CC BY
9УДК 342.529
ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ НАД ПРОЦЕССОМ ИЗДАНИЯ АКТОВ НА ОСНОВАНИИ ДЕЛЕГИРОВАННЫХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ
канд. юрид. наук И.Н. КИРЯКОВА (Полоцкий государственный университет)
В большинстве современных государств законодательная процедура - сложный и длительный процесс. Часто возникает ситуация, при которой парламент не успевает своевременно реагировать на изменения, происшедшие в обществе путём принятия законов. Данные обстоятельства обусловили необходимость делегирования законодательных полномочий парламентом другим государственным органам, результатом которого является издание актов на основании делегированных законодательных полномочий. Указанные акты обладают силой закона, поэтому в целях разграничения полномочий между высшими государственными органами по принятию законодательных актов для предотвращения возникновения противоречий в законодательстве в большинстве зарубежных стран осуществляется контроль над процессом издания актов на основании делегированных законодательных полномочий. Данный контроль позволяет сохранить роль парламента как законодательного органа, в свою очередь объем, характер и соотношение правотворческих полномочий высших государственных органов является критерием для оценки степени реализации принципа разделения властей, сохранения иерархических связей между нормативными правовыми актами.
Введение. Основной контроль над процессом издания актов на основании делегированных законодательных полномочий в большинстве зарубежных стран осуществляется парламентом. Формой реализации данного контроля является обязательность парламентского утверждения актов, издаваемых в указанном порядке. Парламентский контроль может осуществляться в следующих формах:
1) обязательная передача актов, издаваемых на основании делегированных законодательных полномочий, в парламент. Целью данной формы контроля является установление соответствия вышеуказанных актов принципам делегированного законодательства. Обычно это возлагается на специальные парламентские комиссии или комитеты. В случае установления какого-либо несоответствия принципам делегированного законодательства они могут поставить вопрос на решение парламента, который может отменить акт, изданный на основании делегированных законодательных полномочий;
2) заслушивание отчетов министров, в которые включаются перечни актов, изданных на основании делегированных законодательных полномочий. В своих отчетах министры обосновывают необходимость издания вышеуказанных актов, излагают механизм их действия, согласованность с законами и другими нормативными правовыми актами. В случае отрицательной оценки отчета министра по актам, изданным на основании делегированных законодательных полномочий, они могут быть переданы на исправление правительству или отменены парламентом [1, с. 268 - 269].
Делегирование законодательных полномочий подразумевает собой выражение доверия парламентом правительству и, в свою очередь, ответственное отношение правительства к выполнению предоставленных ему полномочий, поэтому к форме парламентского контроля над процессом издания актов на основании делегированных законодательных полномочий можно косвенно отнести и общий парламентский контроль. Например, во Франции он имеет следующие формы: сообщения правительства; вопросы правительства; петиции Правительства [2, с. 125 - 127].
Основная часть. Осуществление контроля парламентом тесно связано с моментом вступления актов, издаваемых в порядке делегирования законодательных полномочий, в юридическую силу. Обосновывается это тем, что в большинстве случаев для вступления в юридическую силу данные акты должны быть утверждены парламентом. Например, во Франции Парламент рассматривает не сам принятый Правительством акт, а лишь закон об утверждении этого акта. Акты, издаваемые в порядке делегирования законодательных полномочий, утверждаются парламентом законом. Данный вывод следует, например, из статьи 38 Конституции Франции, где упомянут законопроект об утверждении ордонансов, а также из части 2 статьи 77 Конституции Италии, части 5 статьи 114 Конституции Румынии.
Однако следует проанализировать степень влияния парламента на момент вступления актов, издаваемых в порядке делегирования законодательных полномочий, в юридическую силу. Для этого необходимо выяснить в тех странах, где предусмотрено обязательное парламентское утверждение, данные акты вступают в юридическую силу до утверждения парламентом или после утверждения. Анализ части 2 статьи 38 Конституции Франции позволяет сделать вывод о том, что ордонансы вступают в юридиче-
скую силу после их официального опубликования. Однако если законопроект об их утверждении не внесен в Парламент до истечения срока, указанного уполномочивающим законом, ордонансы утрачивают юридическую силу. Данные положения позволяют сделать вывод о том, что процедура парламентского утверждения данных актов может осуществляться позже официального опубликования, следовательно, ордонансы вступают в юридическую силу до утверждения их Парламентом. Такой же вывод следует из анализа содержания статьи 172 Конституции Португалии.
Также необходимо указать, что в большинстве стран, предусматривающих необходимость утверждения парламентом актов, издаваемых на основании делегированных полномочий, при неодобрении эти акты теряют юридическую силу. Например, в соответствии со статьей 114 Конституции Румынии непредставление ордонансов на утверждение в Парламент в течение срока, предоставленного на их издание, влечет за собой прекращение действия ордонансов. Акты, издаваемые в порядке делегирования законодательных полномочий, также утрачивают юридическую силу при их неодобрении Парламентом во Франции, Италии, Португалии.
Следовательно, закрепление в большинстве зарубежных стран необходимости утверждения парламентом актов, издаваемых в порядке делегирования законодательных полномочий, для вступления их в юридическую силу и утраты юридической силы данными актами при их не утверждении парламентом, не преследует целью ограничение полномочий исполнительной ветви власти в процессе издания данных актов и не служит препятствием для вступления в силу данных актов, если они соответствуют всем требованиям. Парламентский контроль необходим для объективной оценки соответствия актов, издаваемых в порядке делегирования законодательных полномочий, условиям передачи полномочий, предусмотренных в законе о делегировании законодательных полномочий.
Например, в практике Конституционного совета Франции также закрепились следующие условия действительности данных актов: 1) наличие законодательного уполномочивания; 2) уполномочивание должно быть достаточно определенно по содержанию, цели, объему; 3) в акте, издаваемом в порядке делегирования законодательных полномочий, должно быть указано его правовое основание; 4) акт, издаваемый в порядке делегирования законодательных полномочий, должен быть опубликован в соответствующем официальном издании.
Следует изучить особенности парламентского контроля над процессом издания актов на основании делегированных законодательных полномочий в странах, относящихся к разным правовым семьям.
Парламентский контроль в странах англо-саксонской семьи имеет различные формы в зависимости от стадии, на которой он осуществляется, - предварительный и последующий контроль.
Последующий парламентский контроль может осуществляться двумя способами:
- путем принятия утвердительной резолюции, когда акт, издаваемый на основании делегированных законодательных полномочий, должен быть одобрен обеими палатами парламента в течение 40 дней;
- путем принятия негативной резолюции, которая может быть вынесена в течение 40 дней нахождения акта, издаваемого на основании делегированных законодательных полномочий, в парламенте и влечет утрату его юридической силы [3, с. 63 - 65].
Прохождение парламентского контроля не освобождает акт, издаваемый на основании делегированных законодательных полномочий, от других видов контроля [4, с. 427 - 430].
В Великобритании согласно статьям 2 и 5 Акта о Парламенте 1911 года за Палатой лордов сохраняется право абсолютного вето на акты делегированного или вторичного законодательства. В правительственном информационном бюллетене 1968 года конкретизированы полномочия Палаты лордов. Среди полномочий называется правомочие на рассмотрение делегированного законодательства.
Однако по обычаю лорды никогда не прибегают к отклонению подзаконных актов. До настоящего времени Палата лордов не приняла ни одной негативной резолюции и только однажды в своей истории проголосовала против принятия утвердительной резолюции в 1968 году, когда проголосовала против постановления Южной Родезии. В 1999 и 2000 годах Палата лордов несколько раз угрожала лейбористскому правительству отклонением определенных подзаконных актов [5, с. 204].
Правомочие Палаты лордов наложить абсолютное вето на акты делегированного законодательства делает формальным возможность правительства законодательно отозвать полномочия-вето через механизм инициирования законопроекта для его прохождения в соответствии с процедурой, установленной Актом о Парламенте 1911 года с целью ликвидации этих полномочий или заменой их отлагательными полномочиями.
По вопросу рассмотрения Палатой лордов вторичного законодательства также действует ряд обычаев, которые существенно сокращают реальные возможности лордов. Например, акты делегированного законодательства, которые изданы во исполнение более значимых полномочий, требуют утверждения обеими палатами Парламента. Отдельные несущественные технические акты делегированного законодательства не требуют парламентского одобрения.
Следует отметить, что в Парламенте создан специальный совместный Комитет по делегированному законодательству, который изучает акты делегированного законодательства до рассмотрения их в палатах Парламента. Данный Комитет дает заключение о том, осуществлено ли полномочие, предоставленное актом Парламента, в точном соответствии с ним. Однако решения этого Комитета являются рекомендательными и палаты могут не принять их во внимание.
Факт создания в 1944 году в британском Парламенте Комитета по надзору за делегированными актами позволяет сделать вывод об отсутствии у Парламента достаточного времени для контроля за данными актами [6, с. 64].
В Палате лордов также функционирует Комитет по делегированным полномочиям и дерегулированию, который дает заключения непосредственно по проектам законов на предмет заложенных в них министерских полномочий. На основании рекомендаций Комитета Палата принимает решение о внесении или невнесении поправок в законопроекты. Комиссия может также рекомендовать, чтобы полномочие, предоставляемое законопроектом, было предметом утвердительной, а не негативной резолюции.
Необходимо подчеркнуть, что палаты не вправе вносить в акты делегированного законодательства какие-либо изменения и уточнения. В случае несогласия лордов с положениями подзаконного акта, он все равно утверждается, но одновременно палата направляет правительству рекомендации по отложению или внесению изменений в данный акт. Правительство не обязано прислушиваться к мнению верхней палаты по данному вопросу [5, с. 314 - 316].
В январе 2000 года был опубликован отчет Королевской комиссии «Палата будущего», в которой большое внимание уделено вопросу о балансе полномочий между двумя палатами Парламента. В нем отмечалось, что верхняя палата должна сохранить право отлагательного вето, установленного Актами о Парламенте 1911 и 1949 годов. Предлагалось, чтобы абсолютное, но неиспользуемое право вето Палаты лордов в отношении актов делегированного законодательства могло быть преодолено положительным голосованием в Палате Общин. Данный механизм направлен на более целенаправленное и тщательное изучение верхней палатой актов делегированного законодательства и замену практики обращения лордов к правительству с не обязывающими его обращениями о рассмотрении возможности отмены или изменения подзаконного акта, что позволит повысить уровень рассмотрения делегированного законодательства [5, с. 367 - 368].
Особенности парламентского контроля над процессом издания актов на основании делегированных законодательных полномочий в странах, относящихся к романо-германской правовой семье, предлагается рассмотреть на примере Франции. Особенности заключаются в следующем. Во-первых, требуется заключение Государственного совета. Во-вторых, необходимо своевременное внесение в парламент законопроекта об утверждении принятого ордонанса. Согласно части 2 статьи 38 Конституции Франции Правительство после принятия законодательного акта, но до истечения прав на осуществление законодательных полномочий, должно внести в парламент проект закона об утверждении своего акта. Только во Франции Парламент рассматривает не сам принятый правительством акт, а лишь закон об утверждении этого акта. При этом Конституционным законом от 23 июля 2008 года установлен срочный порядок утверждения ордонансов [7, с. 17]. Контроль Парламента Франции состоит в возможности не только утвердить или не утвердить акты Правительства, но и в любой момент после вступления их в силу изменить «неугодный» закон в порядке обычной законодательной процедуры [8, с. 48].
В статье 101 Конституции Республики Беларусь не содержится положение об обязательном утверждении декретов Президента Республики Беларусь, издаваемых на основании делегированных законодательных полномочий. Однако данная форма контроля Парламента является важной. Полномочия делегируются Национальным собранием, который в законе о делегировании полномочий определяет предмет регулирования декрета Президента Республики Беларусь и срок на реализацию данных полномочий. В связи с этим именно данный государственный орган может наиболее объективно установить, реализованы ли при издании данного вида декрета нормы, установленные Конституцией и законом о делегировании законодательных полномочий.
В статье 183 Регламента Палаты представителей установлено, что проект закона о делегировании Президенту Республики Беларусь законодательных полномочий на издание декретов, имеющих силу закона, рассматривается Палатой представителей и считается принятым, если за него проголосовало большинство от полного состава Палаты представителей [9]. Содержание данной нормы позволяет утверждать о существовании предварительного парламентского контроля. Вместе с тем он осуществляется в отношении проекта закона о делегировании законодательных полномочий, который лишь устанавливает предмет регулирования декрета, а не детальное его содержание.
В части третьей пункта 35 Указа Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 года № 359 «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности» предусмотрено, что нормотворческий
орган направляет информацию об актах, принятых в порядке делегирования полномочий, нормотворче-скому органу, делегировавшему эти полномочия [10].
Однако перечисленные механизмы не дают гарантии того, что изданием данного вида декрета будут достигнуты цели, для которых Парламентом Республики Беларусь были делегированы законодательные полномочия.
Заключение. Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что осуществление контроля над изданием актов на основании делегированных законодательных полномочий является целесообразным и способствует разграничению полномочий между государственными органами по принятию законодательных актов, предотвращает возникновение противоречий в законодательстве. Парламентский контроль необходим для объективной оценки соответствия актов, издаваемых в порядке делегирования законодательных полномочий, условиям передачи полномочий, предусмотренных законе о делегировании законодательных полномочий.
Сделанные автором выводы позволяют утверждать о необходимости совершенствования в Республике Беларусь правовых норм, регулирующих процесс издания актов на основании делегированных законодательных полномочий. Позитивный опыт отдельных государств романо-германской правовой семьи может оказать существенную помощь в совершенствовании процесса делегирования законодательных полномочий в Республике Беларусь [11, с. 111 - 113].
С этой целью автором предлагается закрепить последующий парламентский контроль в Республике Беларусь. Согласно статье 183 Регламента Палаты представителей Национального собрания проект закона о делегировании полномочий рассматривается Палатой представителей и считается принятым, если за него проголосовало большинство от полного состава Палаты представителей [10]. Содержание данной нормы позволяет утверждать о существовании в республике предварительного парламентского контроля. Поскольку проект закона о делегировании Президенту Республики Беларусь законодательных полномочий будет представлять собой «закон-рамку», то одобрение Парламентом Республики Беларусь данного проекта закона фактически означает его согласие с содержанием в последующем принятого Президентом декрета.
Частью третьей пункта 35 Указа Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 года № 359 «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности» предусмотрено, что нормотворческий орган направляет информацию об актах, принятых в порядке делегирования полномочий, нормотворче-скому органу, делегировавшему эти полномочия [10].
Предлагается внести дополнения в статью 12 Закона Республики Беларусь «О Национальном собрании Республики Беларусь» и статью 29 Закона Республики Беларусь «О Президенте Республики Беларусь», устанавливающие положения о том, что Президент Республики Беларусь обязан направить информацию Парламенту Республики Беларусь о реализации норм, установленных Конституцией Республики Беларусь и законом о делегировании законодательных полномочий, при издании декрета на основании делегированных ему Парламентом полномочий.
Предлагается следующая формулировка дополнений в статьи: «После издания Президентом Республики Беларусь декрета на основе делегированных ему Парламентом Республики Беларусь полномочий, Президентом направляется информация Парламенту о реализации норм, касающихся порядка издания данного вида декрета, установленных Конституцией Республики Беларусь и законом о делегировании законодательных полномочий».
Одобрение Парламентом Республики Беларусь проекта закона о делегировании Президенту законодательных полномочий фактически означает его согласие с содержанием в последующем принятого Президентом Республики Беларусь декрета, так как данный закон представляет собой «закон-рамку». Поэтому в последующем видится достаточным то, что контроль Парламента Республики Беларусь будет заключаться в получении им информации от Президента Республики Беларусь о реализации норм, установленных Конституцией Республики Беларусь и законом о делегировании законодательных полномочий, при издании декрета на основании делегированных ему Парламентом полномочий.
Такую процедуру парламентского контроля, как и форму контроля над изданием Президентом Республики Беларусь временных декретов, нельзя отнести к парламентскому утверждению. Правильным видится назвать ее процедурой принятия таких актов Парламентом к сведению [12, с. 40].
ЛИТЕРАТУРА
1. Конституционное право зарубежных стран: учебник для вузов / М.И. Эриашвили [и др.] / под ред.
Лучина [и др.]. - М.: ЮНИТИ - ДАНА, Закон и право, 2001. - 687 с.
2. Пилипенко, А.Н. Парламентский контроль во Франции / А.Н. Пилипенко // Журнал рос. права. -2000. - № 12. - С. 124 - 135.
3. Богдановская, И.Ю. Делегированное законодательство в странах «общего права»: сравнительно-правовые аспекты / И.Ю. Богдановская // Право и политика - 2006. - № 10. - С. 60 - 65.
4. Марченко, М.Н. Сравнительное правоведение. Общая часть: учебник для юрид. вузов / М.Н. Марченко. -М.: Зерцало, 2001. - 551 с.
5. Алексеев, Н.А. Палата лордов Британского Парламента: от Суда Короля Эгберта до революции Премьера Т. Блэра (852 - 2003 гг.) / Н.А. Алексеев. - М.: Изд-во БЕК, 2003. - 432 с.
6. Чиркин, В.Е. Элементы сравнительного государствоведения / В.Е. Чиркин. - М., 1994. - 152 с.
7. Конституция Французской Республики: (с изменениями, внесенными Конституционным законом № 2008-724 от 23 июля 2008 г.) / сост., пер. и автор введения Т.С. Масловская. - Минск: БГУ, 2009. - 43 с.
8. Чебуранова, С.Е. Французский опыт закрепления института делегированного законодательства / С.Е. Чебуранова // Проблемы современного белорусского права и законодательства: сб. науч. тр.: к 25-летию юрид. фак. - Гродно, 2003. - С. 44 - 49.
9. О Регламенте Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь: Постановление Палаты представителей Нац. собрания Респ. Беларусь, 9 нояб. 2008 г., № 1033-ПЗ/1Х // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2008. - № 248. - 4/5670.
10. О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности: Указ Президента Респ. Беларусь, 11 авг. 2003 г., № 359: с изм. и доп.: текст по состоянию на 13 дек. 2007 г. // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2003. - № 92. - 1/4856.
11. Лабецкая, И.Н. Применение опыта европейских стран в Конституции Республики Беларусь / И.Н. Лабецкая // Национальная государственность и европейские интеграционные процессы: сб. науч. тр. - Минск: Издат. центр БГУ. - 2008. - Т. 2: Проблемы унификации законодательства в Содружестве Независимых Государств и Европейском Союзе. - С. 111 - 113.
12. Василевич, Г.А. Источники белорусского права: принципы, нормативные акты, обычаи, прецеденты, доктрина / Г.А. Василевич. - Минск: Тесей, 2008. - 216 с.
Поступила 19.03.2012
PARLIAMENT'S CONTROL OVER THE PROCESS OF ACTS EDITION ON GRAUND OF DELEGATED LEGISLATIVE POWER
I. KIRYAKOVA
The legislative process is difficult and long in the most foreign countries. Very often the situation arises, where the Parliament does not have time to react in changes, what happened in society by passing of law. These circumstances cause necessity delegate of legislative power by Parliament to another branches of power. The result of delegation is the acts are passed on the basis of delegate of legislative power. These acts have law power, so that is why to do the demarcation authorities between the branches ofpower in passing of legislative acts, to overcome conflicts appearance in legislation in the most foreign countries the control over the process of acts are passed on the basis of delegate of legislative power. This control allows to save the role of the Parliament as a legislative institute, in over side volume, character and correlation of legal authorizes between the branches ofpower are sings of realization of the principle of evaluation ofpower and authority connections between the legal acts.
