CC BY
110
ПАРЛАМЕНТАРИЗМ В РОССИИ В КОНТЕКСТЕ ИСТОРИИ И СОВРЕМЕННОСТИ
По материалам российско-германского «круглого стола», проведенного в Финансовой академии при финансовом и организационном содействии Фонда им. Фридриха Эберта (ФРГ)
В соответствии с планом сотрудничества между Финансовой академией при Правительстве РФ и представительством Фонда им. Фридриха Эберта в Москве и при участии Российской академии государственной службы при Президенте РФ на двух «площадках» — в Финансовой академии и в РАГС состоялся очередной (третий по счету) российско-германский «круглый стол» на тему: «Парламентаризм в России и Германии: история и современность». Заседания «круглого стола» были приурочены к 100-летию зарождения парламентаризма в России как политического института. Это событие само по себе актуализировало необходимость осмысления истоков парламентаризма, опыта, достижений и просчетов в процессе его становления, определения перспектив развития. Однако актуальность темы «круглого стола» определялась прежде всего тем, что становление и развитие парламентаризма как института демократической, эффективной политической системы в нашей стране (при творческом подходе к опыту строительства парламентаризма в других странах, в частности в Германии) является одной из важных задач комплексной модернизации государственной и общественной жизни современной России. Этим и были обусловлены основные цели «круглого стола», которые, по мнению его организаторов и участников, заключались в том, чтобы на основе осмысления исторического пути и накопленного опыта ясно представить себе роль и значение важнейшего института представительной власти в нашей политической жизни, в том числе и во взаимосвязи с формирующейся партийной системой, выявить характер, этапы и тенденции развития современного российского парламентаризма, роль политических партий в становлении этого института в прошлом и в наши дни, сравнить исторический опыт трансформации и российского и германского парламентов и, соответственно, проанализировать пути трансформации избирательных систем двух стран как механизмов формирования представительных органов, адекватных потребностям общества.
Проблематика «круглого стола» привлекла внимание более 70 специалистов в области политологии, права, истории, социологии из России, Германии, Италии. В основном это были известные исследователи в области парламентаризма. С немецкой стороны к их числу принадлежат проф., д-р Хайнрих Бест и д-р Верона Крисмос-Бест из университета Йены, более десятка лет отдавших исследовательским проектам «Парламентское представительство в Европе. 1848—2005 гг.» и «Руководители парламентов после смены системы»; д-р Михаэль Эдингер, координатор этих проектов; проф., д-р Херта Дойблер-Гмелин — председатель комитета Бундестага ФРГ, имеющая 33-летний опыт практической парламентской деятельности, в недавнем прошлом возглавлявшая министерство юстиции ФРГ. Италию представляла проф., д-р Маурисио Кота, директор Центра изучения политических изменений при университете г. Сиенны. С российской стороны в работе «круглого стола» приняли участие ученые ряда различных вузов, в том числе и из регионов России. Это д-р. полит. н., проф. РАГС О.В. Гаман-Голутвина, представившая итоги исследования персонального состава российского парламента в рамках междунардного проекта; д-р полит. н., проф. Р.М. Романов — государственный советник 1 класса РФ, имеющий многолетний опыт работы в Совете Федерации ФС РФ; д-р полит. н., проф. А.Г. Чернышов — депутат Государственной Думы ФС РФ; а также ученые из МГУ им. М.В. Ломоносова, РАГС и СКАГС, Санкт-Петербургского и Саратовского госуниверситетов.
Активное участие в заседаниях «круглого стола» приняли представители ряда кафедр Финансовой академии. Краткое изложение их выступлений мы предлагаем вниманию наших читателей.
Открывая работу «круглого стола», заведующий кафедрой социальнополитических наук д. и. н., проф. Я.А Пляйс в своем вступительном слове обрисовал исторический путь российской представительной власти вообще и российского парламентаризма в частности. Он отметил, что представительная племенная демократия древних славян положила начало формированию структур и институтов, превратившихся затем в государственные институты. В последующие времена под влиянием совокупности объективных обстоятельств господствующая роль в обществе перешла к единовластному правителю: великому князю, государю, царю, императору, а представительная власть (в исконном смысле этого слова) в лице вече постепенно утрачивала свою роль, хотя ограниченные формы представительства в виде Боярской думы, существовавшей восемь веков, а также Земских соборов, все же практиковались самодержавной российской властью. При этом идея о полноценных представительных органах власти будоражила лучшие умы России.
В этой связи проф. Я.А. Пляйс напомнил о знаменитом плане М.М. Сперанского, который по поручению императора Александра I составил «Записку об устройстве судебных и правительственных учреждений в России», а впоследствии обширное «Введение к уложению государственных законов», в котором принципиально новой была идея о подлинно независимой законодательной ветви власти. Сперанский предлагал, в частности, создать систему выборности, начиная с волостных и заканчивая общероссийской Государственной Думой, которая становилась единственным законотворческим органом, обсуждавшим и направлявшим утвержденные ею законы на подпись к государю. Именно Государственной Думе, а не царю должна была быть подотчетна исполнительная власть в лице министров. Без согласия Думы император мог лишь принимать решения о начале войны и подписании мира. Царь имел также право отсрочить созыв Думы и распустить ее, назначив новые выборы. Полностью выборной должна была стать и судебная власть. Осуществление плана Сперанского превратило бы Россию в конституционную монархию, где власть, по существу, была бы ограничена двухпалатным законодательным органом парламентского типа, состоящим из Государственной Думы и Государственного Совета.
Из проекта Сперанского, одобренного Александром I, была практически реализована только идея о Государственном Совете. Другие идеи Сперанского получили частичное воплощение во второй половине XIX в. в период земской реформы Александра II и в начале ХХ в. при Николае II, когда в разгар первой русской революции 17 октября 1905 г. был опубликован царский Манифест, названный либеральной конституцией. В соответствии с этим документом в государственное устройство России вносились изменения, имевшие принципиальный характер. Главное из них состояло в ограничении самодержавной власти представительными учреждениями, что свидетельствовало о начале эволюции феодальной монархии в буржуазную.
Не вдаваясь в подробности функционирования четырех Государственных Дум до 1917 г., Я.А. Пляйс отметил, что опыт их деятельности имел и позитивные, и негативные стороны. Позитивная часть, по его мнению, состояла в том, что формирование Думы на многопартийной основе способствовало не только развитию многопартийности в России, равно как демократической политической культуры в обществе, но и культивированию толерантных отношений между различными политическими силами и социальными стратами. Однако времени, отпущенного историей российским Думам, оказалось недостаточно, чтобы появившиеся ростки превратились в устойчивые традиции. К позитивной стороне можно отнести и приобретенный опыт взаимодействия между исполнительной властью, т.е. правительством, и представительной, т.е. Думой, хотя это взаимодействие нередко и превращалось в конфронтацию. Основная негативная сторона деятельности Государственной Думы периода царизма состояла в ее сильной зависимости от самодержавия. Поэтому о существовании полноценной представительной ветви власти в царской России говорить, к со-
жалению, не приходится. Как не приходится говорить об этом и применительно к советскому периоду нашей истории. Зависимость двухпалатного Верховного Совета СССР от воли КПСС — «руководящей и направляющей силы советского общества» — настолько очевидна, что по этому поводу нет даже различных суждений.
Иное отношение вызывает современный российский парламент, ведущий свой отсчет с 12 декабря 1993 г. и не раз (особенно до 2003 г.) показывавший свой оппозиционный нрав, нередко занимаясь «политическими разборками» и выяснением, «кто в стране главнее», забывая подчас об основном предназначении парламента — законотворчестве, нацеленном на создание благоприятной атмосферы и оптимальных условий для поступательного развития общества и государства. Дело, считает ученый, заключается в том, что любой парламент, и наш в том числе, — это своеобразный барометр, не только показывающий «погоду в стране», но и помогающий ее регулировать. И в связи с этим встает вопрос: насколько эффективно осуществляет современная Государственная Дума эту функцию? По признанию ее руководителей, в частности председателя Бориса Грызлова и его заместителей, наша Госдума пока явно недостаточно эффективна. В одном из своих интервью газете «Известия» Б. Грызлов отметил: «Мы живем в эпоху переходного периода, и клубок законодательных проблем, который приходится распутывать новым депутатам, как и сто лет назад, часто выглядит неразрешимым». К таким проблемам Б. Грызлов, в частности, причислил следующие: взаимоотношения парламента с исполнительной властью; оппозиция и культура компромисса; слабость гражданского общества; вечная идея формирования правительства парламентского большинства; взаимоотношения с верхней палатой — Советом Федерации и т.д.*.
Все эти непростые проблемы, по мнению Я.А. Пляйса, можно решить лишь через последовательный поиск компромиссных решений, посредством взаимного учета интересов различных политических сил. В этом деле, считает он, важен не только собственный опыт, но и опыт других стран, особенно тех, в которых парламентаризм развивается уже не одно столетие. Поэтому то, что сегодня эта проблема обсуждается вместе с коллегами из ФРГ (и не только с учеными, но и депутатом Бундестага) весьма существенно. Обмен идеями и опытом всегда полезен, а в таком деле, как парламентская деятельность, особенно.
Истории становления парламентаризма в России с точки зрения его восприятия в сознании россиян посвятил свое выступление д-р социол. н., проф. кафедры государственной службы А--М- Беляев. Он заметил, что 100-летний юбилей Госдумы не должен сводиться к разряду протокольных и сугубо праздничных мероприятий. Необходимо переосмысление истории отечественного парламентаризма в плане объективности и, конечно, значимости для парламентской практики современной России. В принципе, по мнению вы-
* См.: Известия. 26 сент. 2005 г.
ступавшего, речь идет о выявлении стандартизированных представлений (стереотипов) относительно прежней Государственной Думы, которые сложились преимущественно в советский период жизни общества. В порядке дискуссии профессор выделил некоторые из этих стереотипов и дал им краткую характеристику.
В советской историографической литературе, считает он, все конституционные начала Российской империи ставились под сомнение и подвергались резкой критике. Их считали компромиссами царизма, попытками спасти «прогнивший самодержавный строй», вынужденной мерой, имеющей целью удержать власть в руках монарха и царского правительства. Совершенно иная позиция наблюдалась в среде специалистов в области права. Многие видные юристы начала ХХ века (Гессен, Кистяковский, Лазаревский, Нольде, Таганцев и др.) признали за «Основными законами государства» (1906 г.) статус конституции страны, которая, по их мнению, создала политические условия для превращения государственного строя из абсолютистско-монархического в конституционный. Согласно «Основным законам...» в России впервые устанавливались основы гражданской свободы (неприкосновенность личности, свобода совести, слова, собраний и союзов). Разрешалось создание политических партий. Закреплялась законодательная власть Государственной Думы и Государственного Совета: «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственной Думы и Государственного Совета и воспринять силу без утверждения государя императора»*. После опубликования «Основных законов ...» царь формально лишался двух важнейших прерогатив: неограниченной законодательной власти и автономного распоряжения государственным бюджетом. Вероятно, самым ценным в этих законах было то, что в них в значительной мере отражался принцип разделения власти и устанавливались правовые рамки для взаимодействия традиционных институтов монархии и общественности. Таким образом, их сущность состояла в том, что они могли стать принципиальным соглашением, своеобразным договором между старой монархией и молодыми силами общества.
Особого разговора, считает А.М. Беляев, заслуживают вопросы, касающиеся взаимоотношений Государственной Думы, правительства и царя. Создание народного представительства, во-первых, могло способствовать появлению нового канала связи между монархом и различными классами и слоями населения страны. Государственная Дума пробила брешь в частоколе бюрократии, который традиционно заслонял перед царем народную Россию с ее нуждами и потребностями. Тем более что бюрократия была не только многочисленна, но и сама отчуждена от народа. Во-вторых, функционирование Думы могло положительно влиять на формирование общественного мнения. Сторонники Государственной Думы в окружении царя справедливо считали, что офици-
* Цит. по: Зуев М.Н. Отечественная история. В 2 кн.: Кн. 2. Россия в ХХ—начале ХХ! века. М.: Изд. дом «ОНИКС 21 век», 2003. С. 54.
ально избранные представители общественности будут людьми умеренных и даже консервативных взглядов. В-третьих, депутаты Думы принимали на себя часть ответственности за правительственные мероприятия, что особенно важно в случаях, когда правительство вынуждено прибегать к непопулярным мерам, таким, например, как введение налогов. Деятельность Госдумы в значительной мере могла компенсировать неудачные попытки создания т.н. правительства общественного доверия, предпринятые в 1905 г.
Однако ни I, ни II Дума не хотела сотрудничать с царем, выдвигая заведомо неисполнимые требования. Опьянение идеями российской демократии, парламентаризма, ощущение вседозволенности преобладали в настроениях депутатов. Многие тогда полагали, что если еще чуть-чуть нажать, то вся система, которая их не удовлетворяла, развалится, монархия рухнет, и тогда наступят «святые свободные времена» — как в передовых западных странах. Царь вынужден был дважды пресекать это противостояние, распустив I и II Думу. Некоторые историки расценивают этот шаг как недемократичный, но это было объяснимо в тех условиях — Дума не хотела работать, она предпочитала воевать. Для стабилизации страны, для развития гражданского общества, его объединения этот шаг был необходим, и он был сделан.
Таким образом, заключил А.М. Беляев, становление парламентаризма в России следует рассматривать как неоднородный и сложный процесс, в котором участвовали различные политические силы. Каждая из них играла в нем свою роль и на каждой лежит своя доля ответственности за его результаты. Возможно, именно недостаточная социальная ответственность и явилась той главной причиной, которая не позволила этим силам преодолеть свои частные интересы и наладить между собой взаимоприемлемое сотрудничество во имя блага своей страны.
Профессор кафедры социально-политических наук, к. и. н. ВВ. Викторов в своем выступлении обратил внимание на особенности реформирования российского парламентаризма на основе имеющегося отечественного опыта в этой сфере. Современной России нужна модернизация, считает он, но ее проведение должно носить цивилизационный характер и осуществляться в правовом поле, для формирования которого необходим эффективно работающий законодательный орган, чего у нас пока еще нет. Да, нам нужна Великая Россия, но, добиваясь восстановления российского величия, реформируя державу, необходимо учитывать ее историческое прошлое, традиции и российский менталитет. При этом выступавший сослался на мнение П.А. Столыпина о том, что наши реформы будут действенными при опоре на национальные жизненные начала, для чего необходима связь центра с окраинами, развитие самоуправления с передачей ему части государственных полномочий.
Совершенствование системы парламентаризма является необходимой составной частью модернизации России. Это вполне естественный процесс для
всякой живой цивилизации. Реформирование российской парламентской системы должно привести к созданию эффективно работающего представительного органа власти, которому следует: в кратчайшие сроки завершить формирование законодательной базы, на основе которой можно определять цели и задачи модернизации российской цивилизации; определить пути развития страны, гарантировать эффективное функционирование экономики, обеспечить формирование гражданского общества; систематизировать и упорядочить принятые с 1992 г. законы и подзаконные акты, подчинив их единой правовой политике. Обновленное Федеральное Собрание и новый состав депутатского корпуса должны прежде всего уметь предвидеть последствия, к которым могут привести принимаемые правовые акты.
По мнению выступавшего, реформируя парламентскую систему, необходимо учитывать многие моменты. Во-первых, какие идеи должны лежать в основе реформирования — либерально-демократические, социал-демократические или, может быть, коммунистические? Но первые нельзя назвать традиционно российскими, остальные также не вызывают энтузиазма у значительной части населения. Во-вторых, нужна новая идеология, национальная идея, которая объединит Народ и Власть. Сегодня ее содержание можно было бы определить как сохранение и развитие российских этносов. Далее, российским парламентариям, создавая продуманную законодательную основу развития, нужно помнить: «России безразлично, веришь ли ты в социализм, в республику или в общину, но ей важно, чтобы ты чтил величие ее прошлого и чаял и требовал величия для ее будущего»*.
Следующее: возрождение России невозможно без участия в этом процессе интеллектуальной, в том числе научной элиты общества. Федеральное Собрание должно стать иным если не по составу, то по содержанию своей деятельности и подходу к работе депутатов. И наконец, последнее: назрел вопрос об изменении порядка формирования высшего законодательного органа страны. По мнению В.В. Викторова, возможно, это будет своего рода всероссийский Земский собор. Основу его должны представлять не столько партии с их амбициозными лидерами, сколько российский народ в лице профессионалов-специалистов из научных, образовательных, творческих, общественных организаций, представителей городов и сел. В депутатском корпусе должен быть минимум чиновников из государственных и общественных структур. Необходимо максимально упростить отзыв депутатов, оказавшихся профессионально непригодными для законотворческой работы.
Заведующий кафедрой государственной службы д. филос. н., проф. ЕД. Богатырев в своем выступлении охарактеризовал конституционные
* Из глубины: Сб. ст. о русской революции С. Аскольдова, Н. Бердяева, С. Булгакова, В. Иванова, А. Изгоева, С. Котляревского, В. Муравьева, П. Новгородцева,
П. Струве, С. Франка. — Репринтное издание 1918 г. — М.: Новости, 1991. С. 296.
основы парламентаризма в России. С его точки зрения, наличие представительного и законодательного органа еще не означает наличия парламентаризма как особого социального и политического института современного цивилизованного общества. Парламентаризм — гораздо более сложная и многогранная система организации государственной власти, чем просто разделение властей. Это институт, который олицетворяет и выражает интересы общества в целом во всем его многообразии. Поэтому парламентаризм — это не только признание приоритетной роли парламента в структуре государственной власти и господства принципа верховенства права и закона, но и определенная шкала социальных ценностей, отражающая как общественные, так и индивидуально-личностные интересы, а также наличие гражданского общества, характеризующегося демократизмом и высокой политико-правовой культурой граждан.
В контексте сказанного, считает выступавший, существенное значение приобретает то, как реализованы в Основном законе Российской Федерации и в реальной действительности принципы парламентаризма. Главное, на что обращают внимание оппоненты ныне действующей Конституции РФ, — это формально-правовая и реально-практическая несбалансированность ветвей власти. В этом же контексте рассматриваются и принятые в последние годы меры по укреплению вертикали исполнительной власти, перенесению центра тяжести на полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, изменению статуса и порядка формирования Совета Федерации.
Парламент является определенным опытом адаптации к российским условиям наиболее известных и авторитетных в мире моделей парламентаризма, хотя понятно, что многие элементы западных моделей для нас инородны и не могут быть приняты. Формирование российского парламента идет трудно и не без противоречий, он складывается в сложных и разновекторно развивающихся политических, экономических и этно-национальных условиях. Нельзя не принимать во внимание, что Российская Федерация многонациональна и многоконфессиональна, субъекты обладают различным экономическим и научно-техническим потенциалом, разным уровнем развитости демократических институтов.
Нам еще далеко, заметил выступавший, до разумного решения проблем согласованности ветвей власти, сбалансированности между полномочиями (правами применения власти в оговоренных пределах) и ответственностью власти (обязанностью отвечать за правильность применения власти), консенсуса по целям и путям рыночно-демократических преобразований. Мы никак не можем отойти от государственной унитарности и непонимания того, что в демократическом правовом государстве все ветви власти должны быть сбалансированы и уравновешены, а субъекты Федерации — равны как в правах, так и в обязанностях. Причем как по отношению друг к другу, так и по отношению к Федерации в целом.
Кроме характера взаимоотношений парламента с исполнительной властью важное значение для российского парламентаризма имеют проблемы взаимодействия «правящей партии» с оппозицией, овладение участниками политического процесса культурой компромисса, усиление гражданского общества, а также конструктивное сотрудничество государственной власти с местным самоуправлением. Отдельный вопрос — это вопрос о взаимодействии Федерального Собрания и представительных органов государственной власти в субъектах Федерации.
Опыт демократических реформ в России свидетельствует, что в нашу действительность уже достаточно прочно вошли и стали неотъемлемыми многие демократические ценности, накоплен полезный опыт парламентской деятельности. С другой стороны, в функционировании российского парламента существует немало проблем. Решение этих проблем, по мнению ученого, должно быть увязано со следующими выводами-уроками из политической практики. Только парламентаризм способен обеспечить мирную, эволюционную модернизацию государства и общества. Но чтобы выполнить свою миссию, парламент не должен быть ни «центром власти», ни «пустой говорильней». Парламент, лишенный права формирования исполнительной власти и влияния на деятельность правительства, не есть полноценный парламент. Поэтому в Конституцию РФ необходимо внести изменения, сутью которых должно быть: право формирования парламентом исполнительной власти, опирающейся на парламентское большинство; повышение политической ответственности заседающих в парламенте партий, и прежде всего партий большинства, за деятельность правительства. Совет Федерации — верхняя палата Федерального Собрания должен на деле стать палатой регионов и следить за соблюдением базисного принципа «единства в многообразии», для чего следует законодательно перейти на выборную систему его формирования. Необходимо преодолеть разрыв между внедряемыми посредством законов решениями и логикой повседневной жизни, для того чтобы каждый мог определить, что является правильным здесь и сейчас, где кончаются его права и начинаются права другого. И чтобы это разграничение прав (неизбежно болезненное) не мешало, а помогало жить и работать.
^ Продолжил обсуждение проблем становления современного российского парламентаризма к. филос. н., доцент кафедры социально-политических наук ВТ. Завьялов. Он выразил мнение, что если исходить из идеала парламентаризма, то можно отметить, что в России его пока еще нет. На деле сложилась система мнимого конституционализма, при котором сохраняется выборность многих органов власти, но по сути отсутствует контроль общества над властью. Отсутствуют и условия становления демократического парламентаризма. В деятельности российского парламента не проявляются в полной мере функции обсуждения альтернативных программ развития общества, контроля над исполнительной и судебной властью, обеспечения политической гласности. По мнению В.Т. Завьялова, сложившийся режим приобрел форму своего рода
корпоративизма, который стремится выгодно использовать властную вертикаль и выбранную на основе монетаризма модель управления обществом.
В данной модели первенствующая роль отводится «партии власти», а не структурам рождающегося гражданского общества. Сохраняющаяся вертикаль власти не устраняет барьеры на пути согласования интересов различных групп, в этом выступавший видит отсутствие цивилизованной конкурентной борьбы разных партий за подлинную демократизацию и формирование состязательной партийной системы. При этом используется принятая модель управления обществом, в которой отсутствуют механизмы развития политического участия различных слоев населения по их ценностным ориентациям.
^ Доцент кафедры социально-политических наук, к. филос. н. Т В. Се-мыкина в своем выступлении акцентировала внимание на том, что в современный период радикальной политической и социально-экономической трансформации России на первый план в качестве первоочередной выдвигается задача последовательной реализации принципа гуманизма в государственной политике, особенно в деятельности законодательной ветви власти. При осуществлении демократизации и целостной социальной трансформации российского общества центральной становится проблема выбора социальных приоритетов в большой политике, которые Президент РФ сформулировал предельно четко — образование, здравоохранение, жилье и сельское хозяйство.
Парламент страны, считает Т. В. Семыкина, как важнейший механизм функционирования демократической политической системы, в своей повседневной законотворческой деятельности призван утверждать общечеловеческие гуманистические ценности, всемерно способствовать созданию мирных и безопасных условий жизни граждан, реализации всего спектра их прав и свобод. Проведение государственными органами последовательной гуманной политики является одновременно и условием, и высшим критерием оценки ее эффективности.
Гуманистические цели политики, по мнению выступавшей, предусматривают в первую очередь рост благосостояния граждан, улучшение качества жизни всех социальных слоев общества, повышение уровня образования, здравоохранения, а также рост заработной платы, пенсий, пособий, стипендий. Улучшение жизни всех без исключения категорий граждан, независимо от их социальных, этнических и иных характеристик, реализация принципа социальной справедливости и создание благоприятных условий для удовлетворения многообразных потребностей и интересов личности, ее свободного развития — такая социальная политика государства предполагает, что человек есть цель, а не средство общественного развития.
В конкретных политических и социально-экономических условиях требуются адекватные данной реальной ситуации, тщательно продуманные и детально проработанные государственные программы общественных преобразований.
Принимаемые стратегические решения сказываются на динамике общественных процессов в ходе реформ. Поэтому в современных условиях исключительное значение в системе государственного управления имеет духовно-нравственный, моральный фактор. Любые властные структуры персонифицированы. По мере демократизации российского общества роль личностного компонента в структуре политической власти значительно возрастает. Это связано как с повышением уровня политической культуры самих институтов политической системы общества и властвующей элиты, так и с активностью организаций гражданского общества.
В своем выступлении к. филос. н., доцент кафедры социально-политических наук Н.Н. Седых, дав определение партии власти как политической организации, отметил, что наибольшее распространение партии власти получили именно в России. Это обусловлено, считает он, целым рядом причин, среди которых важнейшими можно считать несформированность (слабую организацию) гражданского общества, низкий уровень политического самосознания граждан, а также специфику политической культуры, характеризующейся авторитарномонологической рассогласованностью общества и власти. С одной стороны, это объясняется позицией социума, полагающего, что сфера власти никак ему не подконтрольна, и осознающего себя скорее как «продукт» властного творчества, чем как саморегулирующуюся, воспроизводящую гражданские качества систему, а потому считающего бессмысленным создавать собственные политические партии, так как с точки зрения общества диалог с властью все равно невозможен; и с другой стороны — авторитаризмом власти, возведенной в ранг автономной, сакральной силы, которая в условиях демократизации (связанной в том числе с глобалистскими тенденциями в современном мире) вынуждена использовать соответствующие политические технологии для самосохранения, среди которых в первую очередь — создание политических партий, являющихся эпифеноменом власти, политическим и электоральным суррогатом.
Выступавший отметил также особенность российской партийно-политической системы: партий власти здесь множество. Они создаются и проявляют свою активность на различных политических флангах, «оттягивая» на себя (как выражаются политтехнологи) электорат различных ориентаций. Если иметь в виду политически реальные партии (представленные в парламенте или имеющие реальные шансы на такое представительство), то в большинстве своем они являются партиями власти (за небольшим исключением).
Н.Н. Седых считает, что на сегодняшний день власть решает проблему собственного представительства в партийно-политической системе в так называемом «политическом центре» и даже не пытается каким-либо образом это вуалировать. Это вызвано спецификой российского электората, который голосует за партии не только по идеологическим предпочтениям (таких приблизительно половина, и располагаются они в политическом спектре слева и справа), но и по прагматическому принципу (исходя из оценки действующей власти), что и на-
ходится в «центре» электоральных предпочтений. Это довольно значительная часть избирателей, которых власть не может оставить без внимания.
Правоориентированная элита превратила деидеологизированный «политический центр» в свою епархию, создавая там в зависимости от сложившейся политической конъюнктуры одну ведущую партию и несколько ее «дублеров». Ведущая партия («Выбор России» в 1993 г., «Наш дом — Россия» в 1995 г., «Единство» в 1999 г.) забирает себе голоса лояльных к власти избирате-лей-центристов, а «дублеры» (ПРЕС в 1993 г., Блок И. Рыбкина и КРО в 1995 г., ОВР и Народная партия в 1999 г.) — оппозиционно настроенных по отношению к действующей власти избирателей центра. После выборов представители данных партий в Госдуме, как правило, сливаются в «едином политическом порыве». Если между ними и возникают трения, то это вызвано либо поддержанием политического имиджа, либо, чаще всего, является отражением «разборок» внутри самой власти.
Накануне парламентских выборов 2003 г. наблюдалась аналогичная картина. Была создана ведущая партия — «Единая Россия» — без внятной политической идеологии (если не считать «поддержки президента»), без социальной базы (ориентация на электорат, который можно привлечь при помощи административного ресурса), и сформирована масса ее дублеров — «Партия жизни», «Возрождение России», «Народная партия» и т.п. «Единая Россия» в результате получила голоса политических конформистов, остальные «центристские» партии — голоса избирателей правого и левого центра и лишь по одномандатным мажоритарным округам.
Таким образом, заключил выступавший, в России сложилась на сегодняшний день суррогатная партийная система, не отражающая интересы гражданского общества, а являющаяся инструментом политического манипулирования. Такая партийная система превращает парламентаризм в вещь абстрактную, декоративную, хотя, как известно, парламент, в котором общество имеет реальное политическое представительство, — это одна из основных гарантий демократии.
^ Доцент кафедры социально-политических наук, к. филос. н. Н.А Ка-рамышева посвятила свое выступление проблемам функционирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ, деятельность которого зачастую выпадает из поля зрения политологов.
Проблемы и сложности в деятельности Совета Федерации связаны, по ее мнению, в первую очередь с порядком формирования этой палаты, который меняется уже третий раз и все еще далек от совершенства. В период с 1993 по 1995 г. Совет Федерации был избираемым органом представительной власти. Выборы проводились в субъектах РФ по мажоритарной системе с двухмандатными избирательными округами в соответствии с Указом Президента РФ от 11 октября 1993 г. По результатам выборов членами Совета Федерации были избраны в основном главы законодательных и исполнительных органов
власти на местах. В условиях фактически разноуровневого статуса субъектов Федерации в верхнюю палату порой попадали депутаты, профессионально неподготовленные к законотворческой деятельности. Первым Председателем Совета Федерации был В. Шумейко.
Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. фактически закрепил представительство в Совете Федерации глав законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ. По существу, такой принцип формирования означал отмену выборов в эту палату. В тот период Совет Федерации, возглавляемый Е. Строевым, был достаточно авторитетным и независимым органом власти, в котором главы субъектов, хорошо зная положение на местах, могли координировать свои позиции, добиваться компромисса в принятии решений в отношении законов, исходящих из Государственной Думы, и реально защищать интересы своих регионов (правда, интересы эти чаще всего заключались в том, чтобы получить как можно больше дотаций из федерального бюджета). Негативным следствием такого принципа формирования верхней палаты Федерального Собрания было то, что работать на постоянной основе в Совете Федерации главы субъектов не имели возможности, поскольку надолго оставлять свои регионы без руководства они не могли. Но именно в этот период (1996 г.) Совет Федерации (единственный из всех органов власти) обладал положительным рейтингом в глазах населения.
Федеральным законом от 5 августа 2000 г. был утвержден новый порядок формирования Совета Федерации, в соответствии с которым представитель от законодательной ветви власти избирается законодательным органом власти субъекта Федерации, а представитель исполнительной власти назначается руководителями исполнительной власти субъектов РФ, причем назначаемые кандидатуры рассматриваются на заседании законодательного органа власти субъекта Федерации и считаются утвержденными, если только две трети депутатов не проголосуют против данной кандидатуры.
Избрание (назначение) всех членов Совета Федерации по новому закону завершилось к началу 2002 г., причем стать депутатом Совета Федерации стало возможным и лицам, не являющимся выходцами из представляемых ими регионов: из 178 депутатов 78 не проживают в своих округах. Оправдывая такое положение вещей, нынешний глава Совета Федерации С. Миронов на заседании «круглого стола» в редакции журнала «Итоги» мотивировал это тем, что депутаты-москвичи лучше ориентируются, «в какую дверь постучаться, какую бумажку поднести», и добиваются порой лучших результатов в лоббировании интересов своих подопечных регионов*. Однако как же можно представлять регион, не зная его изнутри, не зная запросов и нужд его жителей, не исходя из географических, экономических, а иногда и климатических факторов данной
* См.: Итоги. 2006. № 3. С. 14.
местности? Подобная практика, по мнению выступавшей, несовместима с задачами, которые должен решать Совет Федерации.
Характерным является и нынешний состав Совета Федерации, включающий в основном: а) представителей местной элиты (8 бывших руководителей регионов, 17 руководителей региональных парламентов, 7 бывших мэров, 25 заместителей глав администраций регионов); б) представителей крупного и среднего бизнеса (34 человека до избрания занимались предпринимательской деятельностью); в) бывших высокопоставленных лиц федеральной элиты (14 бывших замминистра, 4 экс-министра, 4 вице-премьера)*. Все перечисленные чиновники в прошлом — выходцы из руководящего звена партийных и комсомольских структур. Понятно, что ими усвоен административно-командный стиль работы, не очень совместимый с инициативой и самостоятельностью. Действительно, за 2005 г. только 20% от общего числа законопроектов инициировано парламентариями, а подавляющая часть — 70% — правительством**. Получается, что правительство предлагает законопроекты, а Государственная Дума и Совет Федерации принимают и утверждают их для исполнения тем же правительством...
На сегодняшний день Совет Федерации пока еще не стал авторитетным и независимым органом законодательной власти. Данные опросов ВЦИОМ говорят о том, что к началу 2005 г. только 22% опрошенных доверяли Совету Федерации, 52% не доверяли, 25% затруднились с ответом. При этом сами члены Совета Федерации полагают, что их палата — эффективный инструмент влияния регионов на центральную власть.
В заключение Н.А. Карамышева заметила, что необходимо повышение значимости и роли Совета Федерации, и прежде всего за счет изменения механизма представительства регионов в этой палате российского парламента.
*
По итогам работы «круглого стола» ученые Финансовой академии при Правительстве РФ приняли решение о необходимости продолжать исследовательскую работу в данном направлении на основе тесного сотрудничества между кафедрами Академии и с привлечением к этой работе студентов и аспирантов, расширяя при этом практику межрегионального и международного сотрудничества. Результаты этой работы они намерены использовать и в учебном процессе в рамках преподаваемых в Финансовой академии курсов истории, политологии, социологии, права.
М-атериал подготовил доцент кафедры «Социально-политические науки»
Н.Н. Седых
* См.: Власть // Коммерсант. 2002. № 7. С 29—52.
** См.: Российская газета. 28 дек. 2005 г.
