CC BY
29
УДК 39.57
ПАСПОРТИЗАЦИЯ КАК МЕРА РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИОННЫХ ПОТОКОВ В МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРАХ РОССИИ И ВНУТРЕННЕМ РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ В ПЕРИОД С X ПО XX ВЕК
А.И.Коробченко1
Иркутский государственный университет путей сообщения, 664074, г. Иркутск, ул. Чернышевского, 15.
Рассмотрены законодательные акты России в период с X по XX век, посвященные вопросам создания паспортной системы России в целях оптимизации юридического контроля за населением. Изучается политика России в отношении преступников - как русских, так и подданных других государств. Дается анализ эффективности принятых юридических норм.
Ключевые слова: история взаимоотношений власти и общества, государственных органов и общественных институтов России и ее регионов; национальная политика Российского государства и ее реализация; история национальных отношений; Россия в крупнейших международных конфликтах.
PASSPORT SYSTEM AS A REGULATION OF MIGRATION FLOWS IN INTERNATIONAL TREATIES OF RUSSIA AND HOME RUSSIAN LEGISLATION A.I. Korobchenko
Irkutsk State University of Railway Engineering, 15 Chernishevsky St., Irkutsk, 664074.
The author examines Russian legislative acts from X to XX century devoted to the creation of the passport system of Russia to optimize juridical population control. The author studies the policy of Russia according to the treatment of Russian criminals and foreign ones. He analyses the efficiency of accepted juridical regulations.
Key words: history of relations of authority and society, public authorities and public institutes of Russia and its regions; national policy of Russian state and its realization; history of national relations; Russia in large-scale international conflicts.
Учеными отмечается, что уже в X в. Древняя Русь заключала договоры, устанавливающие процессуальные правила выдачи русских из других государств. Наиболее известен из них Договор 911 г. киевского князя Олега с Византией, согласно которому русские, совершившие преступления в Византии, должны были быть выданы для наказания отечеству, а греки - отсылаться в Византию. Имущество высылаемых подлежало конфискации государством в качестве уплаты виры (вины). В Повести временных лет упоминаются договоры с Византией князей Игоря (945 г.) и Святослава (971 г.), которые также предусматривали процедуру выдачи виновного в совершении преступления. Указанные договоры свидетельствуют о зарождении в
средневековой Руси норм международного процессу-
2
ального права .
При Петре I был заключен один из первых международных договоров, подробно регламентирующих вопросы проживания подданных России за границей, - русско-китайский Нерчинский договор от 27 августа 1689 г. В нем уход россиянина без отметки в паспорте за границу отныне рассматривался как "уголовное преступление" (ст. 10). Впервые правовую регламентацию получили такие вопросы, как возможность наказания в Китае русского подданного за воровство, совершенное в России, и беглого китайца, пойманного
на российской территории, за уголовное преступление. При этом украденное имущество подлежало изъятию и возвращению хозяевам.
Впоследствии вопросы выдачи иностранцев тесно связаны в России с формированием паспортной системы. Первое же упоминание о документе «вид или письмо», по существу, выполнявшем роль паспорта, появляется в Соборном уложении 1649 г.(паспорт давался иностранцам), но окончательно этот институт сложился только в первой трети XVIII в. Паспорт как документ, удостоверяющий личность и право на «отлучку», стал использоваться государством. Так, указ от 30 октября 1719 г. запрещал жителям России покидать места жительства и службы без узаконенного вида или паспорта. Окончательное установление паспортной системы в России связано с подписанием Петром 1 в 1724 г. нормативного акта, названного «Плакат».
Паспортное законодательство XVIII в. складывалось по направлениям: 1) регламентация учета прибытия иностранцев; 2) паспортизация и статистический учет в целях взимания налогов с местного населения; 3) выработка механизмов преследования беглых и дезертиров.
По Указу Елизаветы Петровны от 11 октября 1755 г. пограничным таможням вменялось в обязанность
1Коробченко Андрей Иванович, старший преподаватель, e-mail: [email protected] Korobchenko Andrey Ivanovich, a senior lecturer, e-mail: [email protected]
2Греков Б.Д. Киевская Русь. М., 1953. С. 247, 311, 520; Российское законодательство X - XX веков. Законодательство Древ-
ней Руси / под общ. ред. О.И. Чистякова. М., 1984. Т. 1. С. 142.
«делать отметки в паспортах о пересечении границы. Чиновник таможни брал с купцов расписку, что они вернутся обратно в Отечество вместе со своими работниками. Самовольно отлучавшихся за границу поселян отдавали в солдаты, а негодных к службе - в крепостную работу, дворян предавали к суду, а их имения конфисковались»3.
К началу XIX в. законодательство, регламентирующее учет населения и паспортный режим, стало юридической основой системы иммиграционного контроля Российской империи, состоящей из трех основных элементов, сложившихся в институты:
«места жительства», в рамках которого с помощью различных систем учета населения устанавливалось место проживания российских и иностранных подданных;
паспортов, с помощью которы устанавливался порядок отлучки с места жительства различных категорий населения страны;
беглых и дезертиров, который, определял механизмы деятельности полицейских органов по преследованию данной категории населения и санкции к нарушителям паспортного режима.
В середине Х1Х в. действовало «Секретное высочайшее повеление» Николая I от 1841 г., которое регламентировало появление иностранцев в России и ограничивало выезд россиян за границу. Однако при Александре I паспортное законодательство либерализуется. Так, 18 августа 1860 г. МВД передало генерал-губернатору Восточной Сибири «Высочайшее повеление с приложением правил о выдаче паспортов иностранцам» от 29 июля 1860 г.
В своем рескрипте император предлагал «даровать иностранцам облегчение» за счет предоставления права не являться лично к губернатору и с национальным паспортом, а отсылать его в губернское правление. При переезде из губернии в губернию за иностранцами устанавливался общий полицейский надзор, и они могли, регистрируясь в полиции, свободно передвигаться по территории России.
Согласно правилам, иностранцы пропускались в Россию как по национальным паспортам, так и по пропускам, засвидетельствованным в российских миссиях и консульствах за границей (ст. 486 и ст.498 Устава о паспортах). Пропуска, выданные консульством, как и национальные паспорта, должны быть предъявлены в губернской управе4.
Иностранец, прибывавший в Россию морем, через портовые города, мог получить документы у градоначальника.
Любой иностранец, прибывавший в российский порт, мог остаться в нем на две недели, заявив о своем желании портовому начальству. Градоначальник делал надпись на национальном паспорте иностранца: «такому-то иностранцу, прибывавшему туда-то, дозволяется пребывать до такого-то числа, по истече-
3 Николаева Т.Б. История паспорта. Л.,1983. С.23.
4 ГАИО. (Государственный Архив Иркутской области). Ф.24. Оп.9. Д.31. К.2030. Л.1-3 об.
нии сего срока он должен отплыть за границу морем». Для дальнейшего пребывания в России иностранец должен был получить разрешение губернатора - вид на жительство или документ на передвижение в империи.
При отъезде за границу иностранец был обязан взять в полиции удостоверение, что к нему нет никаких претензий. Если иностранный корабль не сумел воспользоваться трех - месячной навигацией и оставался зимовать в российских дальневосточных портах, то с каждого матроса за пребывание в России брался билет ценой в 15 коп.
Суперкарго корабля, ведавший покупкой провизии, имел право на билет, позволявшей ему в течение месяца передвигаться внутри области. Стоил он два руб. серебром. Выдавались эти документы губернатором и градоначальником.
В пропускном легитимационном билете должны были указываться приметы: возраст, рост, цвет волос, размеры бровей и носа, цвет глаз, вид подбородка и особые приметы. В паспорте же отмечалось подданство, место рождения, семейное положение и вид деятельности иностранца. С 21 ноября 1860 г. в заграничных паспортах текст давался как на русском, так и на иностранном языках5.
Тогда же был решен вопрос о сроке, на который иностранцы могут оставаться в России по своим делам. Иностранцам, прибывающим в Россию по своим национальным паспортам, разрешалось в течение V года не испрашивать «особого, установленного для пребывающих иностранцев в Империи вида» (билета на жительство)
Иностранцы, прибывшие в Россию на срок менее V года, выпускались обратно за границу через любой пограничный пункт по своим же паспортам (в которых делалась отметка губернатором или градоначальником в российских портах)6.
По истечении определенного законом срока (шесть месяцев) иностранный подданный был обязан зарегистрироваться в местных административных органах и на основании национального паспорта и личного заявления получить вид на жительство (билет), в котором указывался возраст, имя, семейное положение, приметы владельца и производились отметки о перемещении в России. Выдачей видов на жительство (билетов) с 4 февраля 1861 г. заведовал губернатор области. Билет выдавался сроком на год7.
В 1884 г. российской администрацией были приняты временные правила о порядке выдачи китайцам русских билетов. Китайцы делились на две группы. К первой относились китайцы, поселившиеся в регионе до 1860 г. Им выдавали бессрочные паспорта с указанием в них постоянного места жительства и занятий с уплатой 80 коп. гербовой пошлины. Вторую категорию составляли китайцы, временно прибывавшие в Россию на заработки. Они должны были подчиняться об-
5 ГАИО. Ф.24. Оп.9. Д.10. Л.20-26; 39.
6 ГАИО. Ф.24. Оп.9. Д.10. Л.103-104.
7 ГАИО. Ф.24. Оп.11/2. Д.9. Л.16-27.
щим для иностранцев правилам въезда и проживания, а переход границы осуществлять только в определенных местах, где визировались их паспорта с уплатой 30 коп. сбора. По визированному паспорту китаец имел право прожить в области в течение одного месяца, а затем должен был выбрать русский вид на жительство за 1 руб. 20 коп. Билеты выдавались на год полицмейстером, в округах - начальниками округа и участковыми приставами, в станицах - атаманами. 30 - копеечный сбор шел на депозит губернаторам, а 1 руб. 20 коп в казну. Безбилетные и беспаспортные иностранцы высылались российскими властями за границу. За отсутствие необходимых документов полагался штраф в 5 руб.8
Стремясь узаконить свои нововведения и дать ход дальнейшим инициативам в миграционном вопросе, Приамурский генерал-губернатор барон Корф 16 июня 1886 г. вышел с особым представлением к министру внутренних дел России Толстому о передаче ему некоторых полномочий по паспортно-визовому контролю над иммигрантами. Исполняя просьбу, министр внутренних дел ходатайствовал перед Государственным
9
советом .
В результате на основании ст.344 (п.4) «Учреждения Сибирского» (Свод законов. Т.Н. изд. 1892 г.) Приамурскому генерал-губернатору было предоставлено право облагать китайцев и корейцев, если они «не владели собственностью в крае и не производили торговых оборотов», определенными сборами.
Закон 17 мая 1888 г. в виде опыта разрешил на 10 лет взимать плату за билет и штраф с китайцев и корейцев - сезонных рабочих. Закон вошел в ст. 344 «Учреждения Сибирского», которая продлялась и действовала до 1 октября 1910 г., а затем было решено оставить эти законоположения в силе до введения общеиммиграционного закона. Статья 344 заключала паспорто-визовые правила в отношении подданных Цинской империи и Кореи. Другой правовой статус и соответственно паспорто-визовый режим имели японские подданные.
Права японцев в России были оговорены статьей ХVI Симодского договора 1855 г. При отправлении в Россию японцы визировали паспорт в российском консульстве в Японии с уплатой пошлины в 2 руб. 25 коп.
Если японец продолжал жить в Приамурье длительный срок, он через каждый год визировал паспорт у японского коммерческого агента (консула), который брал пошлину и вносил ее в русское казначейство. При посещении России японец должен был показать визированный паспорт ревизору пароходства, далее чиновнику владивостокского порта и только после этого сдать японскому коммерческому агенту. Японцы, проживавшие во Владивостоке более У года, были обязаны выбрать вид на жительство в Приморском областном правлении. За билет с них бралось 2 руб. В случае просрочки билета взималась пени в размере 15 коп. в сутки. Проживавшие во Владивостоке в июле и декабре японцы должны были платить и городской больничный сбор на сумму 1 руб. За это японцы получали право пользоваться бесплатным лечением в городской больнице. При выезде из империи японец должен был явиться в полицию и за 60 копеек получить удостоверение «о неимении препятствий к выезду», позволявшее ему пройти пограничный контроль10.
22 июня 1906 г. японский посланник в Петербурге барон Мотоно просил российские власти пойти на облегчение паспортных формальностей и уменьшить объем сборов с японцев11.
После обсуждения российской стороной этого предложения было решено сократить размер пошлины за полугодовую визу для японцев с 2 руб. до 60 коп. (сбор за гербовую марку)12.
Вопросы юрисдикции в отношении других иностранцев в России, а также вопросы взаимной выдачи иностранцев во второй половине XIX - начале XX вв. регламентировались Уставом уголовного судопроизводства, Уложением о наказаниях, Уставом о предупреждении и пресечении преступлений, рядом других законов, а также международными договорами России с иностранными государствами о выдаче преступников. При этом вопросы юрисдикции иностранцев в пограничных (окраинных) территориях Российской империи (Царстве Польском, Великом Княжестве Финляндском, в Бухарском ханстве, Туркестанском крае, Сибири) имели свои особенности, в первую очередь, при осуществлении уголовного судопроизводства и наказания иностранцев.
8 Ст.964 Т.^. Устав о паспортах. Свод законов Российской империи, изд., 1903 г.: АВПРИ. Ф.Тихоокеанский стол. Оп.487. Д.1060. Л.6.
9 АВПРИ. Ф.Китайский стол. Оп.491 (1902-1915). Д.2755. Л. 123-124 об.
10 Васкевич П. Очерк быта японцев в Приамурском крае. Верхнеудинск: Тип. А.Д.Рейфовича, 1905. С.14-15.
11 Маринов В.А. Россия и Япония перед !-й мировой войной. М.: Наука, 1974. С.28.
12 Там же. С.29.
