CC BY
80 n 0 Q IMPROVING UZBEKISTAN'S POSITION IN INTERNATIONAL RATINGS L U L O AND INDEXES: THEORY, PRACTICE, AND STRATEGY
ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ НАД СФЕРОЙ ОБОРОНЫ В КОНТЕКСТЕ
МЕТОДОЛОГИИ ИНДЕКСА ВЕРХОВЕНСТВА ПРАВА (НА ПРИМЕРЕ МИНИСТЕРСТВА ОБОРОНЫ РЕСПУБЛИКИ УЗБЕКИСТАН)
Эркин Салихов
председатель Комитета Законодательной палаты Олий Мажлиса Республики Узбекистан
по вопросам обороны и безопасности https://doi.org/10.5281/zenodo.10137630
Аннотация. В статье изложены некоторые аспекты методологии Индекса верховенства права. Рассмотрен опыт Законодательной палаты Олий Мажлиса Республики Узбекистан по осуществлению парламентского контроля над деятельностью Министерства обороны Республики Узбекистан. Даны предложения и рекомендации по повышению эффективности парламентского контроля над деятельностью государственных органов.
Ключевые слова: Индекс верховенства права, ограничение полномочий органов власти, парламентский контроль, Министерство обороны, Омбудсман, Счетная палата, Общественный совет.
Аннотация. Мацолада Хуцуц устиворлиги индекси методологиясининг айрим жищтлари ёритилган. Узбекистон Республикаси Олий Мажлиси Крнунчилик палатасининг Узбекистон Республикаси Мудофаа вазирлиги фаолияти устидан парламент назорати амалга оширишга оид тажрибаси куриб чицилган. Давлат органлари фаолияти устидан парламент назоратининг самарадорлигини ошириш юзасидан таклиф ва тавсиялар берилган.
Калит сузлар: Хуцуц устиворлиги индекси, %окимият органлари ваколатларининг чекланиши, парламент назорати, Мудофаа вазирлиги, Омбудсман, Хисоб палатаси, Жамоатчилик кенгаши.
Abstract. The article outlines some aspects of the Rule of Law Index methodology. The experience of the Legislative Chamber of the Oliy Majlis of the Republic of Uzbekistan in exercising parliamentary control over the activities of the Ministry of Defense of the Republic of Uzbekistan is considered. Proposals and recommendations are given to improve the efficiency of parliamentary control over government activities.
Keywords: Rule of law Index, constraints on government powers, parliamentary control, Ministry of Defense, Ombudsman, Chamber of Accounts, Public council.
Одними из общедоступных источников информации, характеризующей уровень развитости и внешней привлекательности той или иной страны, являются различного рода рейтинги и индексы, периодически публикуемые специализирующимися на этом международными и неправительственными организациями. Как правило, указанные рейтинги и индексы оценивают качество государственного управления, отражают возможности страны по обеспечению условий для своего устойчивого и стабильного развития, ее конкурентоспособность и инвестиционный потенциал.
В свою очередь, этим обуславливается заинтересованность государств в улучшении своих позиций в международных рейтингах и индексах. Узбекистан не является исключением в этом вопросе. Так, целевые задачи по улучшению позиций Узбекистана в ведущих международных рейтингах нашли своё отражение в ряде решений главы государства, в соответствии с которыми в структуре государственных органов образованы
0 n 0 Q IMPROVING UZBEKISTAN'S POSITION IN INTERNATIONAL RATINGS L U L O AND INDEXES: THEORY, PRACTICE, AND STRATEGY
подразделения по работе с международными рейтингами[1]. Утвержден перечень министерств и ведомств, ответственных за улучшение позиций Узбекистана в наиболее значимых международных рейтингах, создан Республиканский совет по работе с международными рейтингами и индексами[2], определены меры по привлечению научного сообщества к разработке предложений по осуществлению дальнейших реформ в стране[3].
Одним из международных рейтингов, улучшение позиций в которых рассматривается Узбекистаном в качестве приоритетной задачи, является Индекс верховенства права (Rule of law Index). Указанный Индекс верховенства права (далее -Индекс) ежегодно составляется и публикуется неправительственной организацией «World Justice Project» (г. Вашингтон, США), заявленной целью которой является стимулирование действий по продвижению верховенства закона во всем мире. В 2020 году в списке 129 стран, охваченных Индексом, Узбекистан занимал 92 место. Опубликованный в октябре 2023 года очередной Индекс охватывает 142 страны и юрисдикции, в которой Узбекистан занял 78 место[4].
В соответствии с методологией, используемой организацией «World Justice Project», рейтинг стран в Индексе 2023 года сформирован на основе анализа итогов специальных анкетных опросов местных экспертов, а также результатов репрезентативных опросов населения по изучению их восприятия и опыта в вопросах верховенства права. Кроме того, полученные данные подвергнуты перепроверке с более чем 70 сторонними источниками, включая количественные данные и качественные оценки, полученные от местных и международных организаций[5].
При подготовке Индекса составители оценивали каждую страну с учетом восьми основных индикаторов, таких как «ограничение полномочий органов власти», «отсутствие коррупции», «прозрачность институтов власти», «защита основных прав», «порядок и безопасность» и другие. В свою очередь, итоговые значения по каждому индикатору Индекса формируются с учетом нескольких составных субиндикаторов. Всего при подготовке Индекса учитываются оценки по 44 таким субиндикаторам.
Как видно из изложенного, в методологии Индекса в качестве одного из основных индикаторов, отражающих реальную ситуацию с верховенством права в той или иной стране, рассматривается «ограничение полномочий органов власти». Оценивая достигнутые результаты и имеющиеся проблемы в контексте данного индикатора, представляется целесообразным рассмотреть практику ограничения полномочий силовых структур государства, деятельность которых имеет свои специфические особенности. Так, указанные структуры наделены полномочиями по защите и ограничению прав и свобод граждан, применению физической силы, специальных средств и оружия, для них характерна строгая иерархическая структура, жесткая внутренняя дисциплина. Вместе с тем, следует учитывать, что проведение контроля их деятельности в ряде случаев сопряжено с требованиями к информации, доступ к которой органичен законом.
В данной статье через призму индикатора «ограничение полномочий органов власти» рассмотрен опыт Законодательной палаты Олий Мажлиса Республики Узбекистан (далее - Законодательная палата) по осуществлению парламентского контроля над деятельностью Министерства обороны Республики Узбекистан (далее - Министерство обороны) в течение 2020-2023 годов. В частности, изучение проведено с учетом таких субиндикаторов, как «контроль органов власти со стороны законодательного органа», «контроль органов власти со стороны независимого органа аудита и национального
0 n 0 Q IMPROVING UZBEKISTAN'S POSITION IN INTERNATIONAL RATINGS L U L O AND INDEXES: THEORY, PRACTICE, AND STRATEGY
омбудсмана по правам человека» и «контроль органов власти со стороны организаций гражданского общества».
В настоящее время в Узбекистане созданы правовые основы осуществления контроля деятельности государственных органов, как со стороны отдельных граждан, так и со стороны избранных ими представителей. В частности, в соответствующих статьях Конституции Республики Узбекистан закреплена обязанность государственных органов действовать в соответствии с Конституцией и законами, а также их ответственность перед обществом и гражданами. Наряду с этим, Основной закон предоставляет гражданам право участвовать в управлении делами общества и государства, как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе посредством общественного контроля над деятельностью государственных органов. Конституция также наделяет палаты Олий Мажлиса Республики Узбекистан полномочиями по принятию Государственного бюджета и контролю его исполнения, рассмотрению и одобрению кандидатур на должности министров, осуществлению парламентского контроля[6].
Указанные конституционные нормы получили свое развитие в Конституционном законе Республики Узбекистан «О Законодательной палате Олий Мажлиса Республики Узбекистан», законах Республики Узбекистан «О парламентском контроле», «Об общественном контроле», «О Счетной палате Республики Узбекистан», «Об Уполномоченном Олий Мажлиса по правам человека (омбудсмане)» и иных. Наряду с этим принят ряд указов и постановлений главы государства, предусматривающих реализацию организационно-правовых мер по созданию общественных советов при государственных органах, развитию механизмов осуществления общественного контроля над их деятельностью.
Рассматривая практику реализации Законодательной палатой полномочий по контролю деятельности правительства, следует отметить процедуру рассмотрения и одобрения кандидатур в члены Кабинета Министров Республики Узбекистан. В частности, кандидат при рассмотрении его кандидатуры в Законодательной палате должен представить план действий, предусматривающий взаимосвязанные с программой действий правительства правовые, экономические, социальные, организационно-технические меры по достижению целевых показателей и задач на перспективу. В январе 2020 года в соответствии с регламентом Законодательной палатой рассмотрена кандидатура на должность министра обороны Республики Узбекистан и принято соответствующее постановление палаты[7].
Следует также отметить, что в июле 2022 года парламент Узбекистана на практике реализовал свои конституционные полномочия по утверждению Указа Президента Республики Узбекистан о введении чрезвычайного положения, в том числе, предусматривающего привлечение сил и средств Министерства обороны для решения отдельных задач по поддержанию режима чрезвычайного положения[8].
Основными структурными подразделениями Законодательной палаты, призванными содействовать в реализации ее полномочий, являются профильные комитеты нижней палаты. В течение 2020-2023 гг. Комитетом Законодательной палаты Олий Мажлиса по вопросам обороны и безопасности (далее - Комитет) на основе ежегодных планов нижней палаты парламента проведены 16 контрольно-аналитических мероприятий, в ходе которых изучена деятельность соответствующих органов управления, войск, воинских формирований и учреждений Министерства обороны Республики Узбекистан. В
0 n 0 Q IMPROVING UZBEKISTAN'S POSITION IN INTERNATIONAL RATINGS L U L O AND INDEXES: THEORY, PRACTICE, AND STRATEGY
частности, проведены 9 мероприятий по изучению на местах исполнения законодательных актов, государственных программ, 5 заседаний Комитета, на которых заслушана информация руководства министерства, подготовлено и направлено 2 парламентских запроса членам правительства[9].
Так, на примере Юго-Западного особого, Восточного[10], Северо-западного военных округов[11] изучено положение дел по совершенствованию систем боевой готовности войск, организации боевой, духовно-просветительской и психологической подготовки войск. Кроме того, инициировано проведение ряда контрольно-аналитических мероприятий по вопросам, связанным с организацией призыва граждан на срочную военную службу, социальной защитой военнослужащих и членов их семей, военно-патриотическим воспитанием молодежи, обеспечением занятости граждан, прошедших срочную военную службу и иным.
Впервые внедрена практика проведения заседаний Комитета, в ходе которых заслушана информация руководства Министерства обороны о расходовании финансовых средств, выделенных министерству из Государственного бюджета Республики Узбекистан[12].
По итогам указанных контрольно-аналитических мероприятий приняты постановления соответственно Комитета и Законодательной палаты, предусматривающие реализацию комплексных мер по решению выявленных проблем.
В то же время, для расширения участия комитетов нижней палаты парламента в обеспечении безусловного и полноценного исполнения на практике принятых законов назрела необходимость в предоставлении комитетам Законодательной палаты права внесения инициативы по заслушиванию на заседаниях Законодательной палаты информации членов правительства, руководителей государственных органов по вопросам их деятельности.
Действенность парламентского контроля над деятельностью правительства, министерств и ведомств, входящих в его состав, в значительной мере зависит от организации эффективного взаимодействия парламента с независимыми специализированными структурами, обладающими надзорными функциями. Так, Законодательной палатой реализованы меры по использованию возможностей Уполномоченного Олий Мажлиса по правам человека (омбудсмана) при изучении положения дел с соблюдением и защитой прав военнослужащих в системе Министерства обороны. Анализ обращений военнослужащих Министерства обороны, поступивших в течение 2021-2022 гг. в адрес Омбудсмана, позволил своевременно принять меры по решению таких вопросов, как изменение места прохождения службы, приобретение жилья на основе ипотечного кредитования, восстановление на военной службе, назначение пенсий по выслуге лет и других.
Наряду с этим, нижней палатой парламента внедрена практика по внесению высшему органу государственного внешнего аудита и финансового контроля - Счетной палате Республики Узбекистан - предложений о проведении контрольных мероприятий. В частности, в соответствии с постановлением Законодательной палаты в годовую программу контрольных работ Счетной палаты включены мероприятия по изучению целевого и рационального использования бюджетных средств в Министерстве обороны, военных округах и воинских частях, а также причин и условий, способствующих совершению правонарушений в этой сфере[13]. Аналитическая записка, подготовленная Счетной
0 n 0 Q IMPROVING UZBEKISTAN'S POSITION IN INTERNATIONAL RATINGS L U L O AND INDEXES: THEORY, PRACTICE, AND STRATEGY
палатой по итогам проведенного изучения, использована Законодательной палатой при организации и проведении контрольно-аналитических мероприятий.
Кроме того, накоплен положительный опыт по использованию результатов анализа соблюдения в системе Министерства обороны законодательства в области государственных закупок и использования бюджетных средств, проведенного Агентством по противодействию коррупции Республики Узбекистан.
Вместе с тем, в целях повышения роли парламента в обеспечении исполнения Государственного бюджета Республики Узбекистан, целевого и рационального использования государственными органами финансовых и материальных средств необходимо на системной основе организовать в Законодательной палате подготовку предложений по проведению контрольных мероприятий для последующего включения их в годовую программу контрольных работ Счетной палаты Республики Узбекистан.
Законодательной палатой также накоплен определенный опыт по использованию возможностей институтов гражданского общества для повышения эффективности парламентского контроля над деятельностью органов государственного управления.
Примечательным в этом плане является деятельность Общественного совета при Министерстве обороны Республики Узбекистан (далее - Общественный совет), наделенного правом проведения общественного контроля деятельности Министерства обороны. При этом следует отметить, что Общественный совет возглавляет депутат Законодательной палаты, а в состав Общественного совета наряду с представителями негосударственных некоммерческих организаций, высших образовательных учреждений, средств массовой информации, видными деятелями культуры, искусства, науки и спорта включены председатели комитетов по вопросам обороны и безопасности обоих палат парламента[14].
Законодательной палатой внедрена практика использования информации, накопленной в рамках мероприятий Общественного совета, при планировании и проведении контрольно-аналитических мероприятий. В то же время Общественному совету еще предстоит решить задачу по повышению практической значимости мероприятий, направленных на осуществление общественного контроля за ходом реализации государственных программ по социальной защите военнослужащих и членов их семей.
Наряду с этим, парламентом налажено использование в своей деятельности результатов социологических исследований, проводимых институтами гражданского общества. Так, по инициативе Законодательной палаты Республиканским центром изучения общественного мнения «Ижтимоий фикр» (далее - центр «Ижтимоий фикр») проведена серия социологических исследований «Молодежь Узбекистана: о себе, армии и патриотизме» среди граждан, отслуживших срочную военную службу в 2021-2023 гг.
С учетом вышеизложенного, в целях повышения эффективности парламентского контроля над деятельностью государственных органов, в том числе Министерства обороны, улучшения позиции Узбекистана в международных рейтингах предлагается следующее:
внесение изменений и дополнений в Закон Республики Узбекистан «О парламентском контроле», предусматривающих предоставление комитетам Законодательной палаты права инициировать заслушивания на заседаниях нижней палаты парламента информации членов правительства, руководителей государственных органов по вопросам их деятельности;
0 n 0 Q IMPROVING UZBEKISTAN'S POSITION IN INTERNATIONAL RATINGS L U L O AND INDEXES: THEORY, PRACTICE, AND STRATEGY
организация в Законодательной палате на системной основе подготовки предложений по изучению целевого и рационального расходования бюджетных средств государственными органами для последующего их включения в годовую программу контрольных работ Счетной палатой Республики Узбекистан;
включение Омбудсманом в ежегодный отчет о своей деятельности специального раздела об оценке ситуации с соблюдением прав военнослужащих, подготовленного на основе изучения обращений военнослужащих, а также сообщений СМИ о фактах гибели военнослужащих во время прохождения ими службы;
организация и проведение с использованием возможностей центра «Ижтимоий фикр» социологического исследования среди членов семей военнослужащих в целях оценки эффективности реализуемых мер по социальной защите военнослужащих и членов их семей;
расширение состава Общественного совета при Министерстве обороны путем включения в его состав представителей центра «Ижтимоий фикр» и Омбудсмана;
включение в ежегодные планы работ Общественного совета мероприятий по изучению в воинских частях ситуации с обеспечением безопасных условий прохождения службы, соблюдением законности и правопорядка.
В заключении следует отметить, что улучшение позиций Узбекистана в международных рейтингах и индексах должно стать не самоцелью в деятельности государственных органов, а следствием дальнейшей реализации на практике основных положений Конституции Республики Узбекистан, согласно которым государство выражает волю народа и служит его интересам, а государственные органы и должностные лица ответственны перед обществом и гражданами.
REFERENCES
1. Указ Президента Республики Узбекистан «О Государственной программе по реализации стратегии действий по пяти приоритетным направлениям развития Республики Узбекистан в 2017 — 2021 годах в «Год активных инвестиций и социального развития»» от 17 января 2019 года № УП-5635, https://lex.uz/docs/4168757;
2. Указ Президента Республики Узбекистан «Об улучшении позиций Республики Узбекистан в международных рейтингах и индексах, а также внедрении нового механизма системной работы с ними в государственных органах и организациях» от 2 июня 2020 года № УП-6003, https://lex.uz/docs/4838765;
3. Постановление Президента Республики Узбекистан «О мерах по обеспечению гармонизации научного потенциала и практической деятельности в работе с международными рейтингами и индексами» от 18 мая 2022 года № 1111-246, https://lex.uz/ru/docs/6026694;
4. https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/global/2023/Uzbekistan/;
5. https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/downloads/WJPIndex2023.pdf
6. Конституция Республики Узбекистан, Ташкент: изд. «O'zbekiston», 2023 г.
7. Постановление Законодательной палаты Олий Мажлиса Республики Узбекистан «О кандидатуре на должность министра обороны Республики Узбекистан» от 22 января 2020 г., № 42-IV, Ведомости палат Олий Мажлиса Республики Узбекистан, 2020 г., № 1, статья 42.
0 n 0 Q IMPROVING UZBEKISTAN'S POSITION IN INTERNATIONAL RATINGS L U L O AND INDEXES: THEORY, PRACTICE, AND STRATEGY
8. Совместное Постановление Законодательной палаты и Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан «Об утверждении Указа Президента Республики Узбекистан «О введении чрезвычайного положения на территории Республики Каракалпакстан»» от 2 июля 2022 года № 2267-IV/nC-560-IV, https://lex.uz/ru/docs/6153597;
9. Постановление Законодательной палаты Олий Мажлиса Республики Узбекистан «О направлении парламентского запроса Законодательной Палаты Олий Мажлиса Республики Узбекистан министру обороны Республики Узбекистан Б. Курбанову от 6 июня 2023 г., № 3264-IV, https://lex.uz/docs/6536550;
10. Sharqiy harbiy okrugi qo'shinlarining jangovar shayligi hamda tayyorgarligini oshirish yuzasidan qonun hujjatlarining ijrosi o'rganib chiqildi, www.mudofaa.uz/13644/;
11. Oliy Majlis Qonunchilik palatasi ishchi guruhi harbiy okrugning jangovar-xizmat faoliyatini o'rganmoqda, www.mudofaa.uz/27990/;
12. Mudofaa vazirligi rahbariyatining axboroti eshitildi, www.mudofaa.uz/10830/;
13. Постановление Законодательной палаты Олий Мажлиса Республики Узбекистан «О внесении предложения в программу контрольных работ Счетной палаты Республики Узбекистан на 2021 год» от 26 декабря 2020 г., № 677-IV, https://lex.uz/ru/docs/5279763;
14. Указ Президента Республики Узбекистан от 11 апреля 2023 года «О мерах по повышению эффективности деятельности Общественного совета при Министерстве обороны Республики Узбекистан» № УП-49, www.lex.uz/docs/6433066.
