CC BY
84Парламентская оппозиция в системе разделения властей: организационные гарантии
*
и доступные инструменты контроля
Александра Троицкая
Парламентская оппозиция - это необходимая часть механизма сдержек и противовесов в его современной интерпретации. В данной статье автор рассматривает организационные гарантии деятельности парламентской оппозиции и анализирует инструменты, которые могут быть использованы в целях контроля за парламентским большинством и исполнительной властью. На основе сравнения российского опыта с опытом иностранных государств, анализируется деятельность парламентского меньшинства и делаются выводы о том, при каких условиях его можно называть оппозицией, выполняющей свои контрольные функции.
^ Принцип разделения властей; парламентская оппозиция; контрольные мероприятия; парламентское большинство
Введение
Принцип разделения властей, призванный не допустить концентрации всех властных полномочий и злоупотребления ими каким-либо органом власти, обычно рассматривается в качестве такой основы организации и функционирования механизма государственной власти, которая позволяет обеспечить свободу личности. В рамках функционирования трех традиционно выделяемых ветвей власти — законодательной, исполнительной и судебной — предполагается, что власть сможет «сдерживать власть»1, осуществляя определенные контрольные процедуры. Однако, говоря о соответствующих контрольных механизмах, следует учитывать, во-первых, то, какие политические силы стоят за двумя
* Публикация подготовлена при финансовой поддержке Института права и публичной политики в рамках проекта «Сравнительное конституционное право: теория и методология с точки зрения конституционных реформ» (2008-2012) и Федерального агентства по науке и инновациям.
так называемыми политическими ветвями власти (законодательной и исполнительной), а во-вторых, реальные возможности третьей, судебной, власти влиять на деятельность первых двух.
Что касается политических ветвей власти, в современном мире друг другу часто противостоят не законодательная и исполнительная ветви, а политические партии, а именно правящее большинство, которое контролирует и законодательную, и исполнительную власть, и оппозиционное меньшинство. Причем в данном контексте акцент стоит на определении политической силы как «правящей» либо «оппозиционной», поскольку парламентское большинство, строго говоря, не всегда формирует исполнительную власть, а меньшинство — не обязательно находится в оппозиции (пример тому — коалиционные или формально политически нейтральные правительства)2. Однако очевидно, что риск возникновения «единого центра принятия решений»3, несовместимого с идеей сдерживания власти, наиболее велик в ситуации, когда одни и те же политические силы стоят и за
исполнительной властью, и за большинством в представительном органе, а такая ситуация может сложиться не только в государствах с парламентарным способом формирования исполнительной власти, но и в смешанных и президентских республиках благодаря выражению избирателями одних и тех же политических предпочтений в ходе парламентских и президентских выборов4. Как неоднократно подчеркивалось в литературе, в отсутствие контроля за реализацией власти большинство может быть столь же тираническим по своей сути, как и меньшинство или единоличный деспот5, а в объективности и реальности контроля, осуществляемого политическим большинством в отношении самого себя, можно усомниться6.
В связи с этим эффективная парламентская оппозиция представляет собой «важный аспект принципа разделения властей в политической системе, в которой одна коалиция стоит и за законодателем, и за исполнителем»7. В такой ситуации именно на парламентскую оппозицию как политическую силу, противостоящую правительственному курсу, приходится центр тяжести контрольных процедур. Выполняя одну из важнейших своих функций, оппозиция осуществляет контроль за деятельностью парламентского большинства и исполнительной власти, не допуская концентрации власти в руках одной партии (коалиции), обеспечивая внутри-парламентскую политическую конкуренцию и, в конечном счете, сдерживание публичной власти.
В отношении судебной власти следует заметить, что по общему правилу суды связаны законом, то есть обязаны подчиняться решениям, принятым парламентским большинством. Судами эти решения могут быть пересмотрены лишь в рамках реализации процедур конституционного контроля. Именно поэтому большое значение приобретает право парламентской оппозиции обращаться к органам, осуществляющим такой контроль, с запросами о проверке тех или иных нормативных правовых актов на предмет соответствия их конституции, в том числе конституционным положениям, защищающим права и свободы личности.
В данной статье рассматриваются организационные гарантии деятельности парламентской оппозиции8, представляющие собой
важнейшую предпосылку ее активного функционирования, и анализируются конкретные инструменты, которые могут быть использованы оппозицией в целях контроля за парламентским большинством и исполнительной властью. Поскольку в Российской Федерации сложилась ситуация доминирования в парламенте одной политической силы, чаще всего поддерживающей решения и предложения Президента и главы Правительства, особенно важно понимание того, какие инструменты контроля имеются в распоряжении парламентского меньшинства и насколько эффективно их использование. Сравнив российский опыт с опытом некоторых других государств, где исполнительная власть, как правило, располагает политической поддержкой парламентского большинства (Великобритания, Германия, Италия, Франция и др.), следует проанализировать деятельность парламентского меньшинства и придти к выводам о том, при каких условиях его можно называть оппозицией, выполняющей свои контрольные функции.
I. Организационные гарантии деятельности парламентской оппозиции
1. Формальная институционализация
Формальная институционализация парламентской оппозиции призвана обеспечить прозрачность системы власти и поддержать политическую конкуренцию9. В то же время специальные механизмы, направленные на включение оппозиции в политический процесс, позволяют избежать таких действий с ее стороны, которые угрожали бы стабильности всей политической системы10. Инсти-туционализация парламентской оппозиции означает ее участие во власти и даже борьбу за власть, осуществляемые, однако, в рамках правовых норм и/или политических соглашений.
В некоторых государствах закрепляется специальный статус официально признаваемой оппозиции. Наиболее ярким примером является Великобритания. Акт о министрах Короны 1937 года признает официальную оппозицию Ее Величества, которая формирует теневой кабинет, имеет доступ к информации о состоянии дел в государстве, контролирует
правительство и должна быть готова заменить его. Писанные конституции некоторых государств (Португалии, Колумбии) также явным образом устанавливают право парламентского меньшинства сформировать оппозицию. Ключевым в этом случае признается доступ оппозиции к информации, а также готовность принимать политические решения. Помимо общего упоминания конституцией оппозиции (что само по себе означает признание и важную гарантию ее существования), в основном законе государства может содержаться предписание более подробно урегулировать ее статус в регламентах палат парламента, как это имеет место во Франции. Кроме того, и в отсутствие нормативных предписаний статус оппозиции может быть определен по результатам выборов на основе политических соглашений и деклараций, оформляющих деятельность правящей политической силы (коалиции) и оппозиционных сил. Близкая ситуация наблюдается в Германии, где официально парламентские группы, не вошедшие в правящую коалицию, рассматриваются просто как группы меньшинства, но в системе публичной власти почти однозначно воспринимаются как оппозиция (что подтверждают и решения Федерального конституционного суда).
В принципе же можно сказать, что модель недвусмысленного разграничения между правящей партией и оппозицией хорошо известна, но не является единственной. В некоторых парламентах существуют фракции, которые не принадлежат однозначно ни к сторонникам правительства, ни к оппозиции. В действительности идея установления специального статуса оппозиции «с необходимостью сталкивается с некоторыми проблемами»11. В первую очередь это проблема качественного определения того, что есть оппозиция. Как уже упоминалось, количественный критерий — число мандатов — не является единственным и достаточным для определения парламентской фракции в качестве оппозиционной. Определяющее значение имеет идеология соответствующей политической силы и ее реальное положение по отношению к формированию и функционированию исполнительной власти. Например, если партии меньшинства официально поддерживают политику правительства или даже имеют своих представителей в его составе, об оппозици-
онной деятельности речь не идет12. Однако это не значит, что оппозиция — это обязательно те, кто «всегда против» всех инициатив, исходящих от правительства и поддерживающих его парламентских фракций. По целому ряду вопросов, в том числе затрагивающих фундаментальные основы жизни общества и государства, вообще все представленные в парламенте политические силы могут иметь совпадающие позиции. Более того, система правления, где борьба партий идет вокруг самой природы режима и основополагающих представлений о жизни, может быть признана вовсе нежизнеспособной13. По-видимому, об оппозиционном положении партии можно говорить, если она, даже разделяя политическую философию и базовые устои существующего режима, выстраивает, тем не менее, свои стратегические приоритеты развития государства и тактические средства достижения обозначенных целей, контролируя и подвергая критике действия правящей силы и предлагая альтернативные пути решения существующих в государстве и обществе проблем. Немаловажное значение имеет и стремление самой партии заявить себя именно в качестве оппозиции.
Следует заметить, что помимо сильных институциональных возможностей четкое разделение между большинством, поддерживающим правительство, и оппозицией может принести последней дополнительные процессуальные преимущества (например, в рамках пленарных дебатов), которые также влияют на способность оппозиции представить и продвигать свое мнение. Так, в Германии распределение времени для выступлений представителей различных фракций основывается на соотношении количества мандатов у каждой из них, но время, предоставляемое фракциям меньшинства, непропорционально их численности (в сторону увеличения)14. Существенно при этом то, что время, отводимое правящей партии, включает в себя время выступлений министров Правительства — это делается для того, чтобы оппозиция не оказалась «за бортом» обсуждений. Напротив, отсутствие такого четкого разграничения между правящей и оппозиционными партиями (например, в Болгарии) ведет к тому, что правительство участвует в дебатах как самостоятельная третья сторона и его представители могут выступать, когда сочтут это необ-
ходимым, соответственно, сокращая время парламентского меньшинства (как, впрочем, и большинства).
В Российской Федерации Конституция закрепляет идеологическое многообразие в качестве одной из важнейших основ жизни общества и государства. Как справедливо отмечается в научной литературе, идеологическое многообразие «составляет исходную общую модель для конституирования на плюралистических началах отдельных сфер общественных отношений», в том числе политической сферы и отношений народовластия15. Напрямую свобода политической, в том числе парламентской, оппозиционной деятельности в Конституции не упоминается, но она может быть выведена из конституционного принципа идеологического многообразия и политической конкуренции, существование которой предопределяется данным принци-пом16. Тем не менее институционализация парламентской оппозиции как субъекта конституционно-правовых отношений предполагает четкое определение ее статуса в специальном федеральном законе и/или законах, регулирующих деятельность политических партий, Правительства РФ, проведение выборов, статус депутатов Государственной Думы, а также в ее Регламенте. На сегодняшний день в России ни федеральные законы, ни Регламент Государственной Думы не упоминают оппозицию как таковую и, соответственно, ее правовые возможности. С учетом нынешней политической ситуации перспективы внесения изменений в упомянутые акты, равно как и принятия специального закона, посвященного гарантиям деятельности парламентской оппозиции, не ясны, хотя на политическом уровне «оппозиционные партии», так же как и «правящая партия», периодически упоминаются17. В настоящее время партии меньшинства могут заявлять о своем оппозиционном положении в рамках политических соглашений и заявлений для СМИ18. При этом на практике они могут ориентироваться на поддержку стратегической линии Президента и Правительства и выполнять роль оппозиции только в контексте решения некоторых отдельных вопросов. С этой точки зрения вопрос об институционализации парламентской оппозиции взаимосвязан с необходимостью обеспечить такое партийное строительство, по результатам которого мож-
но будет с уверенностью сказать, что все значимые демократические политические силы представлены в парламенте и имеют четкую идеологическую платформу своей деятельности.
Кроме того, следует различать ситуацию, когда провозглашение себя в качестве оппозиции посредством внесения политической декларации предусматривается нормами права (например, регламента, как во Франции) и влечет за собой пользование установленными этими нормами преимуществами в ходе парламентской деятельности, и ситуацию, складывающуюся в России, когда соответствующая декларация сигнализирует о занятии партией оппозиционного положения по отношению к правящей силе, но никаких дополнительных инструментов контроля в отношении деятельности парламентского большинства и исполнительной власти не означает.
2. Формирование фракции
В большинстве парламентов прошедшие в них депутаты создают фракции или группы, имеющие не только политическое, но и большое организационное значение благодаря дальнейшим возможностям участия в работе палаты таких образований. Правила их формирования определяются конституцией или регламентами, часто устанавливающими минимальное количество депутатов, которое требуется для создания фракции. Кроме того, соответствующие нормы с разной степенью «жесткости» определяют, кто именно может образовать фракцию (а именно, должны ли это быть депутаты, избранные от одной политической партии) и возможно ли сохранение в составе палаты так называемых «незапи-савшихся» депутатов. Такого рода нормы могут представлять собой определенную проблему для представителей политических сил, получивших в парламенте слишком мало мест для того, чтобы образовать собственную фракцию. В этом случае оппозиционным силам необходимы дополнительные возможности, позволяющие им создать свою фракцию либо участвовать в работе палаты в отсутствие таковой. Так, в Германии минимальная численность парламентской группы — 5 % от общего количества членов Бундестага, принадлежащих к одной партии, однако регламент допускает создание группы представи-
телями различных партий при условии, что они имеют общие цели и не конкурируют друг с другом на уровне земель. А, например, регламент французского Национального собрания устанавливает, что в состав парламентской группы должно входить не менее 15 депутатов (это примерно 2,6 % от численности палаты), и при этом депутаты могут объединяться на основе «политического сходства» (affinités politiques).
Среди возможностей фракций и групп особенно следует выделить следующие:
— участие в создании руководящих структур парламента. Например, в Германии Совет старейшин (в полномочия которого входит определение повестки дня заседаний Бундестага и достижение согласия между парламентскими группами по вопросу назначения председателей комитетов) включает в себя представителей всех групп. При этом в соответствии с регламентом при осуществлении указанных функций Совет не является «органом, принимающим решения» (kein Be-schlufiorgan, в английском переводе — shall not be a decision-making body). На практике эта формулировка означает, что итоговые результаты работы Совета определяются не на основе принципа большинства, а единогласно, что предполагает достижение компромисса большинства и меньшинства19. В регламенте Национального собрания Франции устанавливается принцип, в соответствии с которым руководящий орган должен избираться таким образом, чтобы отражать политическую конфигурацию палаты;
— участие в работе комитетов/комиссий. Оно означает право иметь представителей в комитетах и, соответственно, участвовать в подготовке законов, получении информации, осуществлении контрольных процедур и т.д. в рамках данной организационной формы работы депутатов, и право назначать их председателей. Фигура председателя важна с учетом его роли в подготовке, созыве и проведении заседаний комитета, а также в реализации принятых решений. Соответствующие права партий меньшинства различаются в разных странах и зависят от положений регламента и текущих соглашений. Так, в Германии состав комитетов, так же как и назначение их председателей, должны быть пропорциональны размеру парламентских групп. Однако в этом государстве существует и неписаная тради-
ция, в силу которой комитет, который многими рассматривается как наиболее могущественный, а именно бюджетный комитет, всегда возглавляется членом крупнейшей оппозиционной группы. Это не что иное, как признание необходимости осуществления парламентского контроля за тем, как правительство исполняет бюджет. Регламент французского Национального собрания, также устанавливающий распределение мест в комиссиях пропорционально численности парламентских групп, содержит императивную норму, в соответствии с которой председательствующим в комиссии по финансам, общей экономике и бюджетному контролю может быть избран только представитель группы, провозгласившей себя оппозиционной. Еще одной интересной особенностью французской палаты является то, что в ее составе могут оставаться депутаты, не присоединившиеся ни к одной группе, при этом регламент устанавливает для них гарантии участия в работе постоянных и временных комиссий.
В Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации не существует специального требования относительно численности фракции. Возможно, в этом нет необходимости с учетом того, что Государственная Дума формируется по пропорциональной избирательной системе с семипроцентным заградительным барьером, и каждый депутат должен войти во фракцию той партии, по списку которой он избирался. Каждая прошедшая в палату партия просто формирует свою фракцию. Однако данный вопрос актуализируется после того, как в состав Думы войдут 1—2 представителя партий, набравших на выборах соответственно более 5 или 6 % голосов. Возможно, французский опыт работы «незаписавшихся» депутатов будет здесь интересен.
Кроме того, Регламент Государственной Думы не предусматривает никаких специфических организационных гарантий для партий меньшинства. В Совет Думы, принимающий решения по весьма широкому кругу вопросов работы палаты, с правом решающего голоса входит председатель палаты и его заместители, и все они избираются большинством палаты (ст. 9, 10 Регламента). В свою очередь, Совет принимает решения большинством голосов его членов (ст. 13 Регламента). В настоящее время пред-
седатель, первый заместитель и 6 заместителей — представители «Единой России», а три других фракции представлены одним заместителем каждая. Что касается комитетов, они формируются, как правило, на основе пропорционального представительства фракций (ст. 21 Регламента). На сегодняшний день существует 32 комитета, и большинство из них (26, включая комитет по бюджету) возглавляются представителями партии боль-шинства20.
II. Парламентский контроль за исполнительной властью
Парламентский контроль за исполнительной властью может быть осуществлен при помощи различных механизмов, некоторые из которых с очевидностью доступны оппозиции. Однако их применение зависит от намерений и активности парламентской оппозиции в конкретном государстве.
1. Вопросы/запросы/интерпелляции
Вопросы могут рассматриваться как средство получения информации, однако они, кроме того, позволяют удерживать правительство под контролем, в том числе под контролем со стороны оппозиции. Например, депутаты британского Парламента могут направлять устные и письменные вопросы правительству (отдельным министрам, в том числе Премьер-министру) и активно пользуются этой возможностью, причем в ситуации, когда депутаты, поддерживающие правительство, могут задавать «нарочитые» вопросы для того, чтобы предоставить тому или иному должностному лицу возможность более подробно и в выгодном свете обрисовать проводимую ими политику, именно вопросы от оппозиционных депутатов актуализируют подотчетность этих должностных лиц и вынуждают их публичным образом отстаивать принимаемые решения21. Также и в Германии каждый член парламента может адресовать Федеральному правительству до четырех письменных вопросов в месяц, а также задать два вопроса в ходе устного ответа в специально отведенное время (при этом не существует никакого положения, которое устанавливало бы квоту на время в зависимости от принадлежности к определенной парламентской
группе или относительного размера групп)22. Более того, парламентская группа или пять процентов депутатов могут направить правительству запрос с целью прояснить какую-либо важную политическую проблему. Этот механизм получил название интерпелляции, и, конечно, он доступен оппозиции. Во Франции официальные источники содержат информацию о сотнях вопросов, которые ставят перед Правительством депутаты Национального собрания, в том числе принадлежащие к оппозиционным фракциям, в течение одной сессии23.
В соответствии с Регламентом Государственной Думы направлять запросы государственным должностным лицам может не только палата в целом, но и отдельные депутаты (ст. 47). Но парламентский запрос используется в России не слишком часто. Хотя это естественный инструмент контроля, на официальном сайте Государственной Думы имеются указания только на 2 парламентских запроса, направленных в 2010 году, и в обоих случаях инициаторами были депутаты от фракции «Единая Россия». За 2009 год значится только один запрос (и он как раз был инициирован представителями иной фракции, а именно «Справедливой России»). Что касается письменных запросов отдельных депутатов Государственной Думы, информация о них не распространяется для широкой публики, в отличие от практики ряда зарубежных стран, где и письменные вопросы, и ответы на них публикуются в официальных изданиях, благодаря чему соответствующий инструмент и рассматривается не только как средство получения информации, но и как способ оказать политическое давление на исполнительную власть. «Правительственные часы» используются более широко (еженедельно) и информация о них доступна, однако формулировка Регламента, в соответствии с которой на «правительственный час» приглашаются федеральные министры, не позволяет пригласить Председателя Правительства24, да и план проведения таких часов должен быть одобрен Советом Государственной Думы, а затем утвержден на пленарном заседании, что отражает интересы правящей партии, но не партий меньшинства25.
Новая форма получения Государственной Думой информации от Правительства появилась в результате внесения изменений в Кон-
ституцию — заслушивание ежегодных отчетов, представляемых в соответствии с Регламентом Председателем Правительства. Однако сам термин «заслушивание», по-видимому, не предполагает специальных, помимо обычных, средств или форм реагирования на полученную информацию.
2. Расследования
В некоторых странах (США, Швеции) контроль за исполнительной властью может быть осуществлен постоянными парламентскими комитетами. Регламент Государственной Думы предусматривает создание обычных комитетов, как правило, на пропорциональной основе (ст. 21). Эти органы наделены полномочиями по запросу у глав государственных структур материалов и документов, но, поскольку парламентское меньшинство не может доминировать в таких органах ввиду правил их формирования, с точки зрения прав именно оппозиции этот инструмент сложно называть эффективным. Причем, как показывает опыт зарубежных государств, дела по оспариванию самих правил формирования комитетов, влекущих за собой слабое положение фракций меньшинства, не имеют особенных перспектив. Так, например, в США члены республиканской партии, бывшей на тот момент в меньшинстве в Палате представителей Конгресса, обжаловали в судебном порядке решение партии большинства, в соответствии с которым республиканцы получили непропорционально малое представительство в некоторых постоянных комитетах, в частности в комитете по бюджету. Ссылаясь на норму раздела 5 статьи 1 Конституции США, в соответствии с которой «каждая палата может устанавливать свой регламент26» (rulemaking clause) окружной суд выступил в пользу исключительного контроля законодателя (а по сути — большинства палаты) за процедурами своей работы, не оставляющего места вмешательству суда. Апелляционный суд округа Колумбия также отказался поддержать заявителей, хотя и на несколько иных основаниях. Признав принципиальную возможность судебного вмешательства в рассматриваемую сферу (поскольку система комитетов может служить предметом манипулирования, не отвечающего критериям разумности), Суд, тем не менее, пришел к вы-
воду, что с учетом принципа разделения властей ему не кажется привлекательной идея указывать Конгрессу, какие именно процедурные правила он должен принимать, и сколько именно демократов следует назначать в постоянные комитеты27. Это достаточно типичное обоснование своего рода автономии палаты парламента в решении ее внутренних вопросов28.
Правила функционирования парламентов многих стран также допускают создание специальных следственных комитетов и комиссий, и в этом вопросе значение имеют возможности оппозиции. Например, в ФРГ для создания следственного комитета достаточно волеизъявления всего одной четвертой членов Бундестага (ст. 44 Основного закона), и, как подчеркивается в литературе, использование соответствующего полномочия является прерогативой парламентского меньшинства, особенно в случаях, когда критике подвергается правительство29. Однако для парламентской группы меньшинства не менее важно и участие в работе комитета. Так, в 1986 году партия «зеленых» оспорила в Федеральном конституционном суде тот факт, что была отстранена от работы в специальном комитете, пять членов которого были выбраны парламентским большинством для того, чтобы контролировать деятельность секретных служб. «Зеленые» ссылались при этом на свои права, присущие им как «представителям всего народа», на участие в работе всех парламентских комитетов. Федеральный конституционный суд не поддержал жалобу, указав, что парламент автономен в вопросах, касающихся его собственных процедур, и хотя процедура формирования комитета по усмотрению парламентского большинства является необычной и может вести к нарушению прав меньшинства, этого не произошло в данном случае, поскольку три члена комитета были представителями правящей коалиции, и два — представляли оп-
позицию30.
Идея, в соответствии с которой возможность потребовать создания следственного комитета сама по себе недостаточна для обеспечения права оппозиции на осуществление контроля, была подтверждена Федеральным конституционным судом Германии в 1978 году в деле о следственном комитете законодательного собрания земли Шлезвиг-
Гольштейн. В этом деле Суд подчеркнул значение оппозиции в деле контроля за правительством, поддерживаемым парламентским большинством, в категориях принципа разделения властей: «Изначальное напряжение между парламентом и правительством — какое существовало при конституционной монархии — изменилось. В парламентской демократии большинство обычно господствует в правительстве. В настоящее время эти отношения характеризуются политическим трением между правительством и парламентскими фракциями, поддерживающими его, с одной стороны, и оппозицией — с другой. В парламентской системе правления большинство не наблюдает за правительством. Это скорее задача оппозиции и, следовательно, как правило, меньшинства... Если право меньшинства — и, соответственно, право парламента на осуществление контроля — не должно чрезмерно ослабляться, тогда меньшинство не должно быть отдано на милость большинства». Учитывая задачу оппозиции контролировать правительство, Суд подтвердил вытекающие из этого:
а) право меньшинства уточнять предмет расследования;
б) пределы права большинства расширять перечень вопросов против воли мень-
шинства31.
Подход, в соответствии с которым следственные структуры должны быть учреждены по требованию меньшинства палаты, воспринят и в некоторых других государствах. Например, в соответствии со статьей 26 Конституции Латвии Сейм обязан назначать для определенных случаев парламентские следственные комиссии, если того требует не менее одной трети членов Сейма, и в одном из своих решений Конституционный суд Латвии подтвердил, что данная формула означает право меньшинства32. Однако есть и государства (например, Франция), в которых представители оппозиционных сил могут лишь ставить вопрос о необходимости формирования следственной комиссии, а окончательное решение вопроса остается на усмотрение большинства. Такое решение означает гораздо более скромные возможности меньшинства, и именно оно воспринято в России, где Конституция не содержит правил создания парламентских следственных органов, а Федеральный закон от 27 декабря 2005 года
№ 196-ФЗ «О парламентском расследовании» требует 1/5 голосов Государственной Думы или Совета Федерации для инициирования процедуры парламентского расследования и большинства в каждой палате для создания соответствующей комиссии. В соответствии со статьей 30 Регламента Государственной Думы большинством голосов от общего числа депутатов принимается решение не только о создании комиссии, но и об утверждении ее состава, определении ее задач и полномочий и сроков действия. Таким образом, здесь сложно усмотреть какие-либо гарантии права меньшинства учреждать следственные комиссии и направлять их работу.
3. Инициатива выражения недоверия
Данный инструмент, часто рассматриваемый в качестве не самого контроля, а следствия контрольных мероприятий, подразумевающий тем не менее оказание на правительство определенного давления, существует только в рамках парламентарных форм правления и в полупрезидентских республиках. Часто инициатива может быть выдвинута сравнительно небольшой частью палаты (например, 1/5 членов собраний Болгарии или Венгрии, 1/10 депутатов Национального собрания Франции), однако окончательное решение обычно требует абсолютного большинства голосов. Если исполнительная власть располагает поддержкой парламентского большинства, то подобная инициатива фактически не может привести к падению правительства; исключение составляет случай распада коалиции, на которую опиралось правительство, что подтверждает, например, опыт Италии. В случае же устойчивого парламентского большинства основной целью, которую преследует оппозиция при использовании этого инструмента, является привлечение внимания правящей политической силы и общественности к необходимости обсуждения некоторых проблем, в ходе которых правительству придется выступить с обоснованием своей политики, и достижения компромиссов33. Однако и с этой точки зрения результаты предпринимаемых оппозицией усилий могут быть различны. Так, в России в 2005 году инициатива выражения недоверия Правительству была выдвинута представителями партий коммунистов и «Родина», а
также независимыми депутатами в связи с непопулярной социальной политикой, проводимой Белым домом; инициатива (вполне предсказуемо) не получила большинства. По заявлению Г. Зюганова, основной идеей этой акции было выражение поддержки избирателям, протестующим против мер, принимаемых Правительством34. Если учесть, что инициаторы голосования недоверия Правительству настаивали на полной отмене закона о замене социальных льгот денежными выплатами, говорить о результативности их действий в данном случае не приходится.
III. Инструменты сдерживания парламентского большинства
Обычно самый факт того, что законодательную функцию осуществляет специальный представительный орган власти, отделенный от исполнительной ветви, рассматривается как гарантия защиты прав личности от злоупотреблений властью со стороны публичных органов. Однако в ситуации, когда большинство депутатов поддерживают политику правительства, последнему нет необходимости вмешиваться в компетенцию законодателя — все необходимые решения могут быть проведены через парламент и оформлены законом. В связи с этим значение приобретают те инструменты, при помощи которых парламентское меньшинство может влиять на ход и результаты законодательного процесса, отстаивая свое видение путей решения той или иной проблемы.
1. Законодательная инициатива, обсуждение и принятие закона
Законодательная инициатива может рассматриваться в качестве меры противодействия, обычно доступной оппозиции: если последняя не согласна с проектом закона, определенным образом регулирующим те или иные общественные отношения, она может представить на обсуждение свой вариант. Соответствующие правила могут различаться. Например, в Германии инициатива может быть реализована 5 % депутатов Бундестага. В некоторых странах (США, Россия) право законодательной инициативы принадлежит даже отдельному члену палаты парламента. Однако решающее значение имеет реальный резуль-
тат, а проект, который не пользуется поддержкой большинства, не имеет шансов, хотя и может представлять собой определенную альтернативу позиции большинства.
На практике большую роль играет также количество и приоритетность рассмотрения инициатив, исходящих от депутатов и правительства, и даже продолжительность парламентских сессий. Например, применительно к Франции с учетом ограниченного периода сессий ее законодательного органа (не более 120 дней в году) и приоритетности законопроектов, весьма активно инициируемых Правительством, долго существовала проблема того, что Парламент иногда просто не имел времени работать с собственными предложениями35, в том числе предложениями оппозиции. В настоящее время в соответствии со статьей 48 Конституции Франции один день заседаний в месяц резервируется в каждой палате для рассмотрения повестки дня, выработанной оппозиционными группами или группами меньшинства. Похожая практика существует в государствах Вестминстерской модели правления. Например, в Великобритании 20 дней в течение каждой сессии выделяется для рассмотрения вопросов по выбору оппозиционных партий (17 дней отводится партии официальной оппозиции, и еще 3 дня — второй по величине оппозиционной партии). В эти дни оппозиция предлагает для обсуждения многочисленные политические и административные вопросы, которые в противном случае остались бы без внимания со стороны правительства и парламентского большинства36. Впрочем, значение «оппозиционных» дней не следует переоценивать. Оно сводится, видимому, к заострению внимания различных политических сил на тех или иных проблемах и различных способах их решения, но итоговый результат все равно определяется большинством. Да и процент законов, принятых по инициативе правительства, в государствах парламентарной и смешанной форм правления остается высоким37.
В России в отсутствие институционализированной оппозиции и специфических гарантий для фракций меньшинства не существует и «оппозиционных» дней. План работы составляется Советом Государственной Думы и утверждается палатой большинством голосов (ст. 50 Регламента). Регламентом определены и рамки для представления
альтернативных законопроектов: они могут быть приняты к рассмотрению только до одобрения законопроекта по тому же вопросу в первом чтении и до принятия Советом Государственной Думы решения о включении поступивших законопроектов в проект порядка работы (ст. 110). Что касается соотношения принятых Государственной Думой V созыва федеральных законов по субъектам законодательной инициативы, то здесь можно привести следующие данные: Президент РФ — 13 %, Правительство РФ — 38 %, депутаты фракции «Единая Россия» — 31 %, депутаты других фракций — 3 %, члены Совета Федерации — 2 %,суды Российской Федерации — 3 %, законодательные органы субъектов Российской Федерации — 10 %38.
Применительно к ходу обсуждения того или иного законопроекта также возможны варианты, которые не позволяют утверждать, что фракции меньшинства могут только смириться с позицией большинства, даже если она их не устраивает. Ярким примером служат недавние события во Франции, связанные с принятием законодательства, направленного, в частности, на увеличение пенсионного возраста с 60 до 62 лет, а также продление обязательного пенсионного стажа почти на полтора года. За проведением пенсионной реформы стоял Президент Франции Н. Сар-кози и поддерживающая его партия большинства «Союз за народное движение». В ходе продолжительных дебатов в парламенте на фоне массовых протестов населения оппозиции все же удалось добиться некоторых изменений по сравнению с первоначальным текстом39.
С позиций конституционного права подход, в рамках которого действию должно предшествовать конструктивное обсуждение проблемы с поиском оптимальных путей ее решения, часто рассматривается как один из признаков конституционного правления, исключающего сосредоточение всех властных полномочий в одних руках40. Такой подход может быть реализован и в современных условиях разделения властей, за которым в большей степени стоит разделение партий, но только в случае, если партии парламентского меньшинства не остаются «за бортом» при принятии решений. Не случайно Конституционный совет Франции признал противоречащим Конституции положение регламен-
та Национального собрания, в соответствии с которым президент Собрания мог прекратить обсуждение статьи какого-либо закона, если в нем приняли участие четверо выступающих, в том числе два человека от оппозиционной группы либо группы меньшинства. Как указал Совет, данное положение «могло бы означать запрет представителям оппозиции участвовать в обсуждении статьи», что было бы несовместимо с требованием ясности и искренности парламентских дебатов41.
Вместе с тем в контексте ключевого аспекта деятельности парламента — законотворчества — следует подчеркнуть также и политическую сторону вопроса. Участие оппозиции в обсуждении принимаемых актов может не повлиять на итоговые результаты голосования, но при надлежащем информировании через СМИ избирателей такое участие способно сделать принятие акта политически слишком «дорогостоящим» для парламентского большинства42. Хотя бы поэтому оппозиция не должна оставлять попытки преодоления мнения большинства в ходе принятия нормативных правовых актов.
С этой точки зрения представляется справедливой критика отдельными авторами использования «Единой Россией» «нулевого чтения» для отработки законопроектов в режиме предварительного согласования, по результатам которого исключается альтернативный характер дискуссии, свойственный официальным пленарным заседаниям, и нарушаются права оппозиционных партий43. Не вызывает сомнений, что при решении общественно значимых вопросов предпочтение следует отдавать открытым дискуссиям по законопроектам, которые позволяли бы выявить и учесть более широкий спектр мнений, а также более четко структурировать «электоральные выгоды», получаемые партиями в зависимости от позиций, занимаемых ими в ходе обсуждений.
2. Блокирование некоторых видов решений
На практике некоторые виды решений (принятие определенных нормативно-правовых актов, избрание тех или иных должностных лиц) могут быть приняты не просто большинством, а квалифицированным большинством палат парламента. Типичным таким инструментом является требование применительно
к процедуре изменения конституции (2/3 Бундестага и Бундесрата в ФРГ, 3/5 обеих палат парламента Испании и т. д.), означающее, что, по крайней мере, основы жизни общества и государства могут быть пересмотрены только при условии широкого согласия различных политических сил. Но в использовании этого инструмента можно пойти и дальше. Например, венгерская Конституция в своих положениях устанавливает требование о необходимости набрать 2/3 голосов парламента при голосовании по многим важным законопроектам. Кроме того, в этом контексте следует учитывать наличие и роль второй палаты парламента (если в разных палатах большинство не принадлежит одной и той же политической силе, и вето одной из палат может быть преодолено только квалифицированным большинством другой, или не может быть преодолено вовсе, это способно усилить положение оппозиции).
В России квалифицированное большинство (2/3 Государственной Думы и 3/4 Совета Федерации) требуется для принятия федеральных конституционных законов и законов о поправках к Конституции. С учетом федеративного устройства государства и требованием об одобрении поправок к Конституции не менее чем двумя третями субъектов Российской Федерации, оппозиция может получить дополнительный инструмент влияния, если соответствующие политические силы доминируют в отдельных субъектах Российской Федерации. В случае федеральных законов вето Совета Федерации может быть преодолено 2/3 депутатов Государственной Думы. Чтобы преодолеть президентское вето, необходимо собрать 2/3 голосов в каждой палате. Таким образом, если оппозиция располагает хотя бы третей частью мест, она может блокировать соответствующие решения. Но в настоящее время необходимое число голосов может быть получено и без оппозиционно настроенных фракций, поскольку «Единая Россия» имеет 70 % голосов («конституционное большинство»). Процедура внесения поправок в Конституцию 2008 года продемонстрировала, насколько мало места осталось для обсуждения альтернатив.
При этом уже в настоящее время озвучиваются прогнозы, в соответствии с которыми на предстоящих выборах «Единой России» будет гораздо сложнее получить большинст-
во в две трети голосов, которое есть сейчас. Это означает, что для решения важных вопросов ей придется вступать в коалиции44. Соответственно, не исключено, что в ходе принятия отдельных решений более настоятельной будет необходимость обсуждения различных вариантов и поиска компромиссов.
3. Созыв референдума
В некоторых странах в ходе правотворческой деятельности парламентская оппозиция имеет возможность обратиться непосредственно к мнению граждан. В первую очередь это касается опять же пересмотра конституции. Например, в Италии закон, направленный на изменение Конституции и принятый парламентским большинством, выносится на народный референдум, если в течение трех месяцев после его публикации этого потребует, в частности, пятая часть членов одной из палат (ст. 138 Конституции). Эта же статья предусматривает, что «референдум не проводится, если при втором голосовании в каждой из палат закон был принят большинством в две трети голосов их членов». То есть гарантии того, что оппозиция сможет принять реальное участие в решении вопроса тем или иным образом, налицо45. И надо сказать, что соответствующий механизм используется итальянской оппозицией: так, в 2005 году по результатам созванного ею референдума провалилась конституционная реформа, инициированная Правительством и парламентским большинством.
Правила пересмотра российской Конституции существенно отличаются от вышеописанных. Частичный пересмотр не предполагает референдума, а в случае полного пересмотра решение о проведении референдума принимает Конституционное Собрание. В целом, законодательство Российской Федерации оставляет оппозиционным силам исчеза-юще малые возможности инициировать проведение референдума (по крайней мере, на федеральном уровне).
4. Право обращаться к органам конституционного контроля
Действительно, идея защиты конституции сохраняет свое значение независимо от соотно-
шения политических сил во власти. Демократическая конституция, в свою очередь, призвана защищать интересы не только большинства, но и меньшинства; она устанавливает целый ряд основополагающих принципов, в том числе в сфере защиты основных прав личности, на которые парламентское большинство не должно посягать. Характерно, что значение соответствующего инструмента для защиты меньшинства подчеркивал еще основоположник института централизованного конституционного контроля: как писал Г. Кельзен, конституционная юстиция позволяет вместо всевластия большинства придти к компромиссу групп, представленных в парламенте, поскольку даже угроза обращения меньшинства в конституционный суд уже способна предотвратить неконституционные действия большинства46.
Поэтому так важно, чтобы парламентская оппозиция имела возможность оспаривать в органах конституционного контроля конституционность законов, принятых парламентским большинством. Например, поправка 1974 года к французской Конституции, позволившая 60 депутатам (или 60 сенаторам)47 передавать законы в Конституционный совет, иногда рассматривается как «переворот» в функционировании Совета, обеспечивающего защиту демократической Конституции48. Следует заметить, что в целом французская Конституция является образцом установления многочисленных правил рационализированного парламентаризма, которые ведут к сравнительно слабому положению парламента во взаимоотношениях с исполнительной властью. Конечно, эти правила адресованы в первую очередь оппозиции: парламентские группы, принадлежащие к той же политической силе, что и правительство, и Президент, всегда сохраняют возможность договориться с ними.
Таким образом, использование механизма конституционного контроля может становиться последним средством для меньшинства, не преуспевшего во внутри-парламентской дискуссии по какому-либо вопросу и пытающемуся в суде (или квазисудебном органе) перенести спор из политической в юридическую плоскость, в том числе привлекая аргументы, связанные с защитой прав человека. Апеллируя непосредственно к конституционным нормам, судьи в
свою очередь могут «защитить» некоторые сферы от решения большинства. Французский пример в данном контексте интересен именно потому, что поправка к Конституции, позволившая группам меньшинства обращаться в Конституционный совет, была принята по инициативе Президента Жискара д'Эстена, возглавлявшего национальную федерацию независимых республиканцев, сравнительно небольшую партию, лидировавшую в тот момент в составе правой коалиции и стремившуюся обеспечить себе гарантии влияния на принимаемые акты на то время, когда она уже не будет правящей силой. Примечательно, что после прихода к власти социалистов правые силы (правда, в большей степени голлисты) действительно смогли воспользоваться подготовленной «страховкой», оспорив, в частности, закон о национа-лизации49. Этот закон как важнейшая часть правительственной программы социалистов был принят Национальным собранием в октябре 1981 года. Будучи запрошенным правой оппозицией, Конституционный совет со ссылкой на право собственности объявил не соответствующими Конституции некоторые положения закона, касающиеся механизмов оценки стоимости национализируемых предприятий. Закон вступил в силу только после соответствующего изменения50.
В Российской Федерации обратиться в Конституционный Суд может, в частности, 1/5 депутатов Государственной Думы. В настоящее время ни одна из трех фракций меньшинства не располагает пятой частью мест в Думе51, но, по крайней мере, они могут запрашивать Суд, объединив свои усилия. На практике, однако, никак нельзя сказать, что данная возможность используется часто. Так, по статистике за 2010 год, Конституционным Судом не вынесено ни одного постановления и ни одного определения по запросу 1/5 депутатов Государственной Думы52.
Заключение
Парламентская оппозиция — это абсолютно необходимая часть механизма сдержек и противовесов в его современной интерпретации. В ситуации, когда доминирование партий в политической системе приводит к тому, что принцип разделения властей на отдельные ветви не позволяет избежать концентрации
власти в руках одной политической силы, сдерживать последнюю должна оппозиция.
В распоряжении оппозиции часто находятся весьма серьезные инструменты, с помощью которых она может осуществлять контроль за деятельностью правительства и противодействовать поддерживающим его парламентским фракциям, а также предлагать гражданам политические альтернативы решения различных проблем. При этом опыт различных государств показывает, что для существования и действенного использования соответствующих инструментов необязательно принятие специализированного закона о парламентской оппозиции — может оказаться достаточно и норм регламента палаты парламента, и даже обычая.
Однако реальная роль парламентской оппозиции в системе разделения властей зависит не только от ее нормативно закрепленных возможностей, но и от степени активности самой оппозиции. В свою очередь, эта активность определяется различными факторами, такими как наличие политических соглашений, положение средств массовой информации, практика конституционного контроля, заинтересованность граждан, а также (но отнюдь не в последнюю очередь) готовность правящих сил сосуществовать с контрольными мероприятиями, воспринимать критику и идти на компромиссы. Оппозиция проявляет себя весьма деятельно в странах, где в результате политической конкуренции происходит периодическая смена правящей силы. В таких условиях, помимо иных соображений, правящая партия принимает в расчет свое предполагаемое будущее оппозиционное положение и соответственно осуществляет некоторые «страховочные» меры, направленные на то, чтобы не стать «ничем» в этом случае. Также можно проследить определенную взаимосвязь между разумными ожиданиями оппозиции стать более мощной политической силой (получить в будущем большинство мест в парламенте, участвовать в формировании правительства и нести ответственность за развитие государства) и ее активностью в использовании доступных инструментов контроля. Такого рода обоюдное «предвидение» не только способствует согласованию различных интересов, но и дает существенный вклад в балансирование системы власти в целом и позволяет обеспечить
действие конституционных принципов, в том числе тех из них, которые затрагивают правовой статус личности.
В Российской Федерации перспективы смены правящей партии не очевидны. Конечно, уже и сегодня есть политические силы, которые (иногда) провозглашают несогласие с (некоторыми) инициативами исполнительной власти и парламентского большинства, однако они не имеют достаточного политического веса в настоящее время для того чтобы претендовать на положение партии власти в ближайшем будущем. Ситуация, когда оппозиция не имеет шанса выиграть, а правящая партия — проиграть, не способствует сдерживанию власти, конструктивной критике и принятию ответственных решений53. По-видимому, развитие процессов партийного строительства и корректировки избирательной системы является необходимым, хотя и не достаточным условием становления полноценной парламентской оппозиции в России.
Троицкая Александра Алексеевна — ассистент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова.
1 Федералист: Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Джея и Дж. Мэдисона. М.: Издательская группа «Прогресс» — «Литера», 1994. Эссе № 48. С. 333.
2 Обзор возможных соотношений политический сил в законодательном корпусе и правительстве см., например: Herman V., Pope J. Minority Governments in Western Democracies // British Journal of Political Science. Vol. 3. 1973. No. 2. P. 191-212. Иными словами, для целей данной работы количественный критерий (число мандатов у определенной партии в парламенте) имеет значение, но не является единственным.
3 См.: Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма): Пер. с венгерского. М.: Юристъ, 2001. С. 105.
4 См. подробнее: Levinson D. J., PildesR.H. Separation of Parties, Not Powers // Harvard Law Review. Vol. 119. 2006. No. 8. P. 2311.
5 См., например: Goodhart A.L. The Rule of Law and Absolute Sovereignty // The University of Pennsylvania Law Review. Vol. 106. 1958. No. 7. P. 943-963, 944; Kelsen H. La garantie juridic-
tionnelle de la Constitution // Revue du droit public de la science politique en France et à l'étranger. 1928. N° 2. P. 213.
6 См.: Béchet-Golovko K. L'ambiguïté de la fonction parlementaire: entre collaboration et contrôle // Politeia. 2009. N° 16.
7 Kommers D. The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany. 2nd ed., rev. and expanded. Durham; London: Duke University Press, 1997. P. 169.
8 Важнейшим вопросом, имеющим самостоятельное значение и остающимся за рамками данной статьи, является вопрос о гарантиях существования парламентской оппозиции, зависящего не в последнюю очередь от особенностей партийной и избирательной систем.
9 См.: Васильева С. Конституционно-правовой статус политической оппозиции. М.: Институт права и публичной политики, 2010. С. 154.
10 См.: Там же. С. 74-75.
11 Sanchez Navarro A. Comments on the Role and Legal Protection of the Opposition (European Commission for Democracy through Law) (http:// www.venice.coe.int/docs/2007/CDL-DEM (2007)002-e.asp).
12 См.: Васильева С. Указ. соч. С. 141, 157.
13 См.: Дюверже М. Политические партии: Пер. с фр. М.: Академический Проект, 2000. С. 274.
14 См.: Scholer U. An Example of Well Developed Parliamentary Minority Rights: The Rules of Procedure of the German Bundestag // Association of Secretaries General of Parliaments. Minutes of the Spring Session. Cape Town, 14—18 April, 2008. P. 86—92, 87 (http://www.asgp.info/Resources/ Data/Documents/YMZFDSDMXEQNQPRGTII ACHKXYFOBPH pdf).
15 См.: Кононов К. А. Идеологическое многообразие как институт российского конституционного права: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2009. С. 23, 24.
16 См.: Васильева С. В. Указ. соч. С. 27.
17 См., например: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 года (http://www.kremlin.ru/transcripts/5979).
18 См., например, политическое соглашение между Всероссийской политической партией «Единая Россия» и Политической партией Справедливая Россия и заявление для СМИ С. Миронова, сделанное в феврале 2010 года: http://www. spravedlivo.ru/news/primary_news/10560.php.
19 При невозможности достичь компромисса, вопрос выносится на пленарное заседание пала-
ты, однако необходимость в этом возникает достаточно редко. См.: http://www.bundestag.de/ htdocs_e/bundestag/elders/index.html.
20 См.: http://www.duma.gov.ru.
21 См.: Alder J. Constitutional and Administrative Law. Trowbridge, 2007. P. 306.
22 См.: Schöler U. Op. cit. P. 87.
23 См., например: Statistiques de la session 2008— 2009, 1er octobre 2008 - 30 septembre 2009 (http://www.assemblee-nationale.fr/l3/seance/ statistiques-13leg.asp#stats).
24 В соответствии со статьей 38 Регламента Государственная Дума может пригласить на заседание Председателя Правительства, в том числе по инициативе отдельных депутатов, «в целях получения информации, по вопросам, носящим чрезвычайный характер». По-видимому, оценка «чрезвычайности» того или иного вопроса остается на усмотрение большинства палаты.
25 См.: Волкова Е. А. Изменение регламентов палат российского парламента: cui prodest? // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 5. С. 63-69, 68.
26 В некоторых русскоязычных источниках термин «the Rules of its Proceedings» переводится как «правила проведения своих заседаний». Однако речь здесь идет, конечно, не только о правилах проведения заседаний палаты, но и процедурах ее работы в целом, поэтому, возможно, термин «регламент» был бы более корректен.
27 См.: Vander Jagt v. Thomas P. O'Neill, 699 E2d 1166 (D.C. Cir. 1983) (http://vlex.com/vid/guy-vander-jagt-appellants-thomas-neill-37006333).
28 См.: Castello J.E. The Limits of Popular Sovereignty: Using the Initiative Power to Control Legislative Procedure // California Law Review. Vol. 74. 1986. No. 2. P. 491-563, 554.
29 См.: Скоков А. В. Проблемы парламентских расследований: зарубежный опыт и законодательство России // Государство и право. 2009. № 2. С. 105-1 10, 109.
30 См.: 70 BVerfGE 324 (1986); Kommers D. Op. cit. P. 170-172.
31 Kommers D. Op. cit. P. 167-168.
32 Решение от 1 октября 1999 года № 03-05(99) (http://www.satv.tiesa.gov.lv/?lang=3&mid=19).
33 Ограниченный характер использования рассматриваемого инструмента связан также с тем, что правительство, как правило, располагает встречным «оружием» - инициативой роспуска парламента.
34 См.: Коммунисты собрали все подписи, необходимые для вынесения недоверия правительству
// NEWSru.com. 2005. 31 января (http://www. newsru.com/russia/31jan2005/kommunisty.ht-ml).
35 См.: Ardant Ph. Les institutions de la Ve République. Paris: Hachette, 1991. Истории известны даже такие попытки выйти из положения, как проведение ночных заседаний.
36 См.: http://www.parliament.uk/site-information/ glossary/opposition-days/.
37 Соответствующая цифра в отдельных парламентарных системах может достигать 80 %. См.: Basilien-Gainche M.-L. Le modèle européen de démocratie parlementaire serait-il gouvernemental? // Revue du droit public et de la science politique France et à l'Étranger. 2009. N° 3. P. 877892. Оценку эффективности «оппозиционных» дней во Франции см.: Béchet-Golovko К. Op. cit.
38 См.: http://www.er-duma.ru/law/44821.
39 В частности, было оставлено право выхода на пенсию в 60 лет за женщинами, имеющими трех и более детей, родителями детей-инвалидов, теми французами, которые начали работать в возрасте до 18 лет, см.: Прокофьев В. Двухнедельный кошмар закончился // Российская газета. 2010. 1 ноября.
40 См., например: SorensonL.R. The Limits of Constitutional Government: Reflections toward the Conclusion of the Bicentennial Celebration of Our Constitution // The Review of Politics. Vol. 51. 1989. No. 4. P. 551-580, 554.
41 Décision n°2009-581 DC du 25 juin 2009 (http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-depuis-1959/2009/2009-581-dc/ decision-n-2009-581-dc-du-25-juin-2009.42749. html). Подробное обсуждение решения см.: Bé-chet-Golovko K. Op. cit.
42 См.: Pempel T. J. The Dilemma of Parliamentary Opposition in Japan // Polity. Vol. 8. 1975. No. 1. P. 63-79, 76.
43 См.: Волкова Е. Указ. соч. С. 67.
44 Южный В. Владислав Сурков: Эти выборы выиграет «Единая Россия» // Российская газета. 2010. 19 ноября.
45 Такова же ситуация в некоторых других странах (Дания, Польша, Албания и пр.).
46 См.: Kelsen H. Op. cit. P. 223.
47 Это составляет примерно десятую часть Национального собрания и больше трети Сената соответственно.
48 См.: Майнингер М.-К. Конституционный совет Франции и европейское право // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 4 (61). С. 141 — 142. О значении реформы см. также: Stone A. The Birth of Judicial Politics in France: The Constitutional Council in Comparative Perspective. New York: Oxford University Press, 1992; Ferejohn J., Pasquino P. Constitutional Adjudication: Lessons from Europe // Texas Law Review. Vol. 82. 2004. No. 7. P. 1671-1704.
49 См.: Ginsburg T. Judicial Review in New Democracies: Constitutional Courts in Asian Cases. Cambridge: Cambridge University Press, 2003. P. 54.
50 Décision n° 81-132 DC du 16 janvier 1982 (http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-par-date/1982/81-132-dc/ decision-n-81-132-dc-du-16-janvier-1982.7986. html).
51 Коммунисты - 12,67 %, ЛДПР - 8,9 %, Справедливая Россия — 8,44 %.
52 См.: http://www.ksrf.ru/Decision/Statisticses/ Pages/default.aspx.
53 Это обстоятельство признается и на самом высоком политическом уровне. См., например, видеообращение Президента Д. М. Медведева от 23 ноября 2010 года: http://www.kremlin.ru/ video/620; Латухина К., Сидибе П. Чтоб застоя не было. Дмитрий Медведев выслушал лидеров парламентских партий // Российская газета. 2010. 25 ноября.
