CC BY
153
В. В. Куликов
ПАРЛАМЕНТАРИЗМ И ЗАПАДНАЯ ЛИБЕРАЛЬНАЯ ДЕМОКРАТИЯ
«Парламенты — истинные хранители свободы, именно с этой целью они и были созданы» (лорд Болинеброц)
В самом общем смысле парламентаризм может быть определен как система формирования и деятельности высшего представительного органа государства, политических отношений и институтов, так или иначе связанных с ним. Принято считать, что парламент как институт представительной власти впервые появился в Англии в XIII в. После принятия «Великой хартии вольностей» (1215 г.) и созыва «Безумного парламента» в 1258 г. парламент стал постоянным фактором политической жизни страны, однако эту дату можно и оспорить, поскольку своеобразные «протопарламенты» существовали еще в античности, причем наиболее значимую роль в общественной жизни они играли тогда, когда полисная демократия переживала эпоху расцвета. Формально английский парламент (впервые созванный в 1256 г.) уступает пальму первенства и Леоно-Кастильским кортесам, которые ведут историю с 1188 г.
С конца XIV в. именно английский парламент добился права законодательной инициативы, став прообразом современных законодательных собраний. При этом следует добавить, что только после принятия знаменитого «Билля о правах» (1689 г.), лишившего короля права отменять и приостанавливать действие законов без согласия выборных представителей и гарантировавшего права и свободы парламента, он превратился в действительно высший законодательный орган страны. Именно в эту эпоху после «славной революции» 1688 г. в английском парламенте зародились принципы оппозиционности верховной государственной власти, двухпартийная система и лоббирование, превратившиеся в неотъемлемые атрибуты современной европейской (и не только) политической практики (см.: Из истории европейского парламентаризма, 1995).
Фундаментом современного парламентаризма является признание народа сувереном. Парламент и призван быть выразителем властной суверенности народа. Начиная с европейского средневековья многие политические теории провозглашали источником политической власти народ. Например, Марсилий Падуанский (ум. ок. 1343 г.) первым использовал идею общественного договора для выведения идеи народного суверенитета. Так, он полагал, что все законы, чтобы они могли стать реально действующими правовыми нормами, должны исходить не из божественного начала, а от народа, являющегося, по его мнению, их единственным и исключительным творцом. Поэтому законы,
© В. В. Куликов, 2005
появившиеся на свет без санкции народа, не могут рассчитывать на безусловную поддержку граждан. «В соответствии с этим он обосновывает дуалистическую организацию государства, различая два основных вида власти — законодательную, которая является верховной и принадлежит народу, и правительственную или исполнительную власть монарха, в состав которой входит и судебная. Сходные идеи можно обнаружить у последующих мыслителей, например, Николая Кузанского» (Медушевский, 1997, с. 38).
В 1649 г. идея народного суверенитета впервые закрепляется в парламентском акте. В постановлении палаты общин об объявлении себя верховной властью Английского государства было записано: «Народ... является источником всякой законной власти». Однако только во время войны за независимость Америки идея народного суверенитета впервые находит воплощение в действующей конституции. В «Декларации независимости» 1776 г. провозглашалось: «Вся власть принадлежит народу и в соответствии с этим осуществляется им. Чиновники являются его доверенными лицами и слугами и всегда несут перед ним ответственность». Государственная власть осуществлялась, следовательно, на основе объединенной воли тех людей, которые вышли из природного состояния и перешли в новое состояние — государственный союз. Таким образом, идея народного суверенитета неразрывно связана с теорией общественного договора и мотивировалась логической необходимостью найти для системы нисходящего авторитета высший источник законности власти. «Процедура определения народной воли не понимается и не может пониматься как поиск истинного решения. Народ может ошибаться, но его воля все равно должна рассматриваться как высший источник законной власти, потому что народ — суверен, потому что право выбора принадлежит ему» (Бирюков, Сергеев, 2004, с. 28).
Сегодня, когда идее народного суверенитета отведено место почти в каждой конституции, этот принцип и в демократической системе не ведет к практическому осуществлению прямого политического господства народа. В большинстве конституций его применение ограничено немногими случаями. Народный суверенитет выражается в учредительной власти народа, в выборе народных представителей и (в некоторых демократиях) в праве народа на прямое участие в разработке законодательства путем референдумов и народных инициатив. Таким образом, выражение воли суверенного народа преимущественно осуществляется с помощью представительной системы и принципа большинства. Сегодня представительная система правления, несмотря на все свои недостатки, является одним из важнейших признаков демократии.
Еще классики идеи представительства настаивали на том, что правление и законодательство предполагают «разум и суждение», их нельзя совершенствовать одной народной волей и добрыми намерениями. Так, Джон Стюарт Милль, исходя из того что целью деятельности любой власти должно быть общественное благо, выделял две составляющие этого блага: порядок и прогресс. Поэтому идеальная форма власти, по его мнению, должна обладать определенными свойствами. Во-первых, она должна способствовать развитию у управляемых ею лучших качеств, под которыми он понимал «раз-
витие умственное, развитие нравственное и развитие практической деятельности» (Милль, 1907, с. 33). Во-вторых, она должна обладать таким механизмом власти, с помощью которого можно использовать эти лучшие качества людей для развития общества по пути прогресса. Формой власти, отвечающей этим двум критериям, Дж. Ст. Милль считал представительное правление, «в котором верховная власть или право государственного контроля принадлежит всему обществу, кроме того, в таком обществе каждый гражданин не только имеет голос в управлении, но и может еще участвовать в действительном управлении, лично отправляя различные общественные должности, местные и государственные» (Там же, с. 67, 77).
Американский исследователь А. Бирч в книге «Представительство» выделяет три основных смысла этого понятия: 1) представительство как делегирование полномочий; 2) представительство как «типичность», обладание типичными, средними характеристиками некой группы лиц; 3) представительство как символ (Birch, 1971, p. 15). Парламент реализует все три смысла представительства. Депутаты парламента — это представители, делегированные народом через посредство равных, тайных и прямых выборов. Парламент в целом — представитель нации как сообщества граждан. Наконец, он выступает одним из важнейших демократических символов.
Представительная демократия, доказавшая за время существования в странах Запада свою целесообразность и необходимость, означает, прежде всего, передачу народом полномочий на законотворчество и принятие важных политических решений парламенту. Не случайно Дж. Ст. Милль особое внимание в своей концепции представительного правления уделил проблемам законодательной власти, так как ее недостатки, по его мнению, в большей степени влияют на недостатки формы правления в целом. Сущность законодательной власти он видел в том, что весь народ или значительная его доля посредством своих представителей, избираемых периодически, держит в своих руках высшую власть контроля (Милль, 1907, с. 84). Главными принципами формирования и функционирования законодательной власти, согласно Миллю, являются пропорциональное представительство всех избирателей, компетентность носителей законодательной власти, открытое голосование и ответственность депутатов перед избирателями.
Действительно, в системе высших органов государственной власти парламент занимает особое место. Он является высшим представительным органом, непосредственно выражающим «волю народа» и придающим форму и силу закона важнейшим политическим решениям, а посему играющим значимую роль в легитимации режима. «Легитимность демократической политической системы неразрывно связана с эффективностью деятельности ее представительных институтов. Неэффективный парламент, теряя роль символа, одновременно подрывает и легитимность той политической системы, в рамках которой он функционирует» (Бирюков, Сергеев, 2004, с. 15).
Парламент — это еще и «организованное в представительство общественное мнение», общенациональный центр публичной политики. А. Кара-Мурза подчеркивает, что «парламент — это специально оплачиваемая налогоплательщиками “говорильня”, где
рождаются, апробируются и утверждаются (или выбраковываются) новые общественные идеи. Парламент — это общенациональная выставка мозгов, ярмарка политических женихов, добивающихся благосклонности довольно разборчивой дамы - голосующей общественности. Парламент — важнейший “аттрактор” гражданского общества, притягивающий и селектирующий политиков, должных быть достаточно амбициозными, чтобы предлагать себя обществу, но и достаточно привлекательными, чтобы их купили...» (Кара-Мурза, 1999, с. 87).
Парламентская система поэтому, как правило, более «чутко реагирует» на изменение настроений общества и, отражая разнообразие интересов общественных групп, способствует формированию многопартийности. При этом любой парламент заслуживает уважения избирателей настолько, насколько его решения уважает исполнительная власть, ибо одна из ключевых его функций — воздействие на исполнительную власть и контроль над ней. Не случайно, уже в XIX столетии в словаре Брокгауза и Эфрона парламентаризм определялся как «система государственного устройства, при которой парламент играет преобладающую роль не только в качестве законодательного органа, но и в качестве органа верховного контроля над властью исполнительной» (Энциклопедический словарь., 1897, т. 44, с. 816). Известный российский юрист начала ХХ в. С. Кот-ляревский, развивая эту мысль, отмечал, что «парламентаризм есть режим обязательной политической солидарности между правительством и органом или органами, которые признаются авторитетными выразителями народного мнения» (Котляревский, 1994, с. 58). Как уже отмечено, избрание депутатом законодательного органа страны открывает доступ в высшие эшелоны власти, поэтому парламент — важнейший инструмент рекрутирования и политической социализации элиты. Наконец, парламент — это система постоянно ведущихся переговоров во имя нахождения согласия.
По мнению английских просветителей XVII в., только законодательная власть может считаться верховной в государстве. «Ведь то, что может создавать законы для других, необходимо должно быть выше их, а поскольку законодательная власть является законодательной властью в обществе лишь потому, что она обладает правом создавать законы. для каждого члена общества. постольку законодательная власть по необходимости должна быть верховной, а все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчиняются ей», - писал автор концепции разделения властей Дж. Локк (Локк, 1960, с.75). Этой точки зрения придерживаются и некоторые современные исследователи. Так, профессор Хагенского университета У. фон Алеманн утверждает: «Если народное представительство не играет центральную роль в политике, то можно говорить об “авторитарном” и даже “тоталитарном” парламентаризме» (Алеманн, 1993, с. 22).
С другой стороны, исторический опыт английской и Великой французской революций способствовал широкому распространению в XVIII-Х1Х вв. мнения о том, что парламент в качестве органа народного представительства неизбежно будет доминировать в условиях республиканской формы правления. Французская революция, как известно,
и началась с решения представителей «третьего сословия» считать себя «генеральными штатами» в целом, и изменить свое название на «Национальное собрание». «Противоядием» этой опасности со времен Дж. Локка и Ш. Монтескье считалась система разделения властей. Так, известный французский юрист и политический мыслитель Л. Дю-ги писал: «Дабы избежать всемогущества парламента, лучший способ, который был найден, заключается в так называемом... разделении властей» (Дюги, 1908, с. 38). Однако недостаточность принципа разделения властей показали события 1793-1794 годов в той же Франции, когда демократически избранный Национальный Конвент, формально действующий в условиях разделения властей и провозглашенной «Декларации прав человека и гражданина», установил кровавую «якобинскую» диктатуру, жертвами которой стали многие видные деятели революции, в том числе из состава самого Конвента.
Проблема создания политических механизмов, способных защитить общество от неограниченной власти, даже той, что избрана им самим, нашла свое разрешение в идее свободы политической деятельности, т.е. свободы создания политических организаций, артикулирующих и агрегирующих интересы различных социальных групп общества. Таким образом, теоретическим и практическим базисом современной демократии стали три ключевые идеи: а) политическое представительство, осуществляемое посредством всеобщих, прямых и тайных выборов; б) разделение властей; в) свобода политической деятельности.
Сегодня даже в странах, которые концептуально признают доктрину верховенства парламента как органа, непосредственно избираемого народом, конституции, чаще всего, не содержат прямого признания его в качестве верховного органа государственной власти. Редкое исключение из этого правила — Конституция Японии. Согласно ее статье 41, «парламент является высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства» (Конституции зарубежных стран, 2000, с. 331). Юридический статус парламента зависит от многих причин, имеют значение особенности существующей формы правления, сложившегося варианта разделения властей, конституционного закрепления парламентской деятельности и т. д. Однако реальное положение парламента в системе высших государственных органов и его значение в политической жизни страны определяется не только формальными «правилами игры». Большую роль здесь играют особенности исторического развития политических институтов, доминирующие политические традиции, особенности партийной системы, политической культуры населения и др. Все эти обстоятельства оказывают существенное влияние на практику парламентаризма в той или иной стране, на реальный общественный статус парламента.
Современная политическая практика не дает оснований считать парламент институтом, занимающим высшую ступень в иерархии государственных органов. О расцвете парламентаризма можно говорить лишь применительно к Англии XVIII столетия, отчасти Франции и США конца XIX в. Однако следует помнить, что тот политический строй, который существовал в Англии в XVIII — начале XIX в., когда она и стала считаться стра-
ной классического парламентаризма, весьма отличался от современной демократии. Он опирался на чрезвычайно ограниченное цензовое избирательное право (право голоса в начале XIX в. имели чуть более 2% подданных британского монарха, остальные были поражены в избирательных правах). Корпус парламентариев состоял из лиц, тесно связанных общими интересами, происхождением и даже родством. Дискуссия в парламенте носила преимущественно технический характер, а потому демагогия, стремление повлиять на общественное мнение не играли сколько-нибудь заметной роли в дебатах. Показательно, что немецкий социолог В. Зомбарт сравнивал английский парламент с советом акционерной компании, где обсуждается, как лучше вести предприятие, в успехе которого все одинаково заинтересованы и в делах которого все более или менее осведомлены (Зомбарт, 1994, с. 116). Большинство членов парламента фактически назначались крупными землевладельцами, достаточно часто места и покупались, значит, не существовало системы ответственности парламентариев перед избирателями. Кроме того, до 1872 г. в Великобритании на парламентских и на муниципальных выборах не применялось тайное голосование1. Не случайно, современный французский политолог Ж. Блондель назвал такой тип политического режима «соревновательной олигархией».
Р. Даль, анализируя практику становления парламентаризма, отмечает, что «первые успешные попытки демократизировать нацию-государство обычно осуществлялись в тех странах, где уже были законодательные органы, предназначенные для представительства отдельных общественных интересов: аристократов, общин, землевладельцев, торговых кругов и тому подобное. По мере того как движение к большей демократизации набирало силу, образ “представительной” законодательной власти не нужно было выводить из абстрактных измышлений о демократии; уже существовали действительные легислатуры и представительные собрания, хотя и не демократические по своей природе. В результате сторонники реформ, поначалу едва ли стремившиеся к созданию инклюзивных демократий, старались сделать имевшиеся законодательные органы более “представительными” путем расширения избирательных прав, внедрения избирательных систем, которые бы позволили депутатам в большей степени представлять электорат и обеспечивать свободный и справедливый характер выборов. К тому же они старались увериться, что высшее должностное лицо — будь то президент, премьер-министр, кабинет или губернатор — будет избрано большинством легислатуры (народного представительства) или же электоратом в целом» (Даль, 2003, с. 332).
Однако процесс включения масс в политику путем расширения избирательного права занял даже на родине парламентаризма в Великобритании больше 150 лет. В 1832 г. Акт о реформе ограничил и стандартизировал имущественный ценз, в 1867-
1 В США, где также было принято открытое голосование, «австралийская баллотировка», или тайное голосование, получает широкое применение только после того, как президентские выборы 1884 г. привели к многочисленным обвинениям в мошенничестве при подсчете голосов. Только с 1889 г. в политической практике США закрепляются два важных принципа, способствовавших демократизации выборов: а) тайное голосование; б) внесение кандидатов от всех партий в единый избирательный бюллетень.
187
1868 гг., а затем в 1884-1885 гг. новыми законами этот ценз был снижен еще больше. В 1918 г. было введено всеобщее и почти равное избирательное право для мужчин старше 21 года и женщин старше 30 лет. В 1948 г. были ликвидированы «университетские места» и некоторые другие избирательные «аномалии». И только в 1968 г. возрастной избирательный ценз был снижен до 18 лет для мужчин и для женщин.
В условиях современной либеральной демократии, по мнению «ветерана» французской политики М. Рокара, «первенство в государственной системе принадлежит исполнительной власти, парламентское большинство не столько контролирует правительство, сколько поддерживает его; парламент, скорее, принимает предлагаемые ему законы, нежели выступает с законодательными инициативами. Это, впрочем, соответствует современной демократии, ибо, в конечном счете, на парламентских выборах... избиратель голосует не столько за того или иного кандидата в депутаты, сколько отдает свой голос “за” или “против” М. Тэтчер, “за” или “против” Г. Коля, “за” или “против” Ф.
Гонсалеса. Парламентское большинство существует в большей степени благодаря этим людям, чем они благодаря этому большинству» (Рокар, 1990, с. 262-265).
Итак, налицо кризисные явления в функционировании западного парламентаризма. Однако следует отметить, что политические элиты, видимо, не сознают или не хотят сознавать, что за ослабление политической роли парламента и централизацию власти придется заплатить достаточно высокую цену. Даже в президентских системах парламенты, способствующие включению граждан в процесс управления, в состоянии «стимулировать объединение различных групп избирателей в единую политическую систему, играя при этом главную роль в отборе и подготовке лидеров, и способствовать сохранению в системе управления осознания многочисленных социальных проблем, уже не говоря о пресечении нарушений в самой исполнительной власти» (Но!теБ, 1993, р. 123-126).
Потребность в сильной исполнительной власти имеет свои границы, так как ее стремление к абсолютной власти подрывает общественную основу реформ и легитимность демократических принципов, т.е. разрушает те измерения политического пространства, которые в современных условиях становятся чрезвычайно важными. Будучи средоточием официальной и публичной политической активности, парламент остается важнейшей ареной политической борьбы, в ходе которой выясняется реальная расстановка политических сил в стране и происходит согласование интересов противоборствующих сторон и разрешение возникающих конфликтов.
Следует вспомнить, что само появление сословно-представительного органа власти в средневековой Европе XII-XIII вв. (Генеральные штаты во Франции, Кортесы в Испании, Парламент в Англии, Рейхстаг в Священной римской империи германской нации, Рикстаг в Швеции, Сейм в Речи Посполитой и др.) было связано с поиском институционального механизма стабилизации власти и разрешения социально-политических конфликтов в обществе.
При этом развитие парламентских систем в двух европейских странах (Англии и
Франции) — это наиболее красноречивый пример двух диаметрально противоположных путей возникновения демократии. С одной стороны, наблюдался «органический» рост парламента как института в Англии с начала XIII в. Здесь парламент медленно, шаг за шагом, приобретал новые функции, постепенно вытесняя королевскую власть из фискальной сферы, затем устанавливая контроль над деятельностью правительства и, наконец, овладевая государственным суверенитетом и оставляя монархии чисто церемониальные функции.
Этот процесс (за исключением нескольких острых конфликтов) протекал относительно мирно. С другой стороны, во Франции после кратковременного подъема сословного представительства в средние века генеральные штаты надолго прекратили свое существование, чтобы возродиться накануне революции 1789 г., когда форма сословного представительства уже себя изжила. Новые, рожденные революцией институциональные формы (Учредительное собрание, Национальное собрание, Конвент) были результатом рационального конструирования. Сама их недолговечность, как и недолговечность последовавших за революцией политических режимов, свидетельствует, при сравнении с последовательным развитием демократии в Англии, о преимуществах «органического роста».
«Готовые институциональные формы, не подкрепленные длительным развитием соответствующих политических практик, приживаются плохо... Создать ad hoc идеальную “политическую машину”, конструкция которой принимала бы во внимание не только требования текущей ситуации, но и особенности политической культуры обществ, почти невозможно. Отсюда неизбежность “проб и ошибок” и высокая вероятность конституционных неудач и институционных конфликтов в тех случаях, когда “органический рост” невозможно обеспечить из-за отсутствия времени» (Сергеев, 1999, с. 111).
Стабилизирующие и интегрирующие функции органов законодательной власти особенно востребованы в ходе демократических трансформаций политических систем. Опыт успешных процессов демократизации в странах Южной Европы позволяет вычленить различные аспекты стабилизирующего влияния парламентов (см.: Oberreuter, 1987): а) происходит интеграция старых и новых политических и социальных сил страны и, что особенно важно, включение в нее (потенциальной или реально существующей) антисистемной оппозиции; б) осуществляется стабилизация в деле мирного урегулирования конфликтов между важнейшими политическими акторами в качестве предпосылки обретения новым режимом способности принимать значимые решения и достигать управляемости; в) укрепляется легитимность нового демократического режима путем мобилизации и расширения поддержки новых политических институтов, «интеграции населения и политических элит в общую сеть правил и привычек».
Таким образом, народные представительства в переходных обществах способны играть роль «школы демократии». Так, по отношению к другим институциональным акторам, и особенно исполнительным органам власти, они укрепляют решимость находить демократические решения встающих проблем и противостоять авторитарным тенденциям.
Деятельность органов законодательной власти публична и потому зачастую оценивается общественностью более критично, чем работа исполнительной власти. Однако именно открытое для внешних наблюдателей функционирование парламентов позволяет постичь (а иногда и достичь) долговременную пользу сотрудничества и готовности к компромиссу, освоить принципы культуры демократической дискуссии. Не случайно Дэвид Олсон и Майкл Мезей отмечают, что парламенты находятся «ближе, чем все другие политические институты, к тому месту, где происходит слияние теории и практики демократии» (Olson, Mezey, 1991, p. XII).
Исторический опыт западного парламентаризма неоднократно подтверждал тот тезис, что нет идеальных, раз и навсегда данных форм представительной демократии. Отсюда и одно из ее преимуществ — открытость для инноваций, для изменений и усовершенствований, отвечающих меняющимся требованиям реальной жизни. В целом же парламенты стран Запада пока в состоянии справляться с периодически возникающими вызовами и предотвращать процессы своей деградации.
Литература
Алеманн У. фон. Парламентаризм / Политология. Вып. 3. М., 1993.
Бирюков Н. И., Сергеев В. М. Становление институтов представительной власти в современной России. М., 2004.
Даль Р. Демократия и ее критики. М., 2003.
ДюгиЛ. Конституционное право. М., 1908.
Зомбарт В. Буржуа: Этюды по истории духовного развития современного экономического человека. М., 1994.
Из истории европейского парламентаризма: Великобритания / Отв. ред. Е.В. Гутнова. М., 1995.
Кара-Мурза А. А. В темноте все кошки серы: Размышления о российском парламентаризме / Как возможна Россия? Статьи и выступления разных лет. М., 1999.
Конституции зарубежных стран. Сб.; М., 2000.
Котляревский С. Сущность парламентаризма // Новое время. 1994. № 14.
ЛоккДж. Избранные философские произведения. В 2-х т. Т. II. М., 1960.
Медушевский А. Н. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в сравнительной перспективе. М., 1997.
Милль Дж. Ст. Представительное правление. СПб., 1907.
Рокар М. Трудиться с душой. М., 1990.
Сергеев В.М. Демократия как переговорный процесс. М., 1999.
Энциклопедический словарь Брокгауза и Эфрона. Т. 44. СПб., 1897.
Birch A.H. Representation. L.,1971.
Holmes St. Superpresidentialism and Its Problems? // East Constitutional Review. 1993. Vol. 2.
Oberreuter H. Kann der Parlamentarismus uberleben? Zurich, 1987.
Olson D., Mezey M. (Hrsg.). Legislatures in the Polisy Process. N.Y., 1991.
