CC BY
195
НАУЧНЫЕ СООБЩЕНИЯ
УДК 172.3.
Ю. В. Назарова (Тула, ТГПУ им. Л. Н. Толстого)
Тел.: 8 (4872) 35-74-37; e-mail: fox353@vandex.ru
ПАРЛАМЕНТСКАЯ ЭТИЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА - МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ
В статье рассматривается содержание современной парламентской этической культуры. Этическая культура в парламенте проявляется в форме нормативного регулирования деятельности парламентариев, которая носит название «этический режим», и несет функцию профилактики конфликта интересов.
Ключевые слова: парламентаризм; этическая культура в парламенте; этический режим; конфликт интересов.
Этическая культура (Ethics Culture) - термин, предложенный Всемирной организацией парламентариев против коррупции, обозначающий особую парламентскую систему, включающую в себя этический режим (Ethics and conduct regime). Международный опыт этического регулирования парламентского поведения представлен на сайте организации GOPAC (Всемирная организация парламентариев по борьбе с коррупцией). Партнерами GOPAC являются такие организации, как ParlAmericas и Le Centre Parlamentaire; Южноафриканский институт парламентаризма (Parliamentary Institute of South Africa); Комитет по этике Сената Чили (Ethics and Transparency Committee, Senate of Chile), Европейский Союз, Всемирный Банк; Национальный демократический институт, ООН, и многие другие. Это свидетельствует о том, что вопросы парламентской этической культуры актуальны во всем современном мире [1].
Этический режим - это совокупность принципов, норм парламентской деятельности, и механизмов их осуществления и регулирования.
Основной проблемой определения содержания современной парламентской этической культуры является конфликт между индивидуальной и нормативной этикой, этикой предпочтений и этикой ограничений. «Этические режимы» в большей степени построены на этике ограничений и норм. С другой стороны, этическая культура, направлена на предупреждение, профилактику возможных конфликтов, таким образом, сама идея этической культуры основывается на этике предпочтений. Тем не менее, несмотря на то, что Всемирная организация парламентариев против коррупции заявляет, что эффективность этической культуры зависит лишь
от самих парламентариев, отказаться от этики ограничений не представляется возможным.
Для верного определения приоритетов и направления
парламентской этической культуры, необходимо определить ее базовые ценности, основание которых кроется в идее общественного служения, различной для культуры каждого конкретного государства.
Ценности этической культуры формируют принципы - принципы формируют нормы парламентской деятельности - нормы нуждаются в механизмах реализации - все это создает особую этическую инфраструктуру в парламентаризме, основанную на понятии «этический режим» [1].
Этический режим может предполагать три составляющих: 1) кодекс поведения, определяющий этические нормы. Примером Кодекса поведения служат «Семь принципов публичной политики» в Великобритании [2, 12]. В кодексе представлены такие принципы как честность, принципиальность, открытость, подотчетность, неподкупность,
беспристрастность, лидерство.
2) правила поведения, конкретизирующие этические нормы. Правила поведения придают кодексу практическую силу. Правила представляют из себя указания, как должны себя вести парламентарии в неоднозначных ситуациях, для того, чтобы их поведение соответствовало принципам парламентской этики. Правила поведения конкретизируют нормы кодексов. Так, на примере Великобритании, такие принципы, выраженные в кодексе, как открытость, принципиальность, подотчетность, в правилах поведения регулируют следующие нарушения: замалчивание или утаивание финансовой информации о политической партии или об отдельном парламентарии, утаивание информации о финансовых отношениях с различными организациями. Соблюдение принципа, беспристрастности обеспечивает контроль за действиями, приводящими к конфликту интересов, регулирует деятельность лоббистов и т.п.
3) регулирующий комитет, следящий за практическим применением правил. Комитеты, осуществляющие регулирование, могут нести как карающую, так и воспитательную функции. Они существуют в трех основных формах: 1) комитет с властными полномочиями вне парламента. Он проводит независимое расследование правонарушений и определяет степень ответственности. Это предполагает создание особой судебной системы, которая контролируют парламентскую систему регулирования;
2) регулирующий комитет в парламенте, который создается самим парламентом. Его председатель (государственный контролер) не может быть депутатом, но остальные члены комитета являются депутатами. Этот эксперт уполномочен расследовать дела и давать советы по истолкованию правил поведения, однако, решения по делам окончательно принимаются
специальной парламентской комиссией; 3) регулирующий орган в парламенте состоит из одних только депутатов, которые самостоятельно поддерживают порядок в своей среде [3, 15]. Однако у такой модели есть критики, которые утверждают, что в этом случае парламентарии из законодателей превращаются в судей, юристов и следователей.
Рассмотрим на примере некоторых парламентов, как
осуществляются три вышеуказанные модели регулирования.
Внешнее регулирование парламентской деятельности
осуществляется в Тайване и Индии. В этих странах против членов парламента могут быть возбуждены судебные иски, они могут лишаться парламентского иммунитета и суверенитета, причем эти вопросы также решаются не в парламенте.
Пример внутрипарламентского регулирования - такие страны, как США и Германия. В случае нарушения этических правил, доклады о нарушении представляются в специальный этический комитет или отдел, который и занимается их расследованием.
В таких странах, как Великобритания и Ирландия, вопросами парламентской этики занимается независимый контролер (Комиссар по этике), который проводит расследование нарушения, результаты представляются в комитет или отдел по этике, который выносит решение о дальнейших действиях по отношению к нарушителю, или о санкциях за нарушение.
Роль такого контролера (Комиссара по этике) в этической культуре парламента является важной и ответственной. Это не только функции по аналитическим расследованиям нарушений этических стандартов, но и определение и отказ от расследования пустых или политически мотивированных дел, обучение парламентариев стандартам поведения и продвижение этих стандартов, а также создание этического режима -трактовка законов и работа по профилактике нарушений. Кроме того, Комиссар по этике выполняет функции обучения парламентариев стандартам поведения и их прояснения, а также трактует непонятные пункты правил [1].
Основным понятием в этическом режиме считается понятие «конфликта интересов». Необходимо понимать, что парламентарии часто вынуждены лавировать между различными интересами, включая интересы, касающиеся религиозных, гендерных, земляческих вопросов, а также интересов политических партий. Поэтому нужно отметить, что конфликт интересов - это не то же самое, что коррупция или неэтичное поведение, однако, он создает большое количество потенциальных сложностей, которые должны пониматься и осознаваться членами парламента.
Задача этического режима - показать, какие интересы могут привести к неэтичному поведению.
Окончательная задача этического режима - убедить парламентариев Восприятие конфликта интересов имеет на себе влияние таких факторов, как конституция и культура. По этой причине этика и режим поведения включают правило, которое предписывает политикам быть осторожными
в любых случаях, когда они принимают подарки.
Интерпретация правил также должна учитывать юридическую систему, в которой эти правила действуют. Очевидно, что режим поведения не может быть универсальным для всех парламентариев. Его выполнение обусловлено хорошим пониманием самого духа правил, и внимательностью парламентариев. По этой причине, процесс консультирования политиков - с целью привить понимание цели правил -является очень важным.
Правила, предотвращающие конфликт интересов, включают в себя три основных аспекта - прозрачность, ограничения и запреты:
1. Прозрачность. Принцип прозрачности проявляется в поиске посторонних интересов. Этот поиск включает в себя консультативную и просветительскую деятельность по трактовке правил, касающихся конфликта интересов, различные образовательные программы по профессиональной этике, мониторинги по обнаружению посторонних интересов в парламентской деятельности. Кроме того, одним из наиболее наглядных примеров принципа прозрачности является декларирование интересов. Декларирование условно можно разделить на два вида: добровольное декларирование и обязательное декларирование. Добровольное декларирование - это объявление парламентарием о возможном конфликте интересов. Подобное объявление может быть обоснованием добровольного отказа парламентария от участия, например, в голосовании за тот или иной законопроект, в котором могут быть затронуты его личные интересы. Добровольное декларирование интересов применяется также иногда и при так называемом «честном лоббировании». Обязательное декларирование финансов или недвижимости существует практически во всех парламентах, и помогает определить степень личной заинтересованности парламентария в тех или иных случаях.
2. Ограничения. Предполагается, что правила по предотвращению конфликта интересов должны быть сформированы так, чтобы минимизировать возможность ситуации конфликта интересов. Например, это касается правил на ограничение на последующее трудоустройство. В некоторых странах, парламентариям в период парламентского срока, запрещено совмещать любые профессии, кроме научной, преподавательской или писательской деятельности.
3. Запрет на определенные действия в парламенте и вне парламента. Эта группа правил, направленная на предотвращение конфликта интересов наиболее многочисленная и подробная.
Пути разрешения конфликта интересов через собственную стратегию предотвращения конфликта интересов, по мнению Всемирной организации парламентариев по борьбе с коррупцией, заключаются в следующих трех принципах:
1. Умение идти на компромисс, невзирая на собственные пристрастия
2. Законодатели должны решить, как сохранить оптимальный баланс между личными и общественными интересами
3. Кодекс поведения должен служить основой для оптимального ре ения.
Цель этического режима - утверждение четких стандартов поведения среди парламентариев. Развитие этики и режима поведения подразумевает большее, чем просто написанные правила или принципы и нормы регулирования. Это означает политическое согласие с самой целью этического режима и построение культуры его поддержания.
Парламентарии должны быть вовлечены в процесс развития этического режима на каждом его этапе. Это может быть достигнуто многими путями. Начальный путь - установление принципов этического поведения через дебаты и дискуссии. На более поздних стадиях формирования этического режима более эффективно давать поручения по написанию правил особым комитетам, но это, опять-таки, должно осуществляться, после проведения дебатов, консультаций и дискуссий, объясняющих эти правила.
Всемирная организация парламентариев по борьбе с коррупцией устанавливает следующую систему построения этической культуры, которая разбита на несколько стадий:
Первая стадия - это построение коалиции для изменений внутри парламента, вокруг нужд этики и режима поведения. Построение такой коалиции может быть спровоцировано внешними факторами: политическим кризисом, инцидентами, связанными с коррупцией, или вопросами, касающимися доверия общества к парламенту. Политики должны понимать, для чего нужна эффективная этическая система, и что необходимо для ее формирования.
Вторая стадия построения этической культуры - достижение соглашения по поводу этических принципов. Этот этап очень важен по следующим причинам. Во-первых, большинство институтов уже имеют определенные ценности, включенные в их уставы или основные законы. Во-вторых, легче найти соглашение насчет основных принципов, чем среди различных элементов правил.
Третья стадия - установление системы регулирования и этического образования членов парламента [1].
Для развития этической культуры на первоначальном этапе, необходимо, во-первых, установить природу проблемы, по причине
которой необходим этический режим, и установить, будет ли он эффективен в решении этой проблемы; во-вторых, установить, как новая система будет дополнять другие инициативы и менять основное понимание правил среди членов парламента, и, в-третьих, какие меры будут наиболее подходя ими для достижения целей.
Принципы этического поведения служат основой для создания более подробных правил. Парламентарии должны учитывать ряд факторов, при определении подобных принципов; 1. Общие правила законов или конституции; 2. Опыт этических режимов в других парламентах;
3. Международные стандарты, такие как конвенция объединенных наций против коррупции [1].
Этический режим должен строиться на культурных принципах парламента; он должен начинаться с политической культуры. Большинство институтов уже имеют определенные ценности, уже включенные в законодательство. Некоторые страны уже включили эти принципы в парламентские правила как часть закона или часть конституции.
Международный опыт парламентского режима предполагает следующие принципы, как например 7 принципов публичной политики Великобритании (Комитет по стандартам в публичной сфере):
Альтруизм: нужно действовать только в интересах общества, недопустимы финансовые или иные предпочтения для самих служащих, членов их семей или друзей.
Прямота: публичные политики должны избегать любых
финансовых или иных обязательств, перед организациями, или частными лицами, которые могут повлиять на них при исполнении служебных обязанностей.
Объективность (беспристрастность): в делах, включающих решения о сделках, контрактах, назначения на должности, рекомендациях, даваемых частным лицам или организациям, публичные политики должны руководствоваться выбором, основанном на убежденности в реальных заслугах соискателей.
Ответственность (подотчетность): публичные политики
ответственны за свои действия перед обществом и должны принимать тот факт, что обществу свойственно критическое отношение к их работе.
Открытость: Они должны быть открыты, насколько это возможно, во всех решениях и действиях, которые они предпринимают. Они должны объяснять все свои решения, и ограничивать информацию только в случае явной необходимости.
Честность: они должны декларировать любые частные интересы, относящиеся к их общественному долгу, и делать шаги к разрешению любых конфликтов, возникающих при защите общественных интересов.
Лидерство: они должны продвигать и поддерживать эти принципы, чтобы лидировать и быть примером для других [2, 25-30].
Другие парламенты имеют стандарты, похожие на семь принципов публичной политики Великобритании. Так, в Уганде главными принципами также являются альтруизм, прямота, объективность, ответственность, открытость, честность, и продвижение эффективного управления. В Эфиопии основополагающими принципами являются «лояльность и честность служащих, которые должны служить примером для народа Эфиопии... защита и уважение национальных интересов, и соблюдение престижа и достоинства Палаты» [1].
Необходимо отметить, что существуют также и международные стандарты для парламентариев. Так, путеводитель законодательства по реализации конвенции Объединенных наций против коррупции описывает подход, включающий три этапа, которые устанавливают следующие положения:
- обязательные требования, которым должны следовать государства
- дополнительные требования, которые государства должны принять к рассмотрению
- дополнительные требования, которые государства могут рассмотреть по своему желанию [1].
Система этического регулирования - это больше, чем система наказания. Она может быть эффективна, только когда члены парламента знают и понимают правила этического режима. Система этического режима должна предупреждать возможные нарушения, она нуждается в ясных правилах, которым удобно следовать. Также она должна включать этическое образование, заключающееся в обучении трактовке правил этического режима, в советах и руководстве по использованию этих правил.
Процесс развития этики поведения - это становление этической культуры, включающей в себя ясные стандарты поведения, которые доступны для понимания; к которым члены парламента относятся как к законным основаниям поведения, и понимают необходимость их соблюдения.
В становлении парламентской культуры важна роль авторитетных лиц, важна их поддержка в процессе становления этической системы. Так, председатель парламента может быть ключевой фигурой в развитии этического режима. Так же важна и роль политических партий. Лидеры и авторитетные депутаты от этих партий в начале становления этического режима могут оказать значительную поддержку процессу, приняв участие в этическом образовании членов своей партии.
Кроме того, вопросы парламентской этики должны быть открыты для свободного доступа - в статьях и веб-сайтах; книгах и пособиях по толкованию этических правил, в печатной или электронной форме.
Часто парламентарии нуждаются в специальном обучении, когда представляется новая система этического регулирования, или во время
парламента нового созыва. Всемирная организация парламентариев по борьбе с коррупцией отмечает, что такие образовательные программы должны быть включены в процедуры официального введения в должность для всех новых парламентариев. Принятие ключевых ценностей и понимание правил - это старт для формирования этической культуры.
Всемирная организация парламентариев по борьбе с коррупцией отмечает, что существуют четыре основных принципа, вокруг которых должен быть построен парламентский режим этического поведения [1]:
Эффективность (effectiveness) парламента должна быть утверждена позициями, точками зрения и поведением его членов, в той же степени, что и конституционной властью.
Новый этический режим должен учитывать специфические черты парламента, определить его специфику. Члены парламента должны понимать, что уважение авторитета и законности этических правил находится в сфере их собственных интересов.
Развитие этических правил не должно быть единственной целью этического режима; чтобы правила были эффективны, члены парламента должны включиться в процесс построения институциональных ценностей.
Создание этического режима не может решить всех проблем, которые стоят перед институтом парламентаризма. Принципы, правила и способы регулирования, должны рассматриваться только как одна из частей широкой попытки усовершенствования института парламента.
Таким образом, анализ документов, касающихся содержания этического режима, позволил сделать следующие выводы.
Понятие «этическая культура» включает в себя как этический режим, состоящий из принципов, норм и механизмов осуществления правил, так и систему этического образования парламентариев. Не существует универсального этического режима, каждый парламент уникален. Создание режима этики не сможет решить, само по себе, проблем, которые встают перед институтом парламентаризма. Эти принципы и правила, а также способы регулирования - всего лишь часть более широких попыток улучшения работы института парламентаризма. Успех этического режима заключен не в его наличии, а в том, как он понимается, соблюдается и претворяется в жизнь. Важен не только сам этический режим, но и процесс его созидания и развития.
В конечном счете, каждая этическая система должна быть принята членами парламента. Даже если они согласны не со всеми позициями этой системы, они, по крайней мере, должны уважать ее авторитет.
В процессе становления этического режима должны учитываться политические условия страны, культурные ценности парламентского института, и позиции авторитетных членов парламента.
Литература
1. GOPAC [Электронный ресурс] : сайт / [Всемирная организация парламентариев по борьбе с коррупцией]. 2013. URL: http://www.gopacnetwork.org (дата обращения 1.06.2013 г.).
2. Этика публичной политики: из опыта работы Комитета по
стандартам публичной сферы Великобритании. 2-е изд., доп. и
перераб. М.: Ин-т права и публичной политики, 2005. 189 с
3. Парламентская этика: сравнительный анализ. М.: Национальный
демократический институт международных отношений, 2000. 54 с
Y. V. NazarovaA
PARLAMENTARY ETHICS CULTURE - INTERNATIONAL EXPERIENCE
Tula State Pedagogical University. Chair of philosophy, culturology, applied ethics, religious studies and theology.
The article is about modern parliamentary ethics culture. Ethics culture is a special parliamentary system that consists of Ethics and conduct regime and prevents the conflict of interests.
Key words: parliamentary; parliamentary ethics culture; ethics and conduct regime; conflict of interests.
