовенства, бывших высших государственных чиновников проводилась политика ограничения прав в области социального обеспечения в связи с происхождением или прошлой деятельностью. В частности, декрет СНК от 11 декабря 1917 года отменил выплату пенсий, превышавших 300 руб. в месяц.
Позднее Союзный Совет социального страхования при Народном комиссариате труда СССР принял постановление от 21 февраля 1929 года «О лишении права на пенсию и пособие по безработице бывших помещиков, фабрикантов, жандармов, полицейских, руководителей контрреволюционных банд и т.п.».
В 1919 году было отменено внесение взносов на социальное страхование для всех предприятий и учреждений (кроме частных работодателей) и установлен порядок прямого сметного финансирования социального обеспечения. Все ранее существовавшие страховые фонды и кассы были объединены в единый Всероссийский фонд социального обеспечения. Но такая система действовала недолго.
Необходимость восстановления народного хозяйства после Гражданской войны потребовала проведения новой экономической политики. С переходом государственных предприятий на хозяйственный расчёт появилась возможность замены государственного социального обеспечения рабочих и служащих социальным страхованием за счёт взносов предприятий, что и было утверждено постановлением СНК РСФСР от 15 ноября 1921 года.
В 1933 году социальное страхование было передано в управление профсоюзам. Основные расходы по финансированию системы легли на государственный бюджет, который фактически объединялся с бюджетом социального страхования. Таким образом, социальное страхование по существу утратило страховой и приобрело дотационный (госбюджетный) характер.
Что касается видов обеспечения, то в соответствии с провозглашёнными принципами создаваемая система должна была охватывать все случаи утраты заработка в связи с нетрудоспособностью, старостью и безработицей. Необходимо было также организовать систему социальных услуг по оказанию медицинской помощи, протезированию, санаторно-курортному лечению, содержанию и воспитанию детей в детских учреждениях и т.д.
Россия была одной из первых стран (после Великобритании), установившей страхование на случай безработицы (Положение от 11 декабря
1917 года). Пособия по безработице выплачивались до полной ликвидации безработицы в стране, т.е. до начала 1930-х годов.
Декрет от 22 декабря 1917 года «О страховании на случай болезни» предусматривал назначение пособий в случаях болезни, родов, смерти работника, а также предоставление следующих видов бесплатной врачебной помощи: первой помощи, амбулаторного лечения, лечения на дому, родовспоможение, коечное лечение с полным содержанием, санаторное и курортное лечение.
20 ноября 1917 года СНК издал Декрет о бесплатной передаче больничным кассам всех лечебных учреждений предприятий.
7 августа 1918 года Декретом СНК было введено пенсионное обеспечение по инвалидности солдат Рабоче-Крестьянской Красной Армии, а членов их семей - по случаю потери кормильца.
В 1919 году установлено бесплатное детское питание в виде пайков на детей до 14 лет независимо от социального положения их родителей.
Большое внимание уделялось социальному обеспечению беспризорных и безнадзорных детей. Приём детей в интернатные учреждения (приёмники, детдома, трудовые коммуны) осуществлялся по решению специальных комиссий, создаваемых при местных отделах народного образования. В них принимались дети от 3 до 7, от 8 до 13 и от 14 до 16 лет. В дальнейшем детские дома создавались по контингентам обслуживаемых детей.
О развитии социального обеспечения свидетельствуют следующие цифры. В 1920 году органы Наркомата социального обеспечения выплачивали пенсии и пособия 500 тыс. человек, оказали единовременную денежную и иную помощь в виде продуктов, одежды, топлива 8 млн 651 тыс. семей красноармейцев. К 1 ноября 1920 года 93 780 инвалидов содержались в специализированных учреждениях, а в детских домах находилось 120 600 детей4.
Из-за отсутствия достаточных финансовых средств и нехватки кадров была установлена очередность медицинского обслуживания. Согласно постановлению Московского отдела здравоохранения от 30 августа 1923 года на амбулаторное лечение принимались в первую очередь застрахованные, во вторую - члены семей застрахованных, в третью - красноармейцы и их семьи, инвалиды, учащиеся и безработные, в четвёртую - все прочие граждане.
В этот период стала популярной организация домов отдыха с содержанием в них рабочих и служащих бесплатно за счёт государственного бюджета и средств социального страхования. Уже в 1922 году на территории РСФСР в домах отдыха насчитывалось 20 тыс. мест. Постановлением СНК от 24 января 1922 года «О курортном лечении трудящихся и об эксплуатации курортов» все курорты были разделены на категории общегосударственного и местного значения. Путёвки на курорты общегосударственного значения предоставлялись бесплатно рабочим и служащим государственных предприятий и
4 Бюллетень официальных распоряжений и сообщений Наркомпроса. - 1922. - № 75. - С. 6.
Государство и право 109
учреждений, красноармейцам, детям, инвалидам войны и труда. Другим категориям трудящихся путевки оплачивались за счёт средств социального страхования, хозяйственных, кооперативных и других организаций. Часть мест предоставлялась за плату всем желающим.
Совместным распоряжением Народного комиссариата здравоохранения и Народного комиссариата труда РСФСР от 19 апреля 1924 года «О порядке снабжения застрахованных протезами и ортопедическими аппаратами» было установлено право на бесплатное протезирование и снабжение ортопедическими предметами в порядке очередности всех застрахованных, членов их семей, инвалидов труда и членов их семей, получающих пенсию из фонда социального страхования.
В период НЭПа появились также платные социальные услуги. 12 января 1922 года СНК РСФСР разрешил открытие платных лечебных заведений (больниц, амбулаторий, санаториев и пр.) под контролем Наркомата здравоохранения, оказание платной медицинской помощи при абортах, зубопроте-зировании и других сложных видах протезирования.
Постановлением СНК РСФСР от 6 октября 1925 года установлена плата за содержание детей в детских учреждениях. Однако её размер был ограничен. В инструкции Народного комиссариата просвещения указывалось, что плата за обучение в школах и воспитание в дошкольных учреждениях не должна превышать «для рабочих и служащих 6 % получаемой ими зарплаты, вне всякой зависимости от количества обучающихся или воспитывающихся детей».
В 1926-1932 годах вводится дифференциация размеров пособий по временной нетрудоспособности в зависимости от членства в профсоюзе и непрерывного трудового стажа. Принятые правила выплаты пособий по временной нетрудоспособности были направлены, в том числе, и на предотвращение нарушений трудовой дисциплины. Постановление СНК СССР от 15 января 1927 года «О мерах по борьбе с прогулами» предоставляет право страховым кассам не производить или прекращать выдачу пособий в случаях: а) нетрудоспособности вследствие острого опьянения или действий, вызванных опьянением (драки, ранения и т.п.), если нетрудоспособность длилась не более трех дней; б) использования не по назначению отпуска, предоставленного для лечения.
11 февраля 1930 года Наркомат труда СССР утвердил Правила обеспечения по старости. Согласно п. 8 Правил пенсионный возраст был установлен: для мужчин - 60 лет, для женщин - 55 лет; общий стаж работы по найму: для мужчин - 25 лет, для женщин - 20 лет. Правила предусматривали также льготные условия пенсионного обеспечения для работающих на подземных работах и водолазов.
В 1930-х годах вводится пенсионное обеспечение за выслугу лет для работников просвещения, медицинских и научных работников, работников гражданского воздушного флота.
Наряду с улучшением обеспечения пенсиями и пособиями государство ориентировало органы социального страхования на развитие «натуральных и обобществленных видов профилактической, медицинской и социально-бытовой помощи (дома отдыха, санатории, ясли, детские сады, молочные кухни, пионерские лагеря, профилактории и т.п.). В частности, скорая помощь оказывалась бесплатно каждому в ней нуждающемуся независимо от его социального положения, осуществлялось обязательное медицинское освидетельствование многих категорий работников, принудительное лечение лиц, страдающих некоторыми заболеваниями, проводились диспансеризация школьников в рабочих районах и систематический врачебный осмотр школьников в других районах.
В период коллективизации было принято постановление СНК от 16 ноября 1929 года «Об оказании помощи лицам и хозяйствам, пострадавшим от кулацкого насилия». Этим лицам выплачивались единовременные пособия, медицинская помощь предоставлялась наравне с застрахованными рабочими. Их дети имели право на первоочередной приём в детдома, колонии и другие детские учреждения.
В результате коллективизации возникли новые формы социального обеспечения колхозного крестьянства. Колхозные кассы взаимопомощи организовывали детские ясли, дома для престарелых, оказывали помощь нетрудоспособным и т.п. Примерный устав сельскохозяйственной артели предусматривал создание в колхозе фонда помощи престарелым и нетрудоспособным колхозникам.
В 1930 году была поставлена задача расширить сеть инвалидных домов до пределов «полного охвата помещением в дома инвалидов всех совершенно лишенных трудоспособности и в первую очередь инвалидов гражданской войны и членов семей, погибших на войне, а также беспризорных одиноких инвалидов, нуждающихся в постоянном уходе»5.
Конституция СССР 1936 года закрепила победу социализма в СССР. В числе важнейших прав ст. 120 Конституции устанавливала право на материальное обеспечение: «Граждане СССР имеют право на материальное обеспечение в старости, а также в случае болезни и потери трудоспособности».
Это право обеспечивается широким развитием социального страхования рабочих и служащих за счёт государства, бесплатной медицинской помощью трудящимся, предоставлением в пользование трудящимся широкой сети курортов.
5 Вопросы социального обеспечения. - 1930. - № 23-24. - С. 15.
На основе провозглашенного Конституцией СССР равенства прав всех граждан СССР пенсии по старости и инвалидности стали назначаться служащим на тех же условиях, что и рабочим. Были отменены ограничения в пенсионном обеспечении для граждан, ранее лишенных избирательных прав в связи с социальным происхождением или прошлой деятельностью.
16 июля 1940 года СНК СССР утвердил постановление «О пенсиях военнослужащим рядового и младшего состава срочной службы и их семьям», а 5 июня 1941 года - постановление «О пенсиях и пособиях лицам высшего, старшего и среднего начальствующего состава сверхсрочной службы, специалистам рядового состава сверхсрочной службы и их семьям».
Таким образом, к началу Великой Отечественной войны была создана система социального обеспечения, охватывавшая всех трудящихся (рабочих, служащих, интеллигенцию и членов их семей) во всех случаях утраты ими заработка. Однако полного возмещения заработка достигнуть не удалось, размеры выплат оставались низкими. Основные виды социальных услуг предоставлялись трудящимся бесплатно за счет средств государственного бюджета. Не удалось разработать и принять единый кодифицированный акт, регулирующий весь комплекс отношений по социальному обеспечению.
В период Великой Отечественной войны государство принимало нормативные акты, направленные на улучшение пенсионного обеспечения военнослужащих. В частности, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июня 1941 года утверждено Положение о порядке назначения и выплаты пособий семьям военнослужащих рядового и младшего начальствующего состава в военное время.
После Великой Отечественной войны и до 90-х годов XX века проводилась работа по совершенствованию законодательства в области социального обеспечения. Были повышены пенсии за выслугу лет учителям, врачам и другим медицинским работникам, в 1949 году принято Положение о пенсиях работникам науки.
Восстановление народного хозяйства позволило провести крупномасштабную реформу социального обеспечения, охватившую основные виды пенсий и пособий. Основополагающими нормативными актами, закрепившими новые условия предоставления пенсий и пособий, стали: Закон СССР 1956 года «О государственных пенсиях»; Положение о порядке назначения и выплаты пособий по государственному социальному страхованию от 5 февраля 1955 года; постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР № 58 от 14 января 1960 года «О мерах по дальнейшему улучшению медицинского обслуживания и охраны здоровья населения СССР»; постановление Совета Министров СССР № 1108 от 25 октября 1963 года «О выплате пособий на детей военнослужащих срочной службы»; Закон СССР от 15 июля 1964 года «О пенсиях и пособиях членам колхозов» и др.
В соответствии с Законом от 15 июля 1964 года впервые в масштабах страны была создана единая система пенсионного обеспечения колхозников, которая финансировалась за счет централизованного союзного фонда социального обеспечения колхозников. Из этого фонда колхозникам выплачивались пенсии по старости и по инвалидности, а их семьям - пенсии по случаю потери кормильца.
В 1969 году был образован централизованный фонд социального страхования колхозников. За счёт средств фонда члены колхозов стали получать пособия по временной нетрудоспособности, путёвки в санатории и дома отдыха и другие виды социального страхования.
К концу 1960-х годов в стране завершилось формирование следующих организационно-правовых форм социального обеспечения:
1) государственное социальное страхование рабочих, служащих, членов кооперативов и некоторых других лиц;
2) социальное страхование колхозников;
3) социальное обеспечение колхозников за счёт централизованного союзного фонда социального обеспечения колхозников;
4) социальное обеспечение за счёт прямых ассигнований из государственного бюджета;
5) обеспечение за счёт специальных фондов общественных организаций (художественного, литературного, музыкального фондов и фонда Союза кинематографистов).
Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 26 сентября 1967 года «О мероприятиях по дальнейшему повышению благосостояния советского народа» были увеличены размеры пенсий, расширен круг лиц, имеющих право на льготное пенсионное обеспечение, введён новый вид пособий - инвалидам с детства I и II групп, достигшим 16-летнего возраста.
В 1969 году приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении, а в 1970 году - Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о труде, кодексы законов о труде союзных республик, в которых содержались главы о социальном страховании, и др. 3 августа 1972 года Совет Министров СССР утвердил новое Положение о порядке назначения и выплаты государственных пенсий с учётом опыта реализации Закона 1956 года.
Развитие законодательства о социальном обеспечении происходило постепенно в зависимости от провозглашаемых политических целей и экономических возможностей страны. В СССР была образована единая система норм о пенсионном обеспечении. Происходило сближение условий назначения и выплаты пенсий для различных групп населения, периодически повышались размеры пенсий, были упорядочены правила исчисления непрерывного трудового стажа, совершенствовались механизм исчисления среднего заработка для назначения пенсий и пособий, законодательство о медицинском
обслуживании и лечении, о государственной помощи семье в содержании и воспитании детей.
Конституция СССР 1977 года установила, что в стране созданы государственные системы здравоохранения и социального обеспечения, которые являются самостоятельными и решают тесно связанные между собой задачи. В Конституции говорилось о социальном обеспечении в различных формах, равенстве прав мужчин и женщин (ст. 35), о праве граждан СССР на охрану здоровья (ст. 42), на материальное обеспечение (ст. 43), о заботе государства о семье (ст. 53).
Пенсионная реформа 1990 года и последующих лет
Пенсионная реформа 1990 года вызвана объективной необходимостью и связана с проведением глубоких социально-экономических преобразований в России. В условиях формирования российской государственности существенно меняются подходы к социальному обеспечению граждан.
К середине 1980-х годов в пенсионном обеспечении возобладали уравнительные тенденции. Новый этап развития социального обеспечения начался с принятия 20 ноября 1990 года Закона РСФСР № 340-1 «О государственных пенсиях в РСФСР». Наиболее существенные изменения, закрепленные законом, состояли в следующем. Во-первых, была создана единая система пенсионного обеспечения независимо от характера трудовой и иной общественно полезной деятельности. Она охватила лиц, работающих по трудовому договору, членов колхозов и других кооперативных организаций, индивидуальных предпринимателей и другие категории граждан, подлежащих государственному социальному страхованию. Во-вторых, была предпринята попытка преодолеть остаточный принцип финансирования пенсий с помощью учреждения Пенсионного фонда Российской Федерации, средства которого были отделены от федерального бюджета и не подлежали изъятию. В-третьих, Закон был направлен на повышение уровня пенсий и ликвидацию уравнительного подхода. В этих целях в Законе были закреплены механизмы:
- перерасчёта заработка, из которого была рассчитана пенсия;
- дифференциации размера пенсий с учётом продолжительности трудового стажа (увеличение пенсии на 1 % за каждый год стажа сверх 20 лет для женщин и 25 лет для мужчин, но не более чем на 20 %);
- исчисления пенсий из среднемесячного заработка за любые 60 месяцев работы подряд в течение всей трудовой деятельности;
- индексации в связи с повышением стоимости жизни и др.
Многие институты пенсионного обеспечения были значительно усовершенствованы. Так, в трудовой стаж стали включаться периоды, которые раньше не учитывались (учёба в вузах и аспирантуре; уход за инвалидом I группы, ребёнком-инвалидом в возрасте до 18 лет, престарелым старше 80 лет;
проживание жён военнослужащих сверхсрочной службы с мужьями в местностях, где они не могли трудиться по специальности, и др.). В институте пенсий по инвалидности появился новый вид пенсий - вследствие военной травмы.
Закон установил совершенно новый для отечественной системы социального обеспечения институт социальных пенсий.
В настоящее время система социального обеспечения России переживает переходный период. Происходит становление современной системы социального обеспечения в постсоветский период. Новая система создаётся на базе концепций и программ, утверждаемых Правительством Российской Федерации. Однако экономические трудности не позволяют реализовать их в полном объёме, поэтому преобразования проводятся по частям в зависимости от их важности для будущего функционирования системы в целом.
Конституция Российской Федерации заложила основу для реформы системы социального обеспечения. Статьи 38-41 Конституции РФ закрепляют права человека в области социального обеспечения. Материнство и детство, семья находятся под защитой государства.
Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом. Поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность.
Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за дополнительную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.
Каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счёт средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений.
В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.
Реализация указанных конституционных прав осуществляется на базе нового федерального законодательства. Задача создания пенсионной системы, адекватной новым социально-экономическим условиям, является первоочередной. Она затрагивает интересы 38,6 млн пенсионеров. Из них трудовые пенсии получают: по старости - 29,1 млн человек, по инвалидности - 4,7 млн,
по случаю потери кормильца - 2,5 млн, за выслугу лет - 636 тыс., военнослужащие - 135 тыс., остальным назначены социальные пенсии.
Наиболее актуальными оставались и остаются две проблемы, решить которые не удалось: низкий уровень пенсий и уравнительный характер пенсионного обеспечения.
Очередная попытка повысить размеры пенсий была предпринята Федеральным законом от 21 июля 1997 года № 113-ФЗ «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий», введенном в действие с 1 февраля 1998 года. Этот Закон установил новый механизм исчисления пенсий по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца с применением индивидуального коэффициента. Хотя в Законе и говорилось, что размер пенсии не ограничивается максимальной суммой, косвенно максимум был обозначен с помощью закрепления предельного соотношения между среднемесячным прошлым заработком пенсионера и среднемесячной заработной платой в стране за тот же период на уровне 1,2, но с 1 февраля 1998 года оно было ещё ниже - всего 0,7. Фактическое повышение пенсий в среднем не превысило 37 руб. в месяц.
Правительство Российской Федерации постановлением от 7 августа 1995 года № 790 утвердило Концепцию реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, а постановлением от 20 мая 1998 года № 463 одобрило Программу пенсионной реформы. И Концепция, и Программа предусматривали создание трёхуровневой пенсионной системы, в которой первый уровень составляла базовая пенсия. Согласно Концепции 1995 года она должна достигать прожиточного минимума.
Второй - основной уровень - занимала трудовая (страховая) пенсия. Условия её назначения и размеры прямо зависели от продолжительности участия в страховании, т.е. в солидарно-распределительном механизме финансирования.
Третий уровень системы отводился негосударственным пенсиям, которые рассматривались как дополнение к трудовым пенсиям. Негосударственное пенсионное обеспечение может осуществляться через корпоративные (профессиональные) пенсионные системы отдельных предприятий, отраслей экономики, территорий либо в форме личного пенсионного страхования граждан в страховых компаниях или негосударственных пенсионных фондах.
Основные идеи Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации получили воплощение в следующих Федеральных законах: от 1 апреля 1996 года № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учёте в системе государственного пенсионного страхования», Законах об обязательном пенсионном страховании, о трудовых пенсиях, о государственном пенсионном обеспечении.
Большое значение для преобразования и дальнейшего развития государственной системы социального обеспечения имело принятие Закона
об основах социального страхования и Федерального закона от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи». Указанные законы заложили правовые основы функционирования современных организационно-правовых форм социального обеспечения.
Основы законодательства об охране здоровья от 22 июля 1993 года установили принципы охраны здоровья, права граждан России, иностранцев и лиц без гражданства, а также права семьи, беременных женщин и матерей, несовершеннолетних, военнослужащих и других групп населения в области охраны здоровья.
Новый Федеральный закон от 21 ноября 2011 года «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», вступивший в силу 22 ноября 2011 года, определяет правовые, организационные и экономические основы охраны здоровья граждан; права и обязанности человека и гражданина, отдельных групп населения в сфере охраны здоровья, гарантии реализации этих прав; полномочия и ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья; права и обязанности медицинских организаций, иных организаций, индивидуальных предпринимателей при осуществлении деятельности в сфере охраны здоровья; права и обязанности медицинских работников и фармацевтических работников.
Одной из гарантий реализации права человека на охрану здоровья служит система обязательного медицинского страхования, созданная в соответствии с Законом о медицинском страховании.
Потребности лиц, пострадавших в результате наступления социальных рисков и других социально значимых обстоятельств, удовлетворяются не только путём предоставления им денежных выплат (пенсий, пособий и др.), но и оказания необходимых социальных услуг. Рамочным законом, устанавливающим правовую базу для регулирования отношений в сфере социального обслуживания, является Закон об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации.
Согласно ст. 72 Конституции РФ правовое регулирование отношений по социальному обеспечению находится в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. Региональные органы власти и органы местного самоуправления направляют усилия на организацию работы по оказанию населению бесплатной медицинской помощи, развитию нестационарных форм социального обслуживания пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми и других групп населения, предоставлению адресной социальной помощи малоимущим лицам.
Что касается изменения законодательства о социальном обеспечении 2010-2015 годов, то современный этап характеризуется активным правовым регулированием отношений по социальному обеспечению, направленным на
поэтапное и комплексное преобразование системы социального обеспечения в целях её органичного включения в структуру рыночной экономики и смягчения процесса адаптации к ним социально слабых категорий населения.
Девять лет, прошедшие после осуществления радикальной пенсионной реформы 2001 года, позволяют подвести некоторые неутешительные итоги. С сожалением приходится констатировать, что она не достигла своей главной цели - повышения благосостояния пенсионеров. Средний низкий уровень трудовых пенсий, которые получают большинство пенсионеров, не позволяет им удовлетворять в необходимом объёме свои потребности, а значит, фактически лишает их права на достойную жизнь и свободное развитие.
Система обязательного пенсионного страхования столкнулась с рядом серьёзных проблем, без разрешения которых невозможно дальнейшее развитие России как социального государства.
Первая проблема заключается в постоянном росте дефицита бюджета ПФР. По прогнозным оценкам к 2020 году он достигнет 1,4 % ВВП (33,6 % общего объема средств, направляемых на выплату трудовых пенсий)6.
Вторая проблема - постепенное снижение коэффициента замещения трудовой пенсией утраченного заработка. Сегодня он не превышает 25-26 %, а в долгосрочной перспективе сократится до 21-22 %. Это означает, что пенсионная система будет «воспроизводить и усиливать социальное неравенство по уровню доходов и качеству жизни между работающим и нетрудоспособным населением»,
Третья проблема обусловлена низкими доходами от инвестирования пенсионных накоплений и чрезмерными вложениями в государственные ценные бумаги, способными в перспективе превысить предельный объём государственного внутреннего долга.
Для исправления ситуации государство разработало комплекс мер, воплощенных в новых федеральных законах - Законе о страховых взносах и Законе от 24 июля 2009 года № 213, которые вступили в силу с 1 января 2010 года. Суть основных изменений в следующем:
1. Базовая часть трудовой пенсии преобразована в фиксированный базовый размер страховой части.
2. Производится повышение страховой части трудовой пенсии путём переоценки (валоризации) расчётного пенсионного капитала, т.е. пенсионных прав, приобретённых до 1 января 2002 года. Трудовые пенсии возросли с 1 января 2010 года в среднем на 1100 руб. в месяц, а для пенсионеров, ушедших на пенсию после 2002 года, - от 300 до 700 руб. в месяц.
6 Воронин Ю.В. Проблема дифференциации условий назначения трудовой пенсии в контексте совершенствования пенсионного законодательства Российской Федерации // Проблемы дифференциации в правовом регулировании отношений в сфере труда и социального обеспечения. -М.: Проспект, 2009. - С. 421.
3. Что касается условий, определяющих право на трудовую пенсию по старости, то новое законодательство предусматривает введение максимального страхового стажа - 30 лет для мужчин и 25 лет для женщин, дающего право на полное получение фиксированного базового размера трудовой пенсии. С 2015 года при страховом стаже меньшей продолжительности фиксированный базовый размер трудовой пенсии будет назначаться в сокращенном размере, а при стаже большей продолжительности увеличиваться.
4. Осуществлена отмена единого социального налога и возврат с 1 января 2010 года к уплате страховых взносов во внебюджетные фонды - ПФР, ФСС РФ и ФФОМС. При этом в 2011 году страховой взнос в ПФР будет повышен с 20 до 26 % фонда оплаты труда. Кроме того, запланирована отмена регрессивной шкалы исчисления заработной платы, с которой взимаются страховые взносы, и ограничение её максимальной суммой - 415 тыс. руб. в год.
1 октября 2012 года был официально опубликован Проект Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации7.
Стратегия разработана в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597.
Стратегия определяет направления и задачи по обеспечению развития в Российской Федерации пенсионной системы, которая будет адекватна экономическому развитию Российской Федерации, при этом соответствовать международным стандартам. Основными целями развития пенсионной системы являются гарантирование социально приемлемого уровня пенсионного обеспечения и долгосрочная финансовая устойчивость пенсионной системы.
Стратегия разрабатывалась совместно Минтрудом России и Пенсионным фондом Российской Федерации в рабочей группе при Минтруде России, в которую также входили председатели комитетов Государственной Думы и Совета Федерации по социальной политике, представители профсоюзов, Российского союза промышленников и предпринимателей, негосударственных пенсионных фондов, Всероссийского союза страховщиков, страховых компаний, а также представители экспертного и научного сообщества.
Положения проекта Стратегии обсуждались в средствах массовой информации, на заседаниях Российской трёхсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, в Государственной Думе, Совете Федерации, Российском союзе промышленников и предпринимателей.
Разработчики Стратегии видят задачи развития пенсионной системы в следующем:
- обеспечить коэффициент замещения трудовой пенсией по старости до 40 % при нормативном страховом стаже и средней заработной плате, совокупного минимального дохода пенсионера на уровне не ниже величины прожиточного минимума пенсионера, а также среднего размера трудовой пенсии
7 Опубликовано: 1 октября 2012 г. на сайте "Российской Газеты".
по старости не менее 2,5-3 прожиточных минимумов пенсионера, достижение приемлемого уровня пенсий для среднего класса за счёт участия в корпоративных и частных пенсионных системах;
- поддержать приемлемый уровень страховой нагрузки работодателей с единым тарифом страховых взносов для всех категорий работодателей;
- обеспечить сбалансированность формируемых пенсионных прав с источниками их финансирования;
- повысить эффективность накопительной составляющей пенсионной системы.
Для достижения этих целей предполагается осуществить модернизацию действующей пенсионной системы, которая, как и сегодня, будет основываться на социально-страховых принципах, согласно которым трудовая пенсия представляет собой компенсацию части заработной платы на социально приемлемом уровне всем работникам в случаях достижения пенсионного возраста, наступления инвалидности, а также в связи со смертью кормильца.
Предполагается, что пенсионная система будет основываться на трёхуровневой модели:
1-й уровень - трудовая пенсия (государственная пенсия) в рамках государственной (публичной) системы обязательного пенсионного страхования, формируемая за счёт страховых взносов и межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, в случаях, предусмотренных действующим законодательством;
2-й уровень - корпоративная пенсия, формируемая работодателем при возможном участии работника на основании индивидуального трудового и (или) коллективного договоров либо отраслевого тарифного соглашения;
3-й уровень - частная пенсия, формируемая работником (физическим лицом).
Стратегия не содержит предложений по повышению общеустановленного пенсионного возраста - 55 лет для женщин и 60 лет для мужчин.
