CC BY
40
ПАССАЖИРСКИЕ ПЕРЕВОЗКИ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ: ЭКОНОМИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ ПРИ ФОРМИРОВАНИИ И ВЫБОРЕ
ТРАНСПОРТНЫХ МАРШРУТОВ
И.В. Упоров, д-р ист. наук, канд. юрид. наук, профессор Д.Р. Рожков, соискатель Краснодарский университет МВД России (Россия, г. Краснодар)
001:10.24412/2411-0450-2021-3-2-199-203
Аннотация. Раскрываются экономико-правовые аспекты, связанные с деятельностью органов местного самоуправления по оказанию транспортных услуг общего пользования на территории муниципальных образований, при этом акцент делается на формировании транспортных маршрутов и конкурсных процедурах по определению перевозчиков для обслуживания соответствующих маршрутов. Анализируются соответствующие федеральные и региональные законы, муниципальные правовые акты, научные труды по заявленной теме. Отмечается, что правовая база в данной сфере общественных отношений лишь в последние годы обрела достаточную четкость. Формулируются предложения по совершенствованию правового регулирования рассматриваемых вопросов на муниципальном уровне.
Ключевые слова: пассажирские перевозки, транспорт, муниципальные образования, бизнес, закон, государство, конкурс.
В действующем федеральном муниципальном законе [1] для местной власти среди прочих как обязательный стоит вопрос об организации пассажирских перевозок на территории муниципального образования. Так, применительно к городским и сельским поселениям, муниципальные районы, городским и муниципальным округам в ст. 14-16 имеется формулировка «создание условий для предоставления транспортных услуг населению муниципального образования и организация транспортного обслуживания населения». В практике это означает, что речь идет прежде всего о формировании маршрутов регулярных пассажирских перевозок и создании организационно-правовых условий для развития транспортного пассажирского бизнеса на территории муниципального образования. Формировать маршруты и создать такие условия должны органы местного самоуправления в рамках полномочий представительных органов и местных администраций. Учитывая, что общественный пассажирский транспорт представляет собой достаточно сложную систему, где объединены организационные, социальные, технические, а
также экономические элементы, то соответствующие отношения должны находиться в действующем правовом поле. При этом основополагающим институтом является конкурсная процедура, посредством которой определяются непосредственные перевозчики (индивидуальные предприниматели либо юрлица), которые, на конечной стадии транспортного обслуживания с каждым пассажиром заключают договор перевозки на основе ГК РФ.
Однако прежде чем организовывать конкурс среди перевозчиков, местная власть должна определить маршруты регулярных перевозок общественного транспорта. Данное понятие закрепляется в п. 9 ст. 2 ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта» - это «предназначенный для осуществления перевозок пассажиров и багажа по расписаниям путь следования транспортных средств от начального остановочного пункта через промежуточные остановочные пункты до конечного остановочного пункта, которые определены в установленном порядке» [2]. Соответствующие нормы содержатся также в региональных законах, о которых речь пойдет
ниже. А в конкретном муниципальном образовании установленный порядок формирования маршрутов пассажирских перевозок общественным транспортом определяется муниципальными правовыми актами (как правило, положениями о транспортном обслуживании населения муниципального образования).
Следует заметить, что на каждый транспортный маршрут могут претендовать несколько перевозчиков. И здесь включаются традиционные конкурсные процедуры. Между тем как в субъектах Федерации, так и в муниципальных образованиях де-факто уже давно обнаружилась потребность в едином общероссийском подходе к регулированию данных вопросов. И действительно, если вопросы размещения муниципального заказа, основы проведения публичного конкурса регулируются на федеральном уровне, то почему организация и проведения конкурсного отбора перевозчиков в муниципальных образованиях, который содержит признаки обоих институтов, не регулировались на федеральном уровне? (это касается и требования о том, что для осуществления пассажирских перевозок по установленным маршрутам регулярных перевозок в соответствии с действующим федеральным законодательством юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю без образования юридического лица необходимо получить лицензию на основании ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» [3]). А учитывая единство многих технических, технологических требований при организации транспортного движения, условий безопасности и других требований, являющихся однозначно объектами федерального регулирования и которые не могут отличаться в разных муниципальных образованиях, этот вопрос уже не являлся риторическим, а должен был решаться конкретно в виде федерального закона. И, наконец, в 2015 г. такой закон был принят [4]. В литературе справедливо отмечается, что «впервые предпринята попытка создать функционирующую на основе единых принципов на территории всей страны систему регулярных перевозок пассажиров
и багажа соответствующими видами транспорта» [5, с. 41].
Соответствующие изменения были внесены в региональные законы, где учитывается специфика каждого субъекта Федерации. Так, согласно Закону Краснодарского края, регулирующему данные общественные отношения [6] «конкурс на право осуществления регулярных пассажирских перевозок (далее - конкурс) проводится в целях выбора перевозчиков, обеспечивающих лучшие условия перевозки пассажиров и багажа, и является способом регулирования транспортного обслуживания для удовлетворения потребностей населения в безопасных и качественных перевозках. Конкурс проводится в случаях: открытия маршрута (маршрутов) регулярного сообщения; истечения срока действия договора на право осуществления регулярных пассажирских перевозок с перевозчиком, выполняющим регулярные пассажирские перевозки; при введении дополнительных маршрутных графиков на маршруте регулярного сообщения в случае, если пассажирские перевозки на данном маршруте осуществляли несколько перевозчиков, а также в случае, если действующий перевозчик не способен обеспечить выполнение установленных требований. Предметом конкурса является заключение договора на право осуществления регулярных пассажирских перевозок на маршруте регулярного сообщения. Объектом конкурса является лот, включающий в себя необходимое количество маршрутных графиков, выполняемых на одном маршруте регулярного сообщения. В конкурсе могут участвовать как отдельный перевозчик, так и группа перевозчиков, объединившихся в форме, предусмотренной гражданским законодательством, для совместного выполнения пассажирских перевозок на маршруте регулярного сообщения» [6].
Далее перечисляются требования к перевозчикам, продублированные из федеральных актов, определяющих условия получения перевозчиками лицензий, что мы считаем излишним (достаточно было сделать ссылки на эти акты). Помимо этого, должны быть выполнены дополнитель-
ные требования для перевозчика: не находятся в процессе ликвидации (реорганизации); не признаны в установленном законодательством Российской Федерации порядке банкротами и др. Заявки от перевозчиков должна была рассматривать конкурсная комиссия. В законе указывается также, что порядок и условия организации и проведения конкурсов устанавливаются муниципальными правовыми актами. По результатам конкурса с перевозчиком заключается договор на право осуществления регулярных пассажирских перевозок на маршруте регулярного сообщения (маршрутном графике) на срок 5 лет, либо на срок договора лизинга (сублизинга, кредитования) на приобретение транспортных средств. Определяются также условия признания конкурса несостоявшимся.
Тем самым, с учетом принятия в последние годы федеральных и региональны актов заметно облегчается задача по регулированию и проведению такого рода конкурсов для муниципальных образований, где также произошла трансформация муниципальных правовых актов. Анализ такого рода муниципальных правовых актов позволяет для примера выделить в качестве типичного по данному аспекту Положение об организации транспортного обслуживания населения в Тамбовском районе Тамбовской области [7], где, в частности, указывается, что для решения данных вопросов администрацией района создается комиссия в следующих целях: «обеспечение безопасности перевозки пассажиров; повышение качества обслуживания пассажиров; оптимизация действующей маршрутной сети; обеспечение максимального удовлетворения населения в транспортных услугах; осуществление контроля за исполнением договорных обязательств в сфере пассажирских перевозок» [7]. Комиссия является координирующим органом администрации района в сфере пассажирских перевозок автомобильным транспортом осуществляющим управление и регулирование транспортного обслуживания населения на внутримуниципальных маршрутах. Решение комиссии принимается простым большинством голосов чле-
нов, присутствующих на заседании. Заседание комиссии считается правомочным, если на нем присутствуют не менее 50% от общего числа её членов. Особое мнение членов комиссии прикладывается к протоколу заседания комиссии. Комиссией принимаются соответствующие решения, на основании которых издается постановление администрации Тамбовского района Тамбовской области по конкретным маршрутам и конкретным перевозчикам.
Однако, как представляется, здесь имеется недостаток - не регулируется вопрос о формировании состава комиссии, несмотря на то, что, как видно из данного Положения, этому органу предоставляются значительные полномочия. По этому поводу наша точка зрения я заключается в том, чтобы помимо должностных лиц транспортного подразделения местной администрации муниципального образования в состав такой комиссии должны входить независимые эксперты, общественные активисты, местные депутаты, представители бизнес-сообщества, во всяком случае, на наш взгляд, численность комиссии должна не менее чем наполовину состоять не из представителей местной администрации. Очевидно, с учетом важности заключения комиссии, не лишним будет указать порядок принятия заключения комиссией. Здесь добавим еще, что в данном аспекте целесообразнее пойти по традиционному пути - кворум для заседании комиссии должен составлять не менее двух третей, а решение принимается простом большинством членов комиссии, а при равенстве голосов решающим является голос председателя комиссии. В Положении Тамбовского района представляет интерес и другие вопросы, касающиеся маршрутов регулярного движения. Так, основаниями для рассмотрения вопросов по открытию, изменению или закрытию регулярного внутримуниципального маршрута являются: заявление об открытии, изменении или закрытии регулярного внутримуниципаль-ного маршрута; обоснование потребности населения в пассажирских перевозках по данному маршруту; схема движения пассажирского транспорта по данному маршруту; сведения о количестве и типе
транспортных средств, планируемых к ис- чить пассажирские перевозки по данному пользованию на данном маршруте; плани- маршруту; соответствие требованиям руемый интервал движения по маршруту. безопасности уличной инфраструктуры;
Если обобщить, то маршруты регуляр- наличие соответствующих транспортных ных пассажирских перевозок муниципаль- средств (автобусов, троллейбусов, трамва-ного уровня должны формироваться на ев) в достаточном количестве. Координа-основе анализа реального состояния пас- ция всей организационной работы осуще-сажиропотока по основным магистраль- ствляется местной администрацией муни-ным направлениям на территории муни- ципального образования, как итог этой ра-ципального образования с учетом сле- боты издается соответствующий муници-дующих условий и требований: наличие пальный правовой акт, на основании кото-необходимости и целесообразности соз- рого перевозчики начинают непосредст-дать новый (изменить действующий) мар- венно осуществлять деятельность по ока-шрут; выявление заинтересованных хозяй- занию транспортных услуг населению му-ствующих субъектов, способных обеспе- ниципальных образований.
Библиографический список
1. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-Ф3 (ред. от 29.12.2020) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС "Консуль-тантПлюс" (дата обращения: 25.03.2021 г.).
2. Федеральный закон от 08.11.2007 N 259-ФЗ (ред. 24.02. 2021 г.) «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» (дата обращения: 25.03.2021 г.)
3. Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ (ред. от 31.07.2020) «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» (дата обращения: 25.03.2021 г.).
4. Федеральный закон от 13.07.2015 N 220-ФЗ (ред. от 08.06.2020) «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»// Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» (дата обращения: 25.03.2021 г.).
5. Микрюков В.А., Микрюкова Г.А. Новый Закон об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом // Законодательство и экономика. -2016. - №3. - С. 39-44.
6. Закон Краснодарского края от 07.07.1999 г. N 193-КЗ (ред. 09.11.2017 г.) «О пассажирских перевозках автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Краснодарском крае» // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 25.03.2021 г.).
7. Решение Тамбовского районного Совета народных депутатов Тамбовской области от 27.01.2017 г. № 470 «Об утверждении Положения об организации транспортного обслуживания населения в Тамбовском районе Тамбовской области» // Официальный сайт Тамбовского муниципального района Тамбовской области. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://r00.tmbreg.ru/assets/files/SovNarDep/resheniya/2017/01-037resh_20170126_N_470.pdf (дата обращения - 30.03.2019 г.).
PASSENGER TRANSPORTATION IN MUNICIPAL EDUCATION: ECONOMIC AND LEGAL ASPECT IN THE FORMATION AND CHOICE OF TRANSPORT ROUTES
I.V. Uporov, Doctor of Historical Sciences, Candidate of Law Sciences, Professor D.R. Rozhkov, Applicant
Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (Russia, Krasnodar)
Abstract. The article reveals the economic and legal aspects related to the activities of local governments in the provision of public transport services on the territory of municipalities, with the emphasis on the formation of transport routes and competitive procedures for determining carriers to service the corresponding routes. The corresponding federal and regional laws, municipal legal acts, scientific works on the stated topic are analyzed. It is noted that the legal framework in this area of public relations has acquired sufficient clarity only in recent years. Proposals are formulated to improve the legal regulation of the issues under consideration at the municipal level.
Keywords: passenger transportation, transport, municipalities, business, law, state, competition.
