CC BY
0
DOI 10.24412/2227-7315-2024-2-254-260 УДК 342.51-342.53
М. А. Еремина, С. А. Сусликов
ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ В ПРАКТИКЕ СТРАН СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ В СВЕТЕ СОВРЕМЕННЫХ КОНСТИТУЦИОННЫХ РЕФОРМ: ОПЫТ КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ И РЕСПУБЛИКИ ТАДЖИКИСТАН
Введение: эффективность реализации принципа разделения властей сопряжена с повышением эффективности парламентского контроля, обеспечивающего реализацию скоординированной и результативной государственной политики, укрепление верховенства закона. Как и Россия, Киргизия и Таджикистан — государства, конституции которых претерпели изменения в связи с конституционными реформами, обозначившими тенденцию укрепления позиции главы государства, что актуализирует поиск инструментов усиления эффективности парламентской деятельности. Цель — выявить положительный опыт в практике зарубежных стран, который мог бы быть воспринят законодателем в России. Методологическая основа: системный и функциональный методы; формально-юридический и сравнительно-правовой методы (способы нормативного и концептуального сравнения). Результаты: конституции республик фиксируют сильное положение главы государства; полномочия парламентов республик в сфере контроля деятельности органов исполнительной власти в специальном законодательстве представляются «урезанными». Выводы: возможность заимствования некоторых контрольных парламентских, не характерных для России, практик рассматриваемых республик.
Ключевые слова: демократия, парламент, парламентский контроль, сдержки и противовесы, конституционные реформы в странах СНГ, Кыргызская Республика, Республика Таджикистан.
M. A. Eryomina, S. A. Suslikov
PARLIAMENTARY CONTROL IN THE PRACTICE OF THE COUNTRIES OF THE COMMONWEALTH OF INDEPENDENT STATES IN THE LIGHT OF MODERN CONSTITUTIONAL REFORMS: EXPERIENCE OF THE KYRGYZ REPUBLIC AND THE REPUBLIC OF TAJIKISTAN
Background: the effective implementation of the principle of separation of powers is associated with an increase in the effectiveness of parliamentary control, which ensures the implementation of coordinated and effective state policy and the strengthening of the rule of law. Like Russia,
u © Еремина Мария Александровна, 2024
| Кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права (Саратовская государственная
£ юридическая академия); e-mail: ema_85@list.ru
© Сусликов Сергей Анатольевич, 2024
Кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права имени профессора И. Е. Фарбера и профессора В. Т. Кабышева (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: suslikov80@mail.ru © Eryomina Maria Alexandrovna, 2024
Candidate of Law, Associate Professor of the Department of the International Law (Saratov State Law Academy) © Suslikov Sergey Anatolievich, 2024
Candidate of Law, Associate Professor of the Department of Constitutional Law named after Prof. I. E. Farber 254 and Prof. V. T. Kabyshev (Saratov State Law Academy)
Kyrgyzstan and Tajikistan are states whose constitutions have undergone changes in connection with the constitutional reforms, which marked the trend of strengthening the position of the head of state, which actualizes the search for tools to strengthen the effectiveness of parliamentary activity. Objective — to identify positive experience in the practice of foreign countries, which could be adopted by the legislator in Russia. Methodology: system and functional methods; formal-legal and comparative-legal method (methods of normative and conceptual comparison). Results: Constitutions of the republics fix the strong position of the head of state; the powers of the parliaments of the republics in the sphere of control over the activities of the executive authorities appear 'curtailed' in special legislation. Conclusions: generalization of normative material led the author to the conclusion that it is possible to borrow some individual positive control parliamentary practices of republics that are not typical for Russia.
Keywords: democracy, parliament, parliamentary control, checks and balances, constitutional reforms in the CIS countries, Kyrgyz Republic, Republic of Tajikistan.
Развитие процессов демократизации в любом государстве непосредственно сопряжено с повышением эффективности парламентского контроля — контрольной деятельности, осуществляемой органами законодательной власти, в отношении исполнительных органов. Данный вид контроля, будучи важнейшей функцией парламента, а также необходимым элементом системы сдержек и противовесов, обеспечивает реализацию более скоординированной и результативной государственной политики всем механизмом государства, сокращает количество правонарушений, нарушений прав и свобод граждан отдельными ведомствами и их должностными лицами в системе исполнительной власти.
Несмотря на значительное число научных работ, посвященных изучению института парламентского контроля в России, приходится констатировать, что, как в теории, так и на практике, решены далеко не все проблемы и задачи. Некоторые из них вызваны потребностью в осмыслении рассматриваемого института с учетом правовых реалий в связи с последними изменениями, внесенными в Конституцию Российской Федерации. Осуществлению дальнейшего совершенствования института парламентского контроля в России могло бы способствовать изучение соответствующего опыта зарубежных стран.
Анализ содержания конституционных реформ, реализованных в течение последних нескольких лет в ряде государств постсоветского пространства, как и в целом в рамках общемировой практики, позволяет увидеть тенденцию укрепления позиции главы государства и высших органов исполнительной власти. Это лишь актуализирует вопрос поиска инструментов усиления эффективности парламентской деятельности, в частности в Российском государстве, ведь грамотное правовое регулирование институтов парламентского контроля позволяет увеличивать эффективность и качество работы органов исполнительной власти. Для выявления положительного опыта, который мог бы быть воспринят законодателем в России, были выбраны Кыргызская Республика и Республика Таджикистан.
Порядок осуществления парламентом Кыргызской Республики, Жогорку Кенешем, отдельных контрольных полномочий регламентирован Конституцией Кыргызской Республики 11 апреля 2021 г.1, Законами Кыргызской Республики
1 См.: Кыргыз Республикасынын Конституциясы. URL: http://kenesh.kg/ky/article/show/31/ konstitutsiya-kirgizskoy-respubliki (дата обращения: 27.08.2023). 255
от 16 ноября 2022 г. № 106/2022 «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики»1 и от 13 августа 2004 г. № 121 «О порядке осуществления контрольных функций Жогорку Кенешем Кыргызской Республики»2.
Фундамент правового регулирования современных отношений в сфере осуществления парламентского контроля в Кыргызской Республике был заложен новой редакцией Конституции, утвержденной на общенародном референдуме в 2021 г. Объем контрольных полномочий Жогорку Кенеша в соответствии с актуальной редакцией Основного закона обусловлен особенностями республиканской формы государственного управления президентского типа, что подтверждается анализом содержания ст. 66-110 Раздела Третьего Конституции, определяющих правовой статус высших органов государственной власти с сохранением ключевой роли во всем государственном механизме за главой государства: Президент возглавляет исполнительную власть (ст. 66, 89), формирует Кабинет министров с согласия Жогорку Кенеша (ст. 80, 90), осуществляет руководство деятельностью Кабинета (ст. 89), инициирует его отставку (ст. 70), Кабинет отчитывается в своей деятельности перед Президентом (ст. 90); полномочия Жогорку Кенеша ограничены бюджетной сферой (утверждение бюджета, заслушивание отчета правительства о его исполнении (ст. 80), передача на рассмотрение главе государства вопроса об ответственности членов Кабинета в случае его неудовлетворительной работы по реализации статей бюджета (ст. 89))3. Заслуживают внимания нормы Конституции, наделяющие Жогорку Кенеш полномочиями по участию в формировании некоторых органов власти и назначении ряда должностных лиц, а также освобождении их от должности: председателя Национального банка (по представлению главы государства), членов Счетной палаты (одну треть — по представлению главы государства, две трети — самостоятельно), Уполномоченного по правам человека (Акыйкатчы) и его заместителей (по собственной инициативе), Генерального прокурора (по представлению главы государства). Кроме того, парламент уполномочен на ежегодной основе заслушивать доклады омбудсмена (ст. 80), который осуществляет парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (ст. 109).
Изучение норм действующего специального законодательства Кыргызской Республики о парламентском контроле (гл. 17-21, 23 Закона «О регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» и Закон «О порядке осуществления контрольных функций Жогорку Кенешем Кыргызской Республики») выявило значительный перечень и объем полномочий парламента, его комитетов и временных комиссий, которые по смыслу законов выступают субъектами парламентского контроля. Важно отметить, что новый вариант закона о регламенте был принят в 2022 г., а последние редакции обоих законов были утверждены в апреле и мае 2023 г. соответственно, то есть после принятия в 2021 г. обновленной Конституции Республики, что во многом отразилось на их содержании.
1 См.: Кыргыз Республикасынын мыйзамы «Кыргыз Республикасынын Жогорку Кен,ешинин Регламенти женунде». URL: http://kenesh.kg/ky/article/show/l4/kirgiz-respublikasinin-zhogorku-keneshinin-reglamenti (дата обращения: 27.08.2023).
2 См.: Кыргыз Республикасынын мыйзамы «Кыргыз Республикасынын Жогорку Кенеши та-рабынан контролдук иш-милдеттерди жузого ашыруунун тартиби жонундо». URL: https://cbd. minjust.gov.kg/1520?cl=ky-kg (дата обращения: 27.08.2023).
3 См.: Кыргыз Республикасынын Конституциясы. URL: http://kenesh.kg/ky/article/show/31/ 256 konstitutsiya-kirgizskoy-respubliki (дата обращения: 27.08.2023).
Обобщив нормативный материал двух законов, представляется возможным выделить следующие формы контроля:
1) рассмотрение и утверждение парламентом отчетов следующих органов власти и должностных лиц на ежегодной основе: Кабинет министров — об исполнении бюджета, с последующим принятием соответствующего закона, содержащего оценку исполнения, с возможностью рассмотрения предложений об ответственности членов Кабинета Министров и руководителей органов исполнительной власти; Генерального прокурора, председателей Национального банка и Счетной палаты. Примечательно, что в отличие от действующей редакции закон о регламенте 2011 г. предусматривал отчет и Председателя Кабинета о его работе с возможностью решения вопроса об отставке Кабинета;
2) контроль комитетов и комиссий парламента за ходом текущего исполнения статей государственного бюджета не чаще одного раза в квартал;
3) проведение Дня Кабинета Министров — не чаще одного раза в квартал, в рамках заранее утвержденных в ежегодном плане работы тем, с составлением перечня вопросов, направлением его Кабинету и опубликованием на сайте парламента, с принятием итогового постановления парламента;
4) проведение Часа Кабинета Министров — каждый четверг с полномочным представителем Кабинета, раз в квартал — с Председателем Кабинета и его членами;
5) парламентское расследование; парламентский и депутатский запрос в органы государственной власти и местного самоуправления, бюджетные организации, фонды, учреждения, юридическим лицам с государственным участием
в уставном капитале; н
6) парламентские слушания фракций, комитетов и комиссий Жогорку Кенеша С с возможностью участия членов правительства и иных должностных лиц. т
Отдельного внимания заслуживает вопрос взаимодействия Жогорку Кенеша к с Кабинетом министров. Изучению подверглись две редакции закона о регла- г менте — действующая и принятая до изменения Основного закона. Анализ д статей двух законов позволил выявить существенные отличия в редакциях, т обусловленные именно внесением поправок в конституцию государства. Приме- н чательно, что предыдущая редакция закона предусматривала форматы работы | парламента во взаимодействии с Кабинетом Министров, больше характери- д зующие Кыргызскую Республику как государство с сильной парламентской, с а не президентской властью, а именно: выдвижение фракциями и их коалици- I
а
ями кандидатур на должность Председателя Кабинета Министров (ст. 122); д утверждение программы, структуры и состава исполнительного органа власти и (ст. 123); утверждение Жогорку Кенешем проектов общегосударственных про- № грамм социально-экономического развития, представленных правительством, 1 а также утверждение внесенного Председателем Кабинета министров проекта -З среднесрочной программы деятельности правительства на 5 лет в течение ме- 4 сяца после формирования состава Кабинета (ст. 128-129); выражение недоверия правительству путем принятия постановления большинством голосов от общего количества членов парламента (ст. 130-131); окончательное решение об отставке в данном случае принимается главой государства.
В действующей редакции закона о регламенте отсутствует глава, содержанием которой стали бы статьи об участии парламента в выдвижении кандидатур 257
на должность главы Кабинета Министров, утверждении программы, структуры и состава Кабинета. Не вошла в закон и глава об утверждение парламентом проектов общегосударственных программ социально-экономического развития, проекта среднесрочной программы деятельности правительства на 5 лет. Положения о недоверии правительству также отсутствуют. На смену в новом законе пришла гл. 23 «Избрание, утверждение, дача согласия на назначение, освобождение, временное отстранение от должности и привлечение к уголовной ответственности государственных должностных лиц», не упоминающая о главе Кабинета Министров, его ответственности, ответственности Кабинета в целом и пр.
Таким образом, анализ норм новой редакции Основного закона и норм действующих редакций специальных законов приводят к однозначному выводу о полной их согласованности в части определения статуса Жогорку Кенеша в системе высших органов государственной власти Кыргызской Республики: зафиксировано более сильное положение главы государства; специальное законодательство в актуальной редакции не сохранило за парламентом широкий объем контрольных полномочий в сфере отношений с исполнительной властью (в отличие от прежней редакции).
Экспертно-аналитическое исследование форм и методов правового регулирования института парламентского контроля в Республике Таджикистан было проведено на основе изучения следующих нормативно-правовых и подзаконных актов: Конституции Республики Таджикистан от 6 ноября 1994 г.1, Конституционного Закона Республики Таджикистан от 19 апреля 2000 г. № 1 «О Маджлиси Оли Республики Таджикистан»2, Конституционного Закона Республики Таджикистан от 6 августа 2001 г. № 43 «О правовом статусе члена Маджлиси Милли и депутата Маджлиси Намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан»3, Постановления Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан от 7 ноября 2001 г. № 437 «О Регламенте Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан»4, Постановления Маджлиси Милли Маджлиси Оли Республики Таджикистан «О Регламенте Маджлиси милли Маджлиси Оли Республики Таджикистан»5.
Проведенные первоначальный и последующий поиски источников права в исследуемой сфере выявили отсутствие в законодательстве Республики Таджикистан специального закона о парламентском контроле. Вывод о слабом конституционно-правовом статусе парламента — Маджлиси Оли — в механизме контроля над деятельностью правительства стал результатом анализа норм Конституции Республики Таджикистан в разрезе принципа разделения властей
« 1 См.: Конститутсияи Чумхурии Точ,икистон. URL: https://mfa.tj/tg/main/view/70/konstitutsiyai-
| jumhurii-tojikiston (дата обращения: 27.08.2023).
¿3 2 См.: Конуни Чумхурии Точ,икистон дар бораи Мач,лиси Олии Чумх,урии Точ,икистон. URL:
| https://parlament.tj/news/518--onuni-um-urii-to-ikiston-dar-borai-ma-lisi-olii-um-urii-to-ikiston (дата £ обращения: 27.08.2023).
3 См.: Конуни Чумх,урии Точ,икистон дар бораи вазъи х,ук;ук;ии узви Мач,лиси миллй ва вакили Мач,лиси намояндагони Мач,лиси Олии Чумх,урии Точ,икистон. URL: https://parlament.tj/news/504--onuni-um-urii-to-ikiston-dar-borai-vaz-i-u-u-ii-uzvi-ma-lisi-mill-va-vakili-ma-lisi-namoyandagoni-ma-lisi-olii-um-urii-to-ikiston (дата обращения: 27.08.2023).
4 См.: База данных «Законодательство стран СНГ». URL: https://base.spinform.ru/show_doc. fwx?rgn=2227 (дата обращения: 27.08.2023).
5 См.: ЦБПИ «Адлия». URL: http://www.adlia.tj/show_doc.fwx?Rgn=6443 (дата обращения: 258 27.08.2023).
и дополняющего его механизма сдержек и противовесов во взаимодействии высших органов государственной власти. Учитывая особенности положения законодательного органа, наличие отдельного специального закона (подзаконного акта) о формах и методах контроля не смогло бы в значительной степени изменить объем полномочий при реализации контрольной парламентской функции в сторону расширения инструментария.
Статьи Конституции Республики Таджикистан1 провозглашают Президента главой государства и исполнительной власти (ст. 64) с полномочием по формированию правительства (ст. 69, 73) и назначению ряда должностных лиц (Председателя Национального банка (с согласия нижней палаты), Генерального прокурора (с согласия обеих палат) и их заместителей) (ст. 69); вместе с тем текст Основного закона не содержит норм о необходимости выражения доверия правительству со стороны обеих палат Маджлиси Оли (Маджлиси Милли и Мадж-лиси намояндагон) и положений, обязывающих правительство отчитываться о результатах своей деятельности перед парламентом в целом или одной из его палат на регулярной основе.
Конституция (ст. 55-57, 75) и повторяющий положения ее норм Конституционный Закон «О Маджлиси Оли Республики Таджикистан»2 (ст. 10, 19, 36) устанавливают следующие формы взаимодействия с правительством, в том числе посредством осуществления контроля: рассмотрение и утверждение Маджлиси намояндагон социально-экономических программ, проекта бюджета Республики и пороговых значений его дефицита, источников покрытия дефицита; организация и проведение Маджлиси намояндагон парламентских слушаний; заслушивание отчета Генерального прокурора верхней палатой Маджлиси Милли.
Постановления палат Маджлиси Оли, утверждающие их регламенты, по структуре во многом повторяют аналогичные постановлениям в других республиках постсоветского пространства с двухпалатной структурой законодательного (представительного) органа. В сравнении с положениями рассмотренного ранее законодательства Республики Таджикистан, нормы постановлений о регламентах чуть более развернуто кодифицируют перечисленные формы реализации парламентского контроля. Например, гл. 3 регламента нижней палаты и гл. 4 регламента верхней палаты посвящены деятельности комитетов и комиссий палат в сфере осуществления отдельных контрольных полномочий (организация парламентских слушаний, дача заключений на проект закона о бюджете Республики), гл. 7 регламента верхней палаты и гл. 8 регламента нижней палаты определяют порядок проведения парламентских слушаний. Глава 15 регламента нижней палаты Маджлиси намояндагон уполномочивает палату осуществлять контроль за исполнением республиканского бюджета, гл. 18 закрепляет порядок представления правительством и утверждения нижней палатой республиканских государственных программ социального и экономического развития. Наиболее «урезанными» представляются полномочия обеих палат парламента
1 См.: Конститутсияи Ч,умх,урии Точ,икистон. URL: https://mfa.tj/tg/main/view/70/konstitutsiyai-jumhurii-tojikiston (дата обращения: 27.08.2023).
2 См.: Конуни Чумх,урии Точ,икистон дар бораи Мач,лиси Олии Чумх,урии Точ,икистон. URL: https://parlament.tj/news/518--onuni-um-urii-to-ikiston-dar-borai-ma-lisi-olii-um-urii-to-ikiston (дата обращения: 27.08.2023). 259
Республики Таджикистан в сфере осуществления функций по контролю деятельности органов исполнительной власти.
Исследование показало, что нормы специального законодательства, подвергшегося всестороннему рассмотрению и анализу, содержат набор форм парламентского контроля, предусматривающих наименьший перечень правового инструментария.
Обобщив весь положительный опыт парламентского контроля двух республик СНГ, резюмируем, что целесообразной представляется возможность учета положительного опыта Кыргызской Республики в части включения Уполномоченного по правам человека в круг лиц, осуществляющих функции парламентского контроля за эффективной реализацией прав и свобод человека и гражданина. Заслуживающей внимания и способной оказать положительный эффект на повышение продуктивности работы органов государственной власти также может стать практика вынесения на обсуждение парламента и утверждение им проектов общегосударственных программ социально-экономического развития, представленных правительством, а также практика утверждения внесенного главой правительства проекта среднесрочной программы его деятельности на определенный законом период (например, 3 года или 5 лет) в течение месяца после формирования состава правительства, как это было предусмотрено прежней редакцией закона о регламенте. Расширение взаимодействия между законодательной и исполнительной властью также возможно было бы осуществить благодаря практике проведения правительственного дня каждые три месяца по направленным правительству вопросам в рамках заранее утвержденного ° перечня тем.
й В процессе совершенствования российской модели парламентского контроля
™ в определенной степени было бы возможно учесть опыт Маджлиси Оли Респу-? блики Таджикистан по утверждению его нижней палатой общегосударственных | программ, разрабатываемых правительством, в сфере социально-экономического Ц развития страны.
0 *
и
01 т
з ^
а 2
0
1 I
01 ей
и а га
и О
5 3
О *
и ей О
