CC BY
40
23.00.02 Политические институты, процессы и технологии
Political institutions, processes and technologies
DOI: 10.33693/2223-0092-2020-10-5-50-58
Парламентаризм как политический институт государственного управления
А.А. Попова ©
Волжский государственный университет водного транспорта, г. Нижний Новгород, Российская Федерация
E-mail: [email protected]
Аннотация. В статье исследуются вопросы парламентаризма, представляющего собой особую систему государственного управления, структурно и функционально основанного на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях реализации конституционного закрепления полновластия народа. При этом центральное место в вопросах государственного управления занимает принцип разделения властей. Целью теории разделения властей является создание эффективного механизма функционирования государственных органов, создание безопасности граждан от произвола и злоупотреблений властей, обеспечение политических свобод. Цель исследования заключается в анализе научно-исследовательских материалов и нормативно-правового регулирования парламента как носителя государственной власти. При этом следует отметить, что роль и значение парламента в конституционном механизме осуществления государственной власти, основанной на теории народного суверенитета большинства современных государств, отражаются в законодательной базе функционирования этих высших представительных коллегиальных органов. Развитие законодательной базы приводит к образованию парламентского права. Таким образом, парламентаризм на сегодняшний день представляет собой комплексную структуру законодательной власти, многофункциональную подсистему и составную часть разветвленной политической системы. При этом сущность парламентаризма следуя изменениям его исторических функций и структуры зачастую выражалась путем обособления и подчеркивания какого-либо отдельного его элемента. На основании исследования автор приходит к выводу, что совершенно очевидно, что разветвленные, хорошо организованные и эффективно функционирующие представительные структуры, как на федеральном, так и на региональном уровнях необходимы России именно сегодня, когда мы вступили на путь строительства правового государства, созидания цивилизованного и демократического общества. Именно парламент выступает как собиратель и выразитель интересов групп и структур, образующих гражданское общество, переплавляя эти интересы в государственную волю. Эффективное государственное управление в условиях рыночной экономики не только не исключает, а, напротив, предполагает развитие и совершенствование парламентаризма. Только при этом условии можно рассчитывать на формирование на федеральном и региональном уровнях мощной законодательной базы, адекватной новым историческим условиям. Само собой разумеется, что без такой базы немыслимо дальнейшее проведение реформ в экономической, финансовой, социальной, политической и других областях. Источник же такой базы - парламент.
Ключевые слова: парламент, государственное управление, функции государственного управления, суверенитет
Попова А.А.
DOI: 10.33693/2223-0092-2020-10-5-50-58
Parliamentarism as a political institute of public administration
A.A. Popova ©
Volga State University of Water Transport, Nizhniy Novgorod, Russian Federation
Email: [email protected]
Abstract. The article examines the issues of parliamentarism, which is a special system of public administration, structurally and functionally based on the principles of separation of powers, the rule of law with the leading role of parliament in order to implement the constitutional consolidation of the sovereignty of the people. At the same time, the principle of separation of powers occupies a central place in matters of public administration. The purpose of the theory of separation of powers is to create an effective mechanism for the functioning of state bodies, to create security of citizens from arbitrariness and abuse of power, to ensure political freedoms. The purpose of the study is to analyze research materials and legal regulation of the parliament as the bearer of state power. It should be noted that the role and importance of the parliament in the constitutional mechanism for the implementation of state power, based on the theory of popular sovereignty of the majority of modern states, is reflected in the legislative basis for the functioning of these higher representative collegial bodies. The development of the legislative framework leads to the formation of parliamentary law. Thus, parliamentarism today is a complex structure of legislative power, a multifunctional subsystem and an integral part of an extensive political system. At the same time, the essence of parliamentarism, following changes in its historical functions and structure, was often expressed by isolating and emphasizing any of its individual elements. Based on the study, the author comes to the conclusion that it is quite obvious that branched, well-organized and effectively functioning representative structures, both at the federal and regional levels, are necessary for Russia today, when we have embarked on the path of building a rule-of-law state, creating a civilized and a democratic society. It is the parliament that acts as a collector and spokesman for the interests of groups and structures that form civil society, melting these interests into state will. Effective public administration in a market economy not only does not exclude, but, on the contrary, presupposes the development and improvement of parliamentarism. Only under this condition can one count on the formation at the federal and regional levels of a powerful legislative base, adequate to the new historical conditions. It goes without saying that without such a base, further reforms in the economic, financial, social, political and other areas are unthinkable. The source of such a base is parliament.
Key words: parliament, public administration, public administration functions, sovereignty
FOR CITATION: Popova A.A. Parliamentarism as a political institute of public administration. Sociopolitical Sciences. 2020. Vol. 10. No. 4. Pp. 50-58. (In Russ.) DOI: 10.33693/2223-0092-2020-10-4-50-58 V_J
ВВЕДЕНИЕ
Государственная власть (государственное управление) представляет собой систему особых общественных отношений деятельности государственных органов, которая осуществляется посредством установленных законом форм и методов и направлена на создание демократического режима в обществе, защиту прав и свобод человека и гражданина и обеспечение эффективного государственного управления и контроля. Эта власть государства, имеющего конкретные цели, функции и правовые средства воздействия на общественные отношения. Разнообразные и многочисленные функции государства обусловливает наличие как специальных органов государства, так и применяемых ими специальных форм и методов воздействия на общество, на само государство, на граждан, благополучие и безопасность которых составляют основную цель государственной деятельности.
Так еще в свое время Н.М. Коркунов писал: «Но, если не будет вовсе управления, не будет и государства. Бытие государства только и проявляется в его деятельности. Государство лишь постольку и существует, поскольку оно действует, властвует, правит. Поэтому для того, чтобы существовало государство, должно совершаться управление и управление не может быть поставлено в зависимость от всегда более или менее случайного существования закона, предусматривающего данный случай, встретившийся в практике» [Коркунов, 1874].
Но основное предназначение государственного управления определяют его функции, являясь главным направлением его деятельности. Функции государственного управления присущи всем государствам на протяжении их развития. Вопрос о функциях государства и государственного управления не лишен спорных моментов [Аржанов, Бачило, Каск, 1960, 1969, 1976]. Однако ученые пришли к общему мнению: функции государства реализуют все государственные органы, составляющие единую государственную власть.
В рамках этого единства имеются существенные различия в методах и формах реализации функций. Соответственно выделяются в самостоятельные виды государственной деятельности, отличающиеся специфическим назначением, особыми субъектами - государственными органами (государственными служащими), способами реализации государственных функций.
Размышляя о функциях управления и отмечая специфику каждой общей функции, ее структурную обособленность, Д.Н. Бахрах подчеркивает, что их связывает организационное единство субъекта управления. Он различает три группы функций по их содержанию:
1) функции ориентирования системы: прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство;
2) функции обеспечения системы: кадровая, материально-технического обеспечения, финансирования, организационно-структурного обеспечения, информационного обеспечения;
3) функции оперативного управления системой: непосредственного регулирования деятельности, учета, контроля, оценки (всей работы, отдельных работников, выполнения конкретных заданий и т.д.) [Бачило, 1976].
Таким образом, функции государства и его органов - это основные направления деятельности государ -ства, обеспечивающие его социальное благосостояние, гарантирующие реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление государством и обществом. Цели и задачи государства, в отличие от функций, относятся к конкретному государству, отражают основные направления его стратегии в данный период. Они выбираются тем или иным правительством, определяя режимом политической стратегии и средства ее реализации.
ПАРЛАМЕНТАРИЗМ КАК ПОЛИТИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Возрождение парламентаризма
Как известно, современный парламент складывался не сразу, он вырастает из фактических общественных отношений и характеризуется исключительной гибкостью, имеет свои этапы развития и национальные оттенки. В политическую науку парламент [Даниленко, 2002] вошел как понятие, отражающее одну из сторон государственной власти, а именно ее законодательную функцию и констатирующее тем самым разделение властей в обществе. Поэтому раскрытие таинства государственной власти, путем признания права свободно говорить, публично обсуждать аргументы и контраргументы перед принятием государственных законов означало целую революцию в государственном управлении.
Таким образом, парламентаризм можно рассматривать как историческую форму перехода от частной жизни к общественной, т.е. политической, как процесс превращения человека как подданного и бесправного в человека-гражданина, наделенного политическими правами, прежде всего правом выбора власти в обществе.
Некоторые ученые связывают возникновение современного парламента с результатом трех последо-
вательных открытий, сделанных известными или безымянными авторами с разрывом в несколько столетий [Салмин, 1997].
Так, например, первое открытие, относящееся к парламенту - это, собственно, само изобретение парламента, то есть соединение идей представительства и законодательства в одном постоянно действующем институте. Эти идеи в историческом прошлом просуществовали, находясь в более или менее случайных отношениях друг с другом.
Второе открытие, именно «открытием» назвал в свое время А. Гамильтон идею разделения властей в версии Монтескье. «Политическая наука, - пишет он, - как и большинство других наук очень продвинулась вперед. Сегодня хорошо понимают эффективность различных принципов, которые были или вовсе неизвестны древним, или недостаточно ими создавались. Упорядоченное распределение власти по определенным отделам, введение противовесов и сдержек при законотворчестве, учреждение судов, в которых судьи исполняют обязанности, пока их поведение безупречно, представительство народа в законодательном органе через избранных депутатов - все это или целиком новые открытия, или же основное для их совершенства было сделано в наше время» [Гамильтон и др., 2000].
Что касается третьего открытия то - это переход парламента из проективного в реактивный режим повседневной работы. Проективно, то есть навязывая свою идеологию и свою волю обществу, действовали английский парламент: времен Кромвеля, американский Континентальный Конгресс, безусловно - французский Конвент. Большинство сегодняшних парламентов чаще всего действует реактивно, то есть с большим или меньшим энтузиазмом откликаясь на текущие потребности общества (чьим поверенным в делах все чаще выступает правительство) в законотворчестве, охотно контролируя исполнительную власть, а также выступая в роли главного общенационального политического клуба.
Также, по мнению немецкого политолога К. Шмит-та - «Критическая литература о парламентаризме появляется вместе с парламентаризмом». Первоначально она возникает на почве реакции и реставрации, то есть у противников парламентаризма, потерпевших поражение в борьбе с ним. Затем, по мере нарастания практического опыта парламентаризма, обнаруживались и специально подчеркивались недостатки его деятельности. На почве критики парламентаризма соединялись правые и левые тенденции, консервативные, синдикалистские и анархистские аргументы, аристократические и демократические позиции [Шмитт, 2000].
В работах российских ученых термин «парламентаризм» исследуется в сравнительном ракурсе и предполагается применение и воплощение его в российскую действительность [Бабурин, Зимин, Рыбкин, Тихомиров, 1994, 1995, 1997].
Так, С.А. Авакьян, определяет парламентаризм «как постоянную и специальную деятельность представительных органов», вводит понятие «советский парламентаризм», «профессиональный парламентаризм» [Авакьян, 2000].
С теоретической точки зрения парламентаризм можно рассматривать в трех аспектах:
Попова А.А.
1) идейно-теоретическая концепция, служащая научным обоснованием необходимости парламента как института и его общественных функций;
2) реальный политико-правовой институт, воплощающий в себе единство представительной и законодательной власти в обществе, где существует разделение властей;
3) особый случай расширения власти парламента и образования парламентского правительства, т.е. фактически используется это понятие к определенному виду исполнительной власти (эта ситуация характерна для парламентской республики). Безусловно названные аспекты тесно взаимосвязаны между собой, однако сведение понятия парламентаризма к его особому случаю, с нашей точки зрения, принижает его историческое значение. Поэтому вряд ли можно согласиться с мнением И.В. Гранкина, что «парламентаризм существует лишь в государствах, где имеется парламент, наделенный не только законодательными, но и органообразующими и контрольными полномочиями» [Гранкин, 2001]. Да парламент может существовать, но не как системы правления.
Так, например, по мнению Р.М. Романова, парламентаризм возникает и существует лишь тогда, когда парламент наделен полномочиями законодательства, избрания правительства, контроля за его деятельностью и другими органами исполнительской власти, их отставки, а также отставки президента (или монарха в случаях парламентской формы монархии, когда монарх занимает престол не по наследственности, а путем избрания зачастую тем же парламентом) [Романов, Романов, 1998]. Согласно этой точке зрения, главный критерий парламентаризма, отличающий его от любого иного вида государственного строя - это верховенство парламента. Лишь при верховенстве парламента может существовать парламентаризм и в этом случае исключается соперничество между законодательной и исполнительной ветвями власти. И только в этом случае может быть обеспечено единство народного представительства на общегосударственном уровне.
Если считать, что парламент - это представитель -ство народа, от имени которого принимаются решения, а правительство - представительство парламента, то и правительство может выдвинуть своего единоличного представителя для осуществления всей власти от имени того же народа. Единство, таким образом, народного представительства на общегосударственном уровне было бы самым совершенным, но оно подрывало бы парламентаризм как таковой или, как утверждал К. Шмитт, «оправдывало бы антипарламентский цеса-ризм» [Шмитт, 2000].
К другим условиям, наличия парламентаризма, наряду с верховенством парламента, исследователи относят: «достаточно высокое политическое и правовое сознание населения, высокая степень демократизации, наличие развитого гражданского общества, устойчивое экономическое развитие страны, функционирование надежной системы национальной безопасности» [Котляревский, 1994]. Далее он пишет, что с парламентаризмом в равной степени применима и монархическая, и республиканская форма.
Рассматривая проблему представительства, следует обозначить несколько подходов.
Так одним из наиболее распространенных подходов к проблеме необходимости представительской формы правления сформулированный Ш. Монтескье является подход к представительному правлению в связи с невозможностью осуществления народовластия на большой территории. В принципе не отрицая идеальной конструкции (когда законодательная власть принадлежит всему народу), Ш. Монтескье полагает, что в больших государствах это невозможно, и констатирует дальше, что и в маленьких государствах это представляет большие неудобства, поэтому необходимо, «чтобы народ делал посредством представителей то, что он не может сделать сам» [Монтескье, 1955].
Другим распространенным подходом к проблеме представительства является рассмотрение представительства через передачу власти. Так, автор работы «Британская конституция» английский исследователь Брум считает, что сущность представительства заключается в том, «что народ, лишен власти, которая предлагается на ограниченное время избранному народом представителю. Ему и предстоит то участие в управлении, которое должно было быть выполнено самими избирателями, если бы не произошла эта передача власти» [Тахтарев, 1907]. Таким образом, смысл представительного правления по мнению Брума заключается в «передаче власти», в «разлучении народа с властью» [Там же].
Значительно расширяет понятие «передачи власти» Л.А. Тихомиров, на вопрос о том, что такое представительство, он отвечает: «Это просто одна из форм передаточной власти», - правда, сразу поясняя, что власть могут передавать и монарх, и аристократия, и народ. Очень часто это неизбежно, как вообще все формы передаточной власти [Тихомиров, 1998].
На такой позиции передачи власти стоял и Б.Н. Чичерин, отмечая, что «воля граждан всецело переносится на представителя, за ним не остается ничего, кроме голого выбора» [Чичерин, 1866]. Здесь возникает вопрос о соотношении в «представительстве» - воли и власти: что, собственно, делегирует избиратель в органы представительного правления - волю или власть? Эту проблему одним из первых поднимает Ж.Ж. Руссо, который, говоря о неотчуждаемости суверенитета, отмечал, что «он заключается, в сущности, в общей воле, а воля никак не может быть представляема; или это она, или это другая воля, среднего не бывает». А отсюда, и вывод, характерный для великого мыслителя: «Депутаты народа, следовательно, не являются и не могут являться его представителями» [Руссо, 1969]. Итак, депутаты не могут быть представителями, поскольку они не могут быть носителями чужой (избирателей) воли. Воля не может быть представляема, а тем более передаваема.
Также Ю.А. Тихомиров рассматривает представителя народа как носителя воли верховной власти, а не воли конкретного избирателя, ибо «чужую волю нельзя представлять, потому что она даже не известна заранее. Никто не может и сам знать заранее, какова будет его воля. Тем более не может этого знать представитель» [Тихомиров, 1998].
Еще более определенно по этому поводу высказался немецкий ученый Г. Еллинек, отметив, что представительный орган государственной власти должен иметь единую волю независимо от того, является ли
этот орган собранием единомышленников или просто коллективом, ибо воля отдельных избирательных союзов и вместе с тем всей совокупности избирателей направлена не только на избрание отдельных депутатов, но и на создание самой системы представительного правления, поскольку выборы представителей верховной власти являются единым волевым актом всего народа [Еллинек, 1908].
Таким образом, представительство рассматривается через отношения субъектов представительства в процессе реализации властных полномочий. По мнению автора этот вывод не только уточняет характеристику представительства, но и выражает сущностную сторону функционирования механизма представительства, хотя и не исчерпывает его.
Представительство было вызвано к жизни значительным преимуществом этой системы правления, что также составляет особенность рассматриваемой проблемы. Так, еще Ш. Монтескье отмечал: большое преимущество избрания представителей в том, что они способны обсуждать дело. Народ для этого совсем не пригоден, что и составляет одну из слабейших сторон демократии [Монтескье, 1908]. Понятие же «народное представительство» можно рассматривать как высшую форму представительства вообще. Не случайно Г. Еллинек идею представительства относил к числу первоначальных правовых воззрений человека [Еллинек, 1908].
Вообще народное представительство появилось в XVII в. в Европе и стало переходом от сословного представительства к созданию всенародного (всесословного) выборного органа, который выражал не частные интересы сословий, корпораций, классов, партий, профессиональных структур, а интересы всего общества, являлся прямым выражением народной воли. В этой связи, отмечал Б.Н. Чичерин, народное представительство имеет интересы общие, а не частные, выражает право целого, а не частного [Чичерин, 1866]. Поэтому народное представительство должно осуществляться через представительные и законодательные органы всех уровней.
Как известно исторически существенная функция парламентаризма заключалась в ограничение власти правителя, создание сдерживающих ее механизмов. Инструментом для этого послужило условие обязательного одобрения парламентом определенных решений и указов правителя (новые налоги, наборы в армию и т.д.), далее, обязательность исполнения принятых парламентам законов со стороны правителя. Наряду с ограничительной ролью парламента постепенно складывалась его представительная функция, возможность политического выражения интересов, а затем, путем последовательного становления всеобщего избирательного права, и расширение социальной базы представляемых интересов. Возникшие после буржуазных революций республиканские парламентские системы породили идею и отчасти практику парламентского суверенитета. Учение о суверенитете парламента сложилось в стране классического парламентаризма -Англии.
Так по мнению И.Д. Левина, эта доктрина отражала характерный для Англии «компромисс буржуазии с дворянством в формах конституционной монархии
XVIII в.» [Левин, 1948]. Поскольку в Англии конституционная монархия предполагала существование трех властей (короля, палату лордов и палату общин), каждая из которых обладала значительными полномочиями, поэтому концепция парламентского суверенитета была призвана соединить внешне разрозненные власти в единую верховную власть. Как и все предшествовавшие и существовавшие, в то время теории о суверенитете парламентская теория также рассматривала суверенитет как собственно власть государства.
Создателем этой теории выступает Г. Блэкстон, автор «Комментариев к законам Англии», вышедших в 1765-1769 гг. В своей работе он опирается на представления Локка и в особенности Монтескье. Однако в отличие от первого он отрицает возможность «естественного состояния» и договорного происхождения государства [Дорогин, 1948]. Согласно его теории, это ведет к упразднению различий между обществом и государством, а общество, по его мнению, предполагает правительство.
Парламент, по Г. Блэкстону, имеет «суверенную и неконтролируемую власть в вопросах создания, утверждения, дополнения, ограничения, аннулирования, отмены, восстановления и толкования законов. Он может изменять и создавать заново даже конституцию королевства, т.е. он может делать все кроме невозможного в естественном отношении». Для обозначения верховного положения парламента Г. Блэкстон ввел специальное понятие «всемогущество парламента». Он утверждал также, что по английской конституции нет такой силы, «которая могла бы контролировать разумность действий и актов парламента» [Кузьмин, 1969]. Эту систему Г. Блэкстон считает идеальной и жизнеспособной, подчеркивая, что ничто не может повредить ей, кроме нарушения равновесия между различными ветвями законодательной власти.
«Верховенство парламента, означающее, прежде всего, независимость от народа, - пишет И.Д. Левин, -становится догмой английского права, сформулированной Делольмом в крылатой фразе о всемогуществе английского парламента: парламент все может -он не может лишь превратить мужчину в женщину и наоборот» [Левин, 1948].
Доктрина суверенитета парламента стала своеобразным отражением особенностей политической обстановки, существовавшей в Англии периода бурного развития капитализма. Своими «Комментариями» Г. Блэкстон содействовал распространению среди англичан идеи господства права. Однако его идеализация английской конституции, палаты лордов и принципа разделения властей вызывала справедливую критику со стороны сторонников реформ английской государственной системы. Наиболее известным среди последних можно назвать И. Бентама. В противовес Блэкстону, считавшему английскую государственную и правовую систему совершенной, Бентам, по выражению Дж.М. Тревельяна, дал анализ «бесполезных и запуганных нелепостей английского закона, "законных интересов", дорогих сердцу людей наиболее консервативной из профессий» [Тревельян, 1959]. Бентам и его сторонники ратовали за реформу английского права, в политической области они выступали за право отзыва депутатов, всеобщее избирательное право
Попова А.А.
(для мужчин), ежегодные парламентские выборы, судебную ответственность чиновников.
Вообще учение о суверенитете парламента в той или иной форме признавалось большинством английских юристов XIX в. Так, А. Дайси пишет: «Это учение о законодательном верховенстве парламента есть краеугольный камень всего нашего государственного права» [Дайси, 1905]. Перечисляя ряд прерогатив парламента, он отмечал, что нет ни лица, ни учреждения, за которыми бы английский закон признавал право преступать или не исполнять законодательные акты парламента, и указывал на три отличительные. По его мнению, черты парламентского верховенства: право законодательного учреждения свободно изменять основные законы; отсутствие всякого юридического различия между конституционными и другими законами; отсутствие всякой власти, имеющей право объявлять парламентские акты недействительными или несоответствующими конституции.
Как и большинство теоретиков суверенитета, А. Дайси, пытаясь определить сущность суверенитета, различает суверенитет в политическом смысле и суверенитет в юридическом смысле. Политический суверенитет принадлежит избирателям, а юридический -парламенту. Политический суверенитет характеризует фактическое соотношение социальных сил в стране, однако, приоритет и большая значимость отводится Дайси юридическому суверенитету. «Судьи не знают воли народа, кроме той, которая выражается парламентскими актами» [Там же].
Другой английский юрист С. Лоу также исходит из деления суверенитета на юридический и политический, при этом он повторяет концепцию Дайси. По его мнению, политический суверенитет принадлежит избирателям, а юридический - парламенту. Однако в отличие от Дайси, С. Лоу пытается совместить верховенство парламента с верховенством избирательного корпуса. Он считает избирательный корпус действительным «сувереном» в Англии, и конституционные соглашения должны охранять его верховенство [Лоу, 1910]. Заявляя, что «парламент с юридической точки зрения есть абсолютный суверен Британской империи», он отмечает фактический переход многих прерогатив парламента к кабинету. Однако в отличие от создателей теории парламентского суверенитета С. Лоу признает и народный суверенитет.
В настоящее время парламент соединенного королевства Британии и Северной Ирландии является высшим законодательным органом в Соединенном Королевстве и на Королевских заморских территориях. Его возглавляет британский монарх, однако является его частью. Парламент двухпалатный, включает в себя верхнюю палату, называемую палата лордов, и нижнюю палату, называемую палата общин. Палата лордов не выбирается, она включает в себя лордов духовных, лордов светских (пэры) и лордов по апелляциям, многие из которых наследовали свою власть. Палата общин, напротив, - демократически избираемая палата, состоящая из 650 членов, избираемых по мажоритарным округам. Палата лордов и палата общин собираются в разных помещениях Вестминстерского дворца в Лондоне. По обычаю все министры, включая премьер-министра, выбираются исключительно
из состава парламента. Парламент эволюционировал из древнего королевского совета. В теории власть исходит не от парламента, но от «Королевы-в-Парламенте» (англ. Queen-in-Parliament). Часто говорится, что только Королева-в-Парламенте является верховной властью, хотя это довольно спорное утверждение. В настоящее время власть исходит также и от демократически избранной палаты общин; в обществе считается, что монарх действует как представительская фигура, и власть палаты лордов существенно ограничена. Британский парламент часто в народе называют «матерью всех парламентов», так как законодательные органы многих стран, а особенно стран-членов Британского Содружества созданы по его образцу. Но британский парламент не является самым старым, уступая, как минимум, парламенту Исландии [Парламент Великобритании, 2020].
Возникновение принципа и идеи суверенитета народа обусловило новое содержание парламентаризма, а именно: верховная власть принадлежит не парламенту, а народу, парламентская власть в этом случае - лишь уполномоченная, акцидентная власть, ибо суверенен народ, а парламент только олицетворяет народный суверенитет, не внося при этом изменений в объект прав суверенности. Так, например, Т. Гоббс сводил принцип народного суверенитета к принципу суверенной верховной власти в демократии: у него он логически вытекает из естественного закона и в нем получает обоснование через общественный договор. Однако в отличие от Ж.Ж. Руссо вопрос о носителе суверенитета решается им не на основании естественного права, а на основании позитивного права в зависимости от формы правления: монархической, аристократической или демократической [Гоббс, 1964].
Основоположником народного суверенитета традиционно считают Дж. Локка. В своих учениях он рассматривает законодательную власть как верховную, но не абсолютизирует ее и далек от идеи о передачи всех своих прав избранному им органу или лицу. Наоборот, он полагает, что подлинный, изначальный суверенитет всегда пребывает в народе. Законодательная власть, по его мнению, «представляет собой лишь доверенную власть, которая должна действовать ради определенных целей, и все еще остается у народа верховная власть отстранять или изменять состав законодательного органа, когда народ видит, что законодательная власть действует вопреки оказанному ей доверию» [Локк, 1960].
Нарушение со стороны государственной власти принципов общественного договора, представляющего собой двустороннее соглашение между властью и народом, возвращает последнему естественное право действовать внеправовыми, с точки зрения позитивного права, но правомерными, с точки зрения права естественного, способами для восстановления свободы и свободного правления. Иными словами, из идеи народного суверенитета Дж. Локк делает вывод о праве народа на восстание.
Таким образом, идея народного суверенитета присутствовала в трудах мыслителей, но полное свое развитие эта идея получила в работах Ж.Ж. Руссо. Он выступает с революционной программой, требующей приспособления строя и форм всех государств принципу народного суверенитета, основанному на непререкаемом естественном праве. С его точки зрения,
единственным носителем суверенной власти является народ. В отличие от Гоббса [Гоббс, 1964] и др., он распространяет действие естественного закона и на носителя суверенитета. Общественный договор, по Руссо, имеет лишь одну цель - установление суверенитета народа. Народ является носителем «общей воли» в отличие от индивида, который может иметь «частную волю». «Только общая воля может управлять силами государства в соответствии с целью его установления, каковая есть общее благо» [Руссо, 1969]. Следовательно, суверенитет, по Руссо, есть осуществление общей воли. Также он устанавливает два важнейших свойства народного суверенитета - его неделимость и неотчуждаемость.
«Я утверждаю, - писал Ж.Ж. Руссо в "Общественном договоре", - что суверенитет, который есть только осуществление общей воли, не может отчуждаться и что суверен, который есть не что иное, как коллективное существо, может быть представляем только самим собою». Отсюда он делает принципиальный вывод: суверенитет заключается исключительно в общей воле, которая не может быть представлена. Депутаты «ничего не могут постановлять окончательно» [Там же]. Тем самым он приходит к отрицанию представительной формы правления.
Исходя из всего содержания своих политических воззрений, Ж.Ж. Руссо резко выступает против теории разделения властей, которая представляла собой общий принцип распределения суверенитета между тремя независимыми органами государственной власти. По его мнению, «они делают из суверена какое-то фантастическое существо, сложенное из частей, взятых из разных мест» [Там же].
Теории разделения властей Ж.Ж. Руссо противопоставил теорию разделения компетенции, по его мнению, у суверена нет другой власти, кроме законодательной. Поэтому суверенитет проявляется в издании законов. Под «законом» мыслитель понимал порождение общей воли. «Повеления, делаемые одним человеком, кто бы он ни был, от своего имени, не суть законы», - писал он. «Общая воля, чтобы быть таковой, должна быть общей и в отношении своего объекта, и в отношении своей сущности, она должна исходить от всех, чтобы быть применяемой ко всем...» [Там же].
В своей теории Ж.Ж. Руссо наряду с законодательной выделяет и исполнительную власть, которая, по его мнению, не может принадлежать всему обществу как законодателю или суверену. Поскольку законодатель - это суверен, все акты которого могут быть только законами, исполнительная власть принадлежит правительству и выражается она только в частных актах, не являющихся законами. Являясь автором «Общественного договора» он специально подчеркивал, что правительство ни в коей мере нельзя смешивать с сувереном: оно лишь исполнитель воли последнего [Там же]. Таким образом, он проводит резкую грань между сувереном и правительством.
Именно для определения способа организации правительства Ж.Ж. Руссо разработал учение о трех формах правительства, которыми называл демократию, аристократию и монархию. По замыслу автора «Общественного договора», демократическое правительство состоит из всех граждан, аристократическое - из мало-
го числа граждан, монархическое - из одного человека. Именно в этом узком значении использует Руссо понятие «демократия». И поскольку в государстве с таким правительством суверен и правительство нераздельны и фактически государство не имеет правительства как такового, он высказывается категорически против демократического правительства и сомневается в возможности осуществления истинной демократии: «Если брать этот термин в точном его значении, то никогда не существовала и подлинная демократия и никогда таковой не будет» [Там же].
Что касается других форм правительства - аристократического и монархического, то, по его мнению, это может зависеть от многих факторов. Важно лишь одно - правительство должно действовать исходя из интересов большинства, а не своих собственных. В принципе это лучше достигается в аристократии. В монархии частная воля легко господствует над всеми другими волями, и, таким образом, очень велика возможность превращения республики в деспотию. Мыслитель специально подчеркивал, что передаваться одному лицу или группе лиц может власть, но никак не общая воля [Там же].
Важное место в учении Ж.Ж. Руссо занимает вопрос о средствах осуществления народного суверенитета. «Суверен, - считал Ж.Ж. Руссо, - может действовать, лишь когда народ в собрании». Причем недостаточно, чтобы народ, собравшись, один раз установил государственный строй, санкционировал свод законов или установил постоянное правительство. Необходима определенная периодичность собраний: чтобы в определенный день народ был созван в соответствии с законом, и чтобы на то не было никаких формальностей. Как только народ собирается в качестве суверенного органа, всякая юрисдикция правительства прекращается. В целях предотвращения узурпации суверенной власти со стороны правительства такое собрание начинается с голосования по двум вопросам: первый -«Угодно ли суверену сохранить существующую форму правительства?», второй - «Угодно ли народу оставить управление в руках тех, на которых оно теперь возложено?» [Там же].
Согласно его учению об общественном договоре и народном суверенитете верховная власть принадлежит народу. Верховенство народа основано на естественном праве через общественный договор. Поэтому в отличие от исполнительной власти, организация которой регулируется законами, деятельность верховной власти не может быть ограничена позитивным правом.
Таким образом, по Руссо, власть суверенна и не может быть ограничена ничем. В этом смысле представляется правомерной оценка учения Ж.Ж. Руссо, данная Б.Л. Манелисом: «Вслед за Боденом и Гоббсом Руссо постулирует идею абсолютного суверенитета, доведя ее до крайних пределов». И далее: «В учении Руссо нашла свое отражение идея всемогущества народа, его полновластия». Иными словами, полновластие народа и есть абсолютный суверенитет. А суверенитет народа непогрешим [Манелис, 1964].
Теория народного суверенитета по Руссо представляет собой важную веху в развитии не только самой идеи суверенитета, но и всего конституционного права - теории парламентаризма, в частности. «Учение
Попова А.А.
Руссо о народном суверенитете, - писал Б.Л. Манелис, -явилось кульминационным пунктом развития демократических тенденций в буржуазной доктрине суверенитета» [Манелис, 1964]. Также считает и И.Д. Левин, что «Основным демократическим государственно-правовым принципом, всегда был принцип народного суверенитета, верховенства и полновластия народа. В этом принципе воплощена сама сущность политической демократии» [Левин, 1948].
На практике принцип народного суверенитета становится как бы отличительным признаком любого государства, провозглашающего и закрепляющего в основных законах (с формально-юридической точки зрения) принципы свободы, справедливости и демократии. Формирование, компетенция, деятельность парламентов, их вторых палат основывается в том числе и на теории народного суверенитета.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
На основании исследования автор приходит к выводу, что роль и значение парламентов в конституционном механизме осуществления государственной власти, основанной на теории народного суверенитета большинства современных государств, отражаются в законодательной базе функционирования этих высших представительных коллегиальных органов. Развитие законодательной базы приводит к образованию парламентского права.
ЛИТЕРАТУРА
1. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. М.: РЮИД; Сашко, 2000.
2. Аржанов М.А. Государство и право в их соотношении. М., 1960.
3. Бабурин С. Парламентаризм и политико-правовые традиции России: проблемы совместимости // Российская Федерация. 1994. № 19.
4. Бачило И.Л. Функции органов управления (Правовые проблемы оформления и реализации). М., 1976. С. 23-44; 43-47.
5. Гранкин И.В. Парламент России. М., 2001. С. 19.
6. Гоббс Т. Избранные произведения. В 2-х тт. М., 1964.
7. Даниленко В.И. Современный политологический словарь. М., 2002.
8. Дайси А.В. Основы государственного права Англии. М., 1905. С. 82.
9. Дорогин В. Суверенитет в советском государственном праве. М., 1948. С. 16.
10. Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908, С. 418, 433.
11. Зимин А.В. Становление парламентаризма в России в конце ХХ века: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 1997.
12. КаскЛ.И. Функции и структура государства. Л., 1969.
13. Коркунов Н.М. Указ и закон. СПб., 1874. С. 30.
14. Котляревский С. Сущность парламентаризма // Новое время. 1994. № 14. С. 56, 58.
15. Кузьмин Э.Л. Мировое государство: иллюзии или реальность? М., 1969. С. 74.
16. Левин И.Д. Суверенитет. М., 1948. С. 13-14, 259.
17. Локк Дж. Избранные философские произведения. М., 1960. Т. 2. С 85-86.
18. Лоу С. Государственный строй Англии. М., 1910. С. 290.
19. Манелис Б.Л. Проблема суверенитета и ее значение в современных условиях. Ташкент, 1964. С. 28-30.
20. Монтескье Ш.Л. Избранные произведения. М., 1955. С. 292-293.
Таким образом, парламентаризм на сегодняшний день представляет собой комплексную структуру законодательной власти, многофункциональную подсистему и составную часть разветвленной политической системы. При этом сущность парламентаризма следуя изменениям его исторических функций и структуры зачастую выражалась путем обособления и подчеркивания какого-либо отдельного его элемента. Сначала парламентаризм отождествлялся с конституционной и законодательной властью парламента, что означало: принятые парламентом конституция и прочие законы призваны ограничивать волю правителя (парламентаризм конституционных монархий). Позже сущность парламентаризма нашла отражение в принадлежности парламенту верховной власти, в идее парламентского суверенитета. С сущностью парламентаризма нашла отражение и подотчетность парламенту системы правления, ответственность правительств перед парламентом.
В системе разделения власти сущность парламентаризма предстает как реализация правомочий на власть, гарантируемых парламенту конституцией, в то время как парламент вынужден считаться с такими же конституционными гарантиями прочих институтов власти. В системе разделения власти парламентская власть также ограничена целой системой противовесов и механизмов сдерживания. Законодательные полномочия парламента находятся под контролем конституционного суда, обеспечивающего надзор за соблюдением конституционных норм.
REFERENCES
1. Avakyan S.A. Constitution of Russia: Nature, evolution, modernity. 2nd ed. Moscow: RYUID, Sashko, 2000.
2. Arzhanov M.A. State and law in their relationship. Moscow, 1960.
3. Baburin S. Parliamentarism and political and legal traditions of Russia: Compatibility problems. Russian Federation. 1994. No. 19. (In Russ.)
4. Bachilo I.L. Functions of governing bodies: Legal problems of registration and implementation. Moscow, 1976. Pp. 23-44; 43-47.
5. Grankin I.V. Parliament of Russia. Moscow, 2001. P. 19.
6. Hobbes T. Selected works. In 2 vols. Moscow, 1964.
7. Danilenko V.I. Modern political science dictionary. Moscow, 2002.
8. Dicey A.V. Fundamentals of state law in England. Moscow, 1905. P. 82.
9. Dorogin V. Sovereignty in the Soviet state law. Moscow, 1948. P. 16.
10. Jellinek G. General doctrine of the state. St. Petersburg, 1908. Pp. 418, 433.
11. Zimin A.V. Formation of parliamentarism in Russia at the end of the twentieth century: Author's abstract. dis. ... Cand. Sci. (Law). Voronezh, 1997.
12. KaskL.I. Functions and structure of the state. Leningrad, 1969.
13. Korkunov N.M. Decree and law. St. Petersburg, 1874. P. 30.
14. Kotlyarevsky S. The essence of parliamentarism. New Time. 1994. No. 14. Pp. 56, 58. (In Russ.)
15. Kuzmin E.L. World State: Illusion or Reality? Moscow, 1969. P. 74.
16. Levin I.D. Sovereignty. Moscow, 1948. Pp. 13-14, 259.
17. Locke J. Selected philosophical works. Moscow, 1960. Vol. 2. Pp. 85-86.
18. Low S. State system of England. Moscow, 1910. P. 290.
19. Manelis B.L. The problem of sovereignty and its significance in modern conditions. Tashkent, 1964. Pp. 28-30.
20. Montesquieu Sh.L. Selected works. Moscow, 1955. Pp. 292-293.
21. Парламент Великобритании. https://ru.wikipedia.org/wiki/ Парламент_Великобритании
22. Романов P.M. Понятие и сущность парламентаризма // Социально-политический журнал. 1998. № 4. С. 213.
23. Романов P.M. Российский парламентаризм: генезис и организационное оформление // Политические исследования. 1998. № 5. С. 123-133.
24. Руссо Ж.Ж. Трактаты. М.,1969. С. 160, 168-170, 192, 200, 216, 222, 227.
25. Рыбкин И.П. Становление и развитие парламентаризма в России: Дис. ... д-ра полит. наук. М., 1995.
26. Салмин А.М. Современная демократия: очерки становления. М., 1997. С. 323-324.
27. Тахтарев К. М. От представительства к народовластию. СПб., 1907. С. 23-24.
28. Тихомиров Д.В. Становление и развитие российского парламентаризма (исторический аспект исследования): Авто-реф. дис. ... канд. ист. наук. М., 1997.
29. Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. M., 1998. С. 57.
30. Тревельян Дж.М. Социальная история Англии. М., 1959. С.366.
31. Федералист. Политическое эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. М., 2000. С. 73.
32. Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М.,1866. С. 5.
33. Шмитт К. Политическая теология. Сборник. М., 2000. С. 159,184.
21. British Parliament: https://ru.wikipedia.org/wiki/British_ Parliament
22. Romanov P.M. The concept and essence of parliamentarism. Socio-political Journal, 1998. No. 4. P. 213. (In Russ.)
23. Romanov P.M. Russian parliamentarism: Genesis and organizational design. Political Studies. 1998. No. 5. Pp. 123-133. (In Russ.)
24. Rousseau J.J. Treatises. Moscow, 1969. Pp. 160, 168-170, 192, 200, 216, 222, 227.
25. Rybkin I.P. Formation and development of parliamentarism in Russia: Dis. ... Dr. Sci. (Polit). Moscow, 1995.
26. Salmin A.M. Modern Democracy: Essays on Formation. Moscow, 1997. Pp. 323-324.
27. Takhtarev K.M. From representation to democracy. St. Petersburg, 1907. Pp. 23-24.
28. Tikhomirov D.V. Formation and development of Russian parliamentarianism (historical aspect of the study): Author's abstract. dis. ... Cand. Sci. (Hist.). Moscow, 1997.
29. TikhomirovL.A. Monarchical statehood. Moscow, 1998. P. 57.
30. Trevelyan J.M. Social history of England. Moscow, 1959. P. 366.
31. Federalist. Political essays by A. Hamilton, J. Madison and J. Jay. Moscow, 2000. P. 73.
32. Chicherin B.N. On the people's representation. Moscow, 1866. P. 5.
33. Schmitt K. Political theology. Collection. Moscow, 2000. Pp. 159, 184.
Статья проверена программой Антиплагиат. Оригинальность - 80,0%
Статья поступила в редакцию 15.09.2020, принята к публикации 27.10.2020 The article was received on 15.09.2020, accepted for publication 27.10.2020
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Попова Аксана Александровна, кандидат политических наук; начальник административного управления Волжского государственного университета водного транспорта. Нижний Новгород, Российская Федерация. E-mail: [email protected]
ABOUT THE AUTHOR
Aksana A. Popova, Cand. Sci. (Polit.); Head administrative management at the Volga State University of Water Transport. Nizhniy Novgorod, Russian Federation. E-mail: [email protected]
