CC BY
41
оригинальная статья
УДК 35.08:343.352(045) Кажин А. Д., 2020
Партисипаторное бюджетирование: промежуточные итоги имплементации зарубежной практики
Александр Дмитриевич Кажин, студент факультета управления, Нижегородский институт управления - филиал РАНХиГС, Нижний Новгород, Россия Alexander D. Kazhin, student, Faculty of Management (Public and Municipal Administration) Nizhny Novgorod Institute of Management - branch of RANEPA, Nizhny Novgorod, Russia [email protected]
аннотация
В статье рассматриваются отдельные аспекты такого института политического участия граждан в контроле над расходованием бюджетных средств, как партисипаторное бюджетирование. Предпринимается попытка дать определение термину, обозначив его существенные характеристики. Автором рассматривается механика работы партисипаторного бюджетирования: с опорой на зарубежную научную литературу описываются порядок создания муниципальной бюджетной комиссии и четыре этапа ее деятельности. Анализируя вопрос соответствия института партисипаторного бюджетирования нормам законодательства, автор приходит к выводу о его соответствии нормативно-правовому регулированию системы местного самоуправления, однако указывает на отсутствие единой методологии внедрения института партисипаторного бюджетирования в России, предлагая исправить это положение посредством принятия трех нормативно-правовых актов.
Ключевые слова: партисипаторное бюджетирование; инициативное бюджетирование; народный бюджет; партисипаторная демократия; демократия участия; делиберативная демократия; совещательная демократия
Для цитирования: Кажин А. д. Партисипаторное бюджетирование: промежуточные итоги имплементации зарубежной практики. Научные записки молодых исследователей. 2020;8(3):47-56.
Научный руководитель: Лысов В.И., старший преподаватель кафедры политологии и философии, Нижегородский институт управления - филиал РАНХиГС, Нижний Новгород, Россия / Scientific supervisor: Lysov V.I., Senior Lecturer, Department of Political Sciences and Philosophy, Nizhny Novgorod Institute of Management - branch of the Ranepa, Nizhny Novgorod, Russia.
original paper
Current Results of Implementation of Participatory Budgeting in Russia
abstract
This article deals with certain aspects of participatory budgeting - an institute of citizens political participation, providing with an opportunity to control budget spending process. Firstly, the author tries to define the term 'participatory budgeting and highlighting its essential characteristics. Secondly, he considered the mechanics of the participatory budgeting following foreign scientific literature. Finally, he described the procedure for creating a municipal budgetary commission and four stages of its activity. Analysing the issue of compliance of the institute of participatory budgeting with Russian legislative system towards self-government, the author concludes that there are no collisions. However, he but lays stress on the lack of a uniform methodology for implementing the institute of participatory budgeting in Russia. The author suggested the adoption of three legal acts to enhance the implementation of participatory budgeting. Keywords: participatory budgeting; initiative budgeting; participatory democracy; deliberative democracy
For citation: Kazhin A. D. Current results of participatory budgeting implementation in Russia. Nauchnye zapiski molodykh issledovatelei = Scientific notes of young researchers. 2020;8(3):47-56.
открытость как инструмент контроля
Современные глобальные политические тенденции в развитых и развивающихся странах могут быть агрегированы и артикулированы в понятии «демократизация». Среди направлений демократизации особое место занимает тенденция обеспечения открытости, прозрачности (transparency) процессов государственного управления. Следование указанной тенденции характерно и для современной России.
Очевидно, что открытость государственного управления невозможна без раскрытия совершаемых политическими акторами действий, в том числе открытости важнейшей стадии бюджетного процесса - исполнения бюджета.
Среди инструментов такого контроля, относимых, по нашему убеждению, к разряду формальных, существует сформировавшийся алгоритм работы высшего органа внешнего финансового контроля - Счетной палаты РФ, основной функцией которой в соответствии со ст. 101 Конституции РФ является осуществление контроля за исполнением федерального бюджета. Уровнями ниже (региональный и муниципальный) бюджетный контроль осуществляется Контрольно-счетной палатой и контрольной комиссией. Такой контроль - административный - предусматривает возможности не только для осуществления самого контроля, но и для пресечения нарушений. Так, законодательство
об административном контроле над исполнением бюджетных средств предусматривает:
• проведение проверок как распорядителей, так и получателей бюджетных средств;
• вынесение требований об устранении выявленных в ходе контроля нарушений бюджетного законодательства.
Наряду с административным видом формального контроля существует парламентский контроль - российское законодательство предусматривает широкие возможности контроля со стороны представительного органа власти над исполнением бюджета, в том числе:
• получение различных материалов при утверждении бюджета;
• получение от органов исполнительной власти оперативной информации об исполнении бюджета, а также утверждение соответствующих отчетов;
• проведение внешнего аудита бюджетов силами собственных создаваемых контрольно-счетных органов;
• оценка деятельности органов исполнительной власти по итогам исполнения бюджетов.
На наш взгляд, указанные виды формального контроля не способны в полной мере обеспечить прозрачность и открытость в части бюджетного процесса, так как, во-первых, проводятся одними государственными органами по отношению к другим
государственным органам, во-вторых, формализованы, а значит, обличены в тот вид, который не воспринимается объектами public policy - гражданами. В связи с этим возникает необходимость в неформальном виде контроля над исполнением бюджетных средств, который бы характеризовался не только пониманием со стороны граждан, но и их активным участием, вовлеченностью.
В 2013 г. Комитетом гражданских инициатив был запущен проект «Открытый бюджет», целью которого являлось повышение осведомленности граждан относительно бюджетного процесса как такового. Отмечается, что на момент работы портала каждый гражданин мог направить в КГИ обращение (жалобу или предложение) и отслеживать их рассмотрение соответствующим органом власти [3, с. 84]. При этом портал в наглядном и доступном формате представлял статистические данные из открытых источников. Тем не менее широкого распространения практика использования портала среди населения не нашла своего места, по состоянию на весну 2019 г. портал более не функционирует. Из этого можно сделать вывод о недостаточности рекламной, агитационной кампании среди граждан по вопросу их возможности в участии в бюджетном процессе.
Другой практикой по приобщению граждан к бюджетному процессу можно назвать реализацию проекта «Бюджет для граждан». Согласно информации, размещенной на Едином портале бюджетной системы РФ, а также в соответствии с информацией, представленной в докладе Министерства финансов РФ «О лучшей практике развития „Бюджета для граждан" в субъектах РФ и муниципальных образованиях», «Бюджет для граждан» представляет собой «совместный проект Министерства финансов Российской Федерации и Открытого правительства, направленный на ознакомление граждан с приоритетами бюджетной политики, условиями формирования и параметрами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, планируемыми и достигнутыми результатами использования бюджетных средств».
В соответствующем документе-брошюре указываются приоритетные направления бюджетной политики, источники доходов бюджетов, планируемые и фактически достигнутые результаты использования бюджетных ассигнований, а также вовлечения граждан в обсуждение бюджетных решений. Выходит, что содержательно брошюры «Бюджет для граждан» представляют собой упрощенную версию
документа о бюджетной политике публично-правовых образований. Такие брошюры (либо сведения о бюджете как таковые) подлежат опубликованию для всех уровней управления - федерального, регионального, муниципального - начиная с 2013 г. во исполнение задачи, поставленной Президентом в Бюджетном Послании от 13.06.2013 «О бюджетной политике в 2014-2016 годах». Примечательно, что соответствующее решение было принято в контексте вхождения России в топ-10 государств по индексу открытости бюджета (данные ежегодно проводимого исследования "The Open Budget Index Ranking").
Однако необходимо признать, что при изучении представляемых в докладах Министерства финансов региональных практик раскрытия бюджета не представляется возможным назвать все публикуемые данные понятными и доступными для граждан, не владеющих хотя бы общими представлениями о бюджетном процессе. Если информация, представленная в виде инфографики (что, к сожалению, не столь распространено) в той или иной степени понятна для граждан, то размещение визуально неадаптированной информации о бюджете, что осуществляется сегодня в рамках реализации проекта «Бюджет для граждан», не способствует приобщению населения к пониманию бюджетного процесса. Подобную нашей позицию разделяют некоторые исследователи [4, с. 36]: рядовому гражданину необходима информация о том, за что он платит денежные средства и на какое направление они расходуются, что предоставляет государство за уплаченные гражданином суммы. При этом люди не заинтересованы в освоении основополагающих экономических понятий, в частности в разборе классификации бюджетов, ознакомлении с представляемыми со стороны специалистов сферы государственного и муниципального управления таблиц, структур и прочих трудно воспринимаемых материалов.
Как было отмечено выше, в рамках взятого в государственном управлении курса на прозрачность и открытость необходимо внедрение неформального института общественного контроля. Представляется, что таким инструментом - причем апробированным в мировой практике и положительно себя зарекомендовавшем на протяжении 30 лет - может стать партисипаторное бюджетирование.
Заметим также, что существующее сегодня отождествление терминов «партисипаторное бюджетирование» и «инициативное бюджетирование» не совсем корректно. Так, В. В. Вагин отмечает, что
«инициативным бюджетированием» можно называть первый этап развития партисипаторного бюджетирования в российских реалиях [1, с. 105]. Полагаем, что это связано с одним из пяти критериев, выделяемых профессором И. Сентоме и др. исследователями,— постоянством, повторением процесса в течение многих лет [2, с. 8]. Существующие сегодня практики вовлечения граждан в распределение бюджетных средств не носят системный характер, отчего их нельзя отнести к разряду практик партисипаторного бюджетирования.
В тексте настоящей работы при рассмотрении российской практики применения партисипаторного бюджетирования по указанным выше причинам используется термин «инициативное бюджетирование».
основные характеристики партисипаторного бюджетирования
Партисипаторное бюджетирование (participatory budgeting) - инструмент обеспечения прозрачности бюджетного процесса регионального и муниципального уровней. На сегодняшний день ни в политическом дискурсе, ни в научном не существует единого подхода к определению «партисипаторного бюджетирования», в связи с чем реализуемые в одном регионе мира процедуры партисипаторного бюджетирования не были бы признаны таковыми в другом регионе.
Тем не менее в научной литературе встречаются попытки дать определение партисипаторному бюджетированию. М. В. Цуркан определяет инициативное бюджетирование как процесс разработки и утверждения и/или распределения части бюджетных средств муниципального образования в рамках проектного подхода с применением форм общественного участия в реализации местного самоуправления и/или при участии комиссии, состоящей из представителей администрации муниципального образования и его населения [7, с. 52]. Г. Ю. Гуляев определяет инициативное бюджетирование как форму непосредственной демократии, предполагающую участие граждан в решениях о выборе приоритетов расходования бюджетных средств [6, с. 32].
Профессор политологии Парижского университета Ив Синтомер и некоторые другие исследователи отмечают [7, с. 29]: партисипаторное бюджетирование в общем случае предоставляет доступ гражданам, не занимающим места в представительных (законодательных) органах власти, к распределению
бюджетных средств. В дополнение к этому необходимо добавить пять критериев:
1) наличие дискуссий по отдельным этапам бюджетного процесса, так как партисипаторное бюджетирование относится к решению вопросов, связанных с распределением ограниченных ресурсов;
2) вовлеченность представителей администрации муниципалитета или округа;
3) повторяемость: процесс должен повторяться из года в год; в случае, если вовлечение граждан является уникальным событием, назвать это институтом гражданского участия невозможно;
4) наличие разных форм дискуссий, обсуждений, организованных в рамках особых форматов встреч / форумов, - формальное вовлечение жителей через классические институты представительной демократии не может быть отнесено к внедрению практики партисипаторного бюджетирования;
5) установление подотчетности за достигаемые результаты.
При этом Министерство финансов России устанавливает свой перечень критериев, предъявляемых к практикам инициативного бюджетирования, на основании которого рассматривает заявки субъектов Российской Федерации на участие в конкурсе на лучшую практику реализации инициативного бюджетирования:
1) непосредственное участие граждан в инициировании проектов;
2) участие граждан в обсуждении и приоритеза-ции выдвинутых предложений;
3) конкурсный характер отбора выдвинутых проектов;
4) возможность участия граждан в реализации отобранных проектов;
5) открытый публичный характер процедур и общественный контроль за реализацией проектов.
Формирование политической устойчивости через систему партисипаторного бюджетирования
Важно рассматривать феномен партисипаторного бюджетирования для формирования устойчивой политической системы в целом. Известный теоретик политического управления Дэвид Истон отмечал, что политическая система состоит из совокупности правительственных институтов и политических процессов по властному распределению ресурсов [8, с. 19]. Соответственно, феномен партисипаторного бюджетирования, предусматривая участие объ-
ектов политического управления в распределении ресурсов, положительно влияет на устойчивость политической системы, так как соответствует запросам (demands в моделях политической системы, представляемых в политологической доктрине [8, с. 23]) на входе в политическую систему.
Помимо этого, тезис о положительном влиянии использования технологии партисипаторного бюджетирования в придании устойчивости политической системе возможно усмотреть в аналитической статье профессора социологии Федерального университета штата Риу-Гранди-ду-Сул Лучано Джоэла Луциано Федоцци [9, с. 153-163]. Так, исследователь отмечает, что бюджет - один из результатов современного общественного договора и потому он рассматривается как центральный элемент для принятия основополагающих политических решений (хотя это не исчерпывает весь спектр решений, влияющих на социальную организацию). Следовательно, внедрение подходов партисипаторного бюджетирования есть важный элемент и демократизации политической системы, с одной стороны, и придания ей дополнительной устойчивости - с другой.
Среди преимуществ партисипаторного бюджетирования можно также выделить:
• дополнение вертикальной структуры управления горизонтальными связями;
• развитие отношений между гражданским обществом и местной администрацией (примечательно, что текущие форматы общения между местной властью и горожанами часто сводятся к двум моделям: «жалоба/просьба» и простое обвинение - оба этих формата не предполагают диалога; внедрение партисипаторных процедур позволяет это исправить, выработать новый «язык публичного общения» населения и власти [1, с. 110]; иными словами, обеспечивается канал обратной связи, необходимый и выгодный в первую очередь чиновникам);
• развитие гражданского сознания, так как каждый житель муниципалитета получает возможность участия в решении вопросов (проблем) местного значения (при этом происходит вовлечение экономически активного населения среднего возраста, наименее активно участвующего в работе институтов представительной демократии, что прививает осознание возможности решения проблем местного значения посредством совместных усилий);
• решение локальных проблем с учетом политического устройства и структуры доходов муниципальных бюджетов.
Бюджетная комиссия: кто, что и как?
В. В. Вагин отмечает, что инициативное бюджетирование придерживается принципа «гибкого мотивирования» к участию, сложившегося при развитии именно «Бюджета для граждан» в субъектах РФ [1, с. 108].
Выходит, что при осуществлении инициативного бюджетирования в процесс принятия решений относительно расходования бюджета вовлекаются граждане соответствующей территории (региона, муниципалитета) через создание бюджетной комиссии, состоящей из выбранных по жребию горожан. К участию допускаются любые совершеннолетние горожане, не являющиеся муниципальными служащими или муниципальными депутатами (производится отбор от 11 до 30 человек основного состава комиссии и столько же резервных участников). В комиссию также включаются представители местной администрации. Каждый член комиссии имеет право подать до трех инициатив по распределению бюджетных средств в письменном виде.
При этом важно подчеркнуть, что, во-первых, создаваемая комиссия не дублирует работу представительного органа власти - она встраивается в процесс решения проблем, с которыми по тем или иным причинам недостаточно эффективно работает депутатский корпус; во-вторых, применение партисипаторного бюджетирования интересно с точки зрения политологии, политического управления как особый случай практического совмещения прямой демократии и делиберативной: комбинация заключается в том, что в рамках прямой демократии каждый гражданин имеет право принимать участие в распределении средств путем выдвижения собственных инициатив или участия в голосовании по предложенным такими же участниками проектов, а в рамках делиберативной демократии - т.е. непрямого участия - любой гражданин вправе делегировать свои инициативы лидерам общественных движений, профсоюзов для их лоббирования через формируемые бюджетные комиссии, рабочие группы, по итогам работы которых принимается решение на основе консенсуса.
Деятельность бюджетной комиссии может быть разделена на 4 этапа, которые в своей совокупности занимают порядка 9 месяцев.
Этап первый - заседания комиссии, в ходе которых проводится обсуждение городских проблем, на решение которых могут быть потрачены денежные средства. На этом же этапе производится форму-
лировка и формализация предложений (в политологической доктрине это именуется артикуляцией запросов через институт представительства). Также представители муниципалитетов проводят консультации о сферах компетенции и ответственности муниципалитетов, о принципах формирования муниципального бюджета, особенностях его исполнения - получаемая гражданами в указанных сферах информация позволяет уже на этапе подготовки проектов отсечь заранее неосуществимые по тем или иным причинам проекты.
Второй этап характеризуется взаимодействием с администрацией, в рамках которого бюджетная комиссия получает консультации по реализации подготовленных предложений через проведение формальных встреч, приемов и совещаний.
Третий этап предполагает отбор проектов, на реализацию которых будут направлены бюджетные средства (как правило, от 1 до 10% средств муниципального бюджета). Разработанные заинтересованными сторонами - архитектурными бюро, строительными компаниями, проектными группами - проекты подаются в установленных порядке и форме в бюджетную комиссию. Далее из числа принятых к рассмотрению проектов члены бюджетной комиссии путем голосования выбирают лучшие проекты, которые могут быть реализованы в рамках имеющегося объема денежных средств.
На заключительном, четвертом этапе члены комиссии и сотрудники местной администрации работают над реализацией проекта, действуя в рамках установленной законодательством последовательности действий бюджетного процесса.
Вышеприведенная информация составляет теоретическую, концептуальную составляющую в части организации партисипаторного бюджетирования. Последняя представляет особый интерес с точки зрения своего исторического развития (например, исследователи, в частности Нельсон Диас, выделяют 5 фаз [10, с. 23-24] мирового развития института партисипаторного бюджетирования), однако такая информация выходит за рамки настоящей статьи. Тем не менее перед рассмотрением отечественной практики имплементации партисипаторного бюджетирования и вынесением рекомендаций по его совершенствованию необходимо упомянуть о некоторых результатах проведенного организацией Brazilian Network of participatory budgets исследования в части качественного анализа муниципалитетов, внедривших практику партисипаторного
бюджетирования [9, с. 157-163], по демографическому параметру.
Определив относительную долю муниципалитетов с внедренной практикой партисипаторного бюджетирования в общем числе муниципалитетов каждой из определенной в исследовании группы муниципалитетов, была выявлена тенденция: институт партисипаторного бюджетирования приживается лучше в муниципалитетах с более высокой концентрацией населения. Например, согласно данным исследования среди общего числа муниципалитетов с населением до 10 тыс. человек доля имплементировавших механизм народного участия в распределении бюджетных средств составляет 3,5%. В противовес этому из 15 мегаполисов (го-родов-миллионников) семь реализовали практику партисипаторного бюджетирования, что составляет 46%. Этот показатель занимает второе место - на первое вышли муниципалитеты с населением от 250 до 500 тыс. человек (удельный вес городов, применяющих партисипаторное бюджетирование, от общего числа составляет 47,5%).
Повторно подчеркнем: приведенные данные иллюстрируют, что качество имплементации института партисипаторного бюджетирования во многом зависит от количества населения в конкретном муниципалитете; крупные городские агломерации склонны к более эффективному восприятию института инициативного бюджетирования [9, с. 161-163]. Данная информация пригодится далее при формировании предложений по совершенствованию практики реализации инициативного бюджетирования в России.
нормативно-правовое обеспечение партисипаторного бюджетирования
Общая описанная схема работы полностью соответствует действующему законодательству Российской Федерации: институт партисипаторного бюджетирования может быть реализован (и был реализован в некоторых муниципалитетах России, о чем будет упомянуто в дальнейшем) в полном соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Так, ч. 1 ст. 3 указанного Федерального закона закрепляет возможность использования инициативного бюджетирования для осуществления местного самоуправления, так как такой способ может быть отнесен к «иным формам прямого волеизъявления». Муниципалитет, являясь распорядителем бюджета,
имеет право формирования структуры расходов бюджета по своему усмотрению. При этом законодательство не содержит запретов на привлечение к этому процессу жителей города.
В соответствии с ч. 2 ст. 52 того же Федерального закона полномочия по составлению, рассмотрению проекта местного бюджета, его утверждение, исполнение и контроль над его исполнением переданы органам местного самоуправления. Подобная же автономия в соответствии с ч. 1 ст. 53 отведена и в части формирования расходов местных бюджетов.
опыт муниципалитетов
Первая апробация технологии инициативного бюджетирования в России состоялась в 2013 г. в Санкт-Петербурге силами администрации при консультационной поддержке Комитета гражданских инициатив и Европейского университета в Санкт-Петербурге. Первопроходцами в увеличении степени прозрачности бюджетного процесса в России стали такие муниципалитеты, как Череповец и Сосновый Бор (Ленинградская область). К 2016 г. участниками внедрения инициативного бюджетирования стали еще 10 муниципалитетов Кировской области.
Одним из ярких проектов, реализованных с применением технологии партисипаторного бюджетирования в Сосновом Бору, является созданный спортивный детский кластер с разделением по возрастным зонам. В Череповце внедрение инициативного бюджетирования позволило реконструировать городской парк и установить многофункциональные спортивные площадки.
Органы власти подключились к развитию института партисипаторного бюджетирования с 2015 г.: был создан Центр инициативного бюджетирования при Научно-исследовательском финансовом институте Министерства финансов РФ. В 2016 г. началась реализация проекта по развитию института инициативного бюджетирования в субъектах РФ с участием Всемирного банка. 2017 год ознаменовался разработкой НИФИ «Программы развития инициативного бюджетирования в России на среднесрочный период». При этом контекст принятия этой программы включал в себя указания на то, что 47 субъектов РФ уже реализовывали программы инициативного бюджетирования, ряд регионов отметил внедрение института инициативного бюджетирования в качестве одного из ключевых направлений деятельности исполнительной власти, Совет Федерации инициировал проведение ряда
региональных и федерального круглых столов о развитии инициативного бюджетирования.
На момент принятия программы встречалась как региональная, так и муниципальная практика по принятию соответствующих программ путем их законодательного закрепления, например в Пермском крае, Сахалинской области, Красноярске, Нижневартовске, Туле. Примечательно, что в Пермском крае первые принятые изменения относились к законодательному закреплению объема средств для реализации инициативного бюджетирования - не менее 0,1% от объема налоговых и неналоговых доходов краевого бюджета, а также к организации сопровождения программы инициативного бюджетирования (предусматривалась возможность направления на эти цели до 6% средств планируемого бюджета программы). Существуют и отдельные, точечные изменения в региональном законодательстве, например в Ленинградской области, где в конце 2017 г. Законодательным собранием были внесены поправки в региональное законодательство, среди прочего закрепившие определение инициативного бюджетирования.
Критика KPI внедрения партисипаторного бюджетирования
В переходный период между 2017 и 2018 гг. было заключено соглашение между Минфином России и Всемирным банком о развитии инициативного бюджетирования, а имплементация института инициативного бюджетирования осуществлялась в 44 регионах страны [11, с. 52]. В 2018 г. институт инициативного бюджетирования был включен в государственную программу «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков».
Складывалась ситуация, при которой вовлеченность в процесс партисипаторного бюджетирования составляла менее половины субъектов. Само же внедрение партисипаторного бюджетирования проводилось децентрализованно, что является следствием отсутствия единой методики внедрения.
Министерство финансов РФ учло эти факты. Так, в подпрограмме 3 «Обеспечение открытости и прозрачности управления общественными финансами» государственной программы «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» был закреплен показатель «Доля субъектов Российской Федерации, утвердивших программу (мероприятия) по развитию инициативного бюд-
жетирования в составе государственных программ субъекта Российской Федерации, в общем количестве субъектов Российской Федерации, процентов», позволяющий проводить оценку методологического обеспечения внедрения института инициативного бюджетирования в региональном разрезе.
Однако, по мнению автора настоящей работы, указанный показатель является скорее формальным и не отображает реального внедрения инициативного бюджетирования в регионах России. Учитывая вышеизложенные результаты исследования, в соответствии с которыми необходимо внедрять инициативное бюджетирование в городах-миллионерах, суб- и полумиллионерах, представляется сомнительным измерять эффективность распространения механизма партисипаторного бюджетирования исключительно количеством субъектов, принявших соответствующие программы (при условии того, что на федеральном уровне не принят документ, утверждающий единую методику внедрения механизмов инициативного бюджетирования).
Также сформирована официальная позиция, согласно которой в качестве общей методологической базы внедрения инициативного бюджетирования является упоминавшаяся выше «Программа развития инициативного бюджетирования в Российской Федерации на среднесрочный период», подготовленная НИФИ Минфина России. Тем не менее эта программа не является принятой и обязательной к исполнению со стороны Правительства России дорожной картой по развитию инициативного бюджетирования.
Также создание нормативной правовой базы регулирования практик инициативного бюджетирования является одним из направлений указанной программы; на сегодняшний день это, к сожалению, представляет собой существенный пробел.
Приведем обобщающую, заключительную статистику по оценке НИФИ Минфина России: в 2018 г. в процесс развития инициативного бюджетирования вовлечены более 50 субъектов Российской Федерации(для сравнения: 27 субъектов в 2016 г., 43 субъекта в 2017 г.). В соответствии с информацией органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, предоставленной в соответствии с запросом Минфина России, за 2017 г. в 57 субъектах было направлено в общей сложности 14,5 млрд руб. на проекты, выбранные жителями городов в рамках инициативного бюджетирования. Расходы бюджетов субъектов составили 7,7 млрд руб. против 5,1 млрд руб.
в 2016 г., софинансирование населением и бизнесом - 1,1 млрд руб. против 0,7 млрд руб. в 2016 г. (самообложению граждан как институту, предшествовавшему развитию инициативного бюджетирования и сопутствующего ему сегодня, посвящены отдельные исследования [12, с. 96-127]). Общее количество проектов (включая те, реализация которых была продолжена в 2018 г.) составило 15 942 единицы.
Отметим также, что российский опыт привлечения граждан к расставлению приоритетов в части расходования бюджетных средств вышел на уровень международного признания. Так, в 2018 г. опыт России был представлен в качестве лучшей практики в компендиуме из статей с обзором международного опыта (участие в составлении сборника приняли 63 автора со всех континентов) «Hope for Democracy. 30 years of Participatory Budgeting Worldwide» [13, с. 235-256]. Помимо этого, опыт Республики Саха (Якутия) по поддержке местных инициатив вышел в финал международного конкурса проектов инициативного бюджетирования среди 95 стран мира (конкурс проводился международной организацией International Observatory on Participatory Democracy).
Критикуешь — предлагай
Подводя итоги исследованию, отметим: учитывая описанный зарубежный опыт развития института партисипаторного бюджетирования, а также анализируя промежуточные итоги имплементации этого института участия в российских реалиях, можно выделить следующие точки роста:
1. Усиление работы по информированности населения о существовании такого института гражданского участия, как партисипаторное бюджетирование, осуществляемой органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления посредством:
• проведения кратких образовательных презентаций института партисипаторного бюджетирования в образовательных организациях высшего образования и органах власти, расположенных в муниципалитете;
• проведения тематического «Дня гражданского участия», в течение которого гражданам на различных площадках (общественные пространства, социальные и спортивные объекты) доступным языком объясняют преимущества реализации практики партисипаторного бюджетирования и демонстрируют видео- и фотоматериалы суще-
ствующих сегодня в России положительных практик - объектов, созданных (реконструированных) в рамках инициативного бюджетирования.
2. Разработка и принятие постановлением Правительства РФ или ведомственным нормативно-правовым актом (приказом Министерства финансов РФ) дорожной карты по вовлечению городов-миллионеров, субмиллионеров (муниципалитетов с населением от 700 тыс. до 1 млн жителей) и полумиллионеров (муниципалитетов с населением от 500 до 700 тыс. чел.) в реализацию практики партисипаторного бюджетирования (исходя из основанного на анализе бразильской практики вывода об устойчивости имплемента-ции практики партисипаторного бюджетирования в крупных городских агломерациях).
3. В целях осуществления мониторинга реализации указанной в п. 2 дорожной карты - внесение изменений в подпрограмму 3 «Обеспечение открытости и прозрачности управления общественными финансами» государственной программы «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» в части добавления дополнительных показателей по участию городов-миллионеров, суб- и полумиллионеров в реализации инициативного бюджетирования:
• «Доля муниципалитетов с населением от 1 млн чел., вовлеченных в реализацию инициативного бюджетирования, в общем числе таких муниципалитетов»;
• «Доля муниципалитетов с населением от 700 тыс. до 1 млн жителей, вовлеченных в реализацию инициативного бюджетирования, в общем числе таких муниципалитетов»;
• «Доля муниципалитетов с населением от 500 до 700 тыс. жителей, вовлеченных в реализацию инициативного бюджетирования, в общем числе таких муниципалитетов».
4. Внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ в части дополнения ст. 6 определением термина «партисипаторное бюджетирование», а также закрепления в Бюджетном кодексе РФ отдельных мероприятий, проводимых в рамках партисипаторного бюджетирования, в частности способа предоставления бюджетных средств и их формы (целесообразно установить выделение денежных средств в процентном выражении для нивелирования воздействия инфляции).
5. Принятие нормативно-правового акта, закрепляющего основы инициативного бюджетирования в России и частично устанавливающего разграничение пределов компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в части реализации инициативного бюджетирования на соответствующих уровнях управления (в этих целях автором настоящей работы подготовлен проект федерального закона «Об организации инициативного бюджетирования в Российской Федерации»).
Библиографический список
1. Вагин В. В. Теоретические аспекты развития инициативного бюджетирования в России. Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2016;3(31):105-114.
2. Сентоме И., Херцберг К., Рёке А., Аллегретти Дж. Партисипативный бюджет: разнообразие форм и моделей. Муниципалитет: экономика и управление. 2013;2(5):5-22.
3. Новиков А. В., Бурик О. В. Бюджет для граждан и открытый бюджет как инструменты повышения финансовой грамотности населения. Проблемы финансов, кредита и бухгалтерского учета в условиях реформирования экономики. Материалы студенческой международной научно-практической конференции. В.А. Федоров, Л. П Кузнецова, Е.А. Карловская, ред. Хабаровск: Из-во Тихоокеан. гос. ун-та; 2014:83-86.
4. Ильина В. Ю. Открытый бюджет Ленинградской области. Национальная экономическая система России в условиях новых глобальных вызовов. Сборник научных трудов студентов Санкт-Петербургского государственного экономического университета и Финансового университета при Правительстве Российской Федерации. В. П Шубаева, Н. П Иванова, ред. СПб.; 2016:33-38.
5. Цуркан М. В. Влияние партисипаторного бюджетирования на возможности развития территорий. Среднерусский вестник общественных наук. 2016;(3):150-158.
6. Пуляев П Ю. Экономический рост: факторы и механизмы устойчивого развития. Монография. Пенза; 2017. 198 с.
7. Sintomer Y., Herzberg C., Röcke A., ALLegretti G. Transnational models of citizen participation: the case of participatory budgeting. Dias N. Hope for Democracy - 25 years of Participatory Budgeting Worldwide. 2014; ApriL:28-46.
8. Истон Д. Подход к анализу политических систем. Вестник Московского университета. Серия 12: Политические науки. 2015;(5):17-37.
9. Fedozzi L.J. & CaciLda K. PL. Participatory budgets in Brazil. Dias N. Hope for Democracy - 25 years of Participatory Budgeting Worldwide. 2014; April:153-163.
10. Dias N. Twenty-five years of participatory budgets in the world a new social and political movement? Dias N. Hope for Democracy - 25 years of Participatory Budgeting Worldwide. 2014; April;21-27.
11. Изутова О. В. Новые механизмы для решения привычных проблем (интервью с В. В. Вагиным, директором Центра инициативного бюджетирования»). Бюджет. 2017;(4):51-53.
12. Сивинцева О. В., Будник К. В. Партисипаторные инструменты в субъектах РФ: самообложение граждан и инициативное бюджетирование. Ars Administrandi (Искусствоуправления). 2018;10(1):96-127.
13. Cabannes Y. Highlights on some Asian and Russian Participatory Budgeting Pioneers. Dias N. Hope for Democracy. 30 years of Participatory Budgeting Worldwide. 2018; June:235-256.
References
1. Vagin V.V. Theoretical aspects of participatory budgeting development in Russia. Financial research institute. Finansovyizhurnal. 2016;(31):105-114. (In Russ.).
2. Sintomer Y., Herzberg C., Röcke A., Allegretti G. Learning from the South: Participatory Budgeting Worldwide - an Invitation to Global Cooperation at Service Agency Community in one world. Munitsipalitet: ekonomika i upravlenie. 2013;(2):5-22. (In Russ.).
3. Novikov A.V., Burik O.V. 'Budget for citizenry' and 'Open budget' as tools of enhancing the financial literacy. In: Problems of finance, credit and accounting in the context of economic reform. Materials of the student international scientific and practical conference. V.A. Fedorov, L. G. Kuznetsova, E.A. Karlovskaya, eds. Khabarovsk: Because of the Pacific. state university. 2014:83-86. (In Russ.).
4. Ilyina V. U. Open budget of Leningradksya oblast. In: National economic system in the context of new global challenges. V. G. Shubaeva, N. G. Ivanova, eds. St. Petersburg; 2016:33-38. (In Russ.).
5. Curkan M. V. The participatory budgeting influence on territorial development. Srednerusskii vestnik obshchestvennykh nauk. 2016;(3):150-158. (In Russ.).
6. Gulyaev G.Y. Economic growth: factors and mechanisms of sustainable development: monography. Penza; 2017. 198 p. (In Russ.).
7. Sintomer I., Herzberg C., Röcke A., Allegretti G. Transnational models of citizen participation: the case of participatory budgeting. In: Dias N. Hope for Democracy - 25 years of Participatory Budgeting Worldwide. 2014; April:28-46.
8. Iston D. The approach to political system analysis. Vestnik Moskovskogo universiteta. Seriya 12: Politicheskie nauki. 2015;(5):17-37. (In Russ.).
9. Fedozzi L.J. & Cacilda K. P.L. Participatory budgets in Brazil. In: Dias N. Hope for Democracy - 25 years of Participatory Budgeting Worldwide. 2014; April:153-163.
10. Dias N. Twenty-five years of participatory budgets in the world a new social and political movement? In: Dias N. Hope for Democracy - 25 years of Participatory Budgeting Worldwide. 2014; April;21-27.
11. Izutova O. V. New solutions for habitual problems (the interview with V. V. Vagin, director of the Participatory budgeting Center). Budget. 2017;(4):51-53. (In Russ.).
12. Sivinceva O.V., Budnik K.V. Participatory tools in subjects of the Russian Federation: self-taxation and participatory budgeting. Ars Administrandi. 2018;(1):96-127. (In Russ.).
13. Cabannes Y Highlights on some Asian and Russian Participatory Budgeting Pioneers. In: Dias N. Hope for Democracy. 30 years of Participatory Budgeting Worldwide. 2018; June:235-256.
