CC BY
63
Ю. А. Астахова Ju. A. Astakhova
Парламентаризм и политическая модернизация в России: между историческим традиционализмом и демократическим транзитом
Parliamentarism and Political Modernization in Russia: between a Historical Traditionalism and Democratic Transit
< >
о о
Астахова Юлия Александровна
Законодательное собрание Ленинградской области (Санкт-Петербург)
Соискатель Северо-Западного института управления — филиала РАНХиГС astjulia@mail.ru
Ключевые слова:
модернизация, традиционализм, политическая стабильность, эффективность власти, менталитет, публичная политика, политическая ответственность
Статья подготовлена в русле исследования фундаментальной для отечественной политической культуры проблемы — соотношение традиций и транзита в становлении отечественного парламентаризма.
Обращение к теме исторической традиции и преемственности народного представительства, их адаптации к современному российскому парламентаризму обусловлено стремлением глубже понять саму природу народовластия в России, выявить исторические, теоретические и политические основания деятельности этой ветви власти, понять причины ее недостаточной эффективности и общественной значимости.
Именно в этом заключается основная цель данной публикации.
Astakhova Julia Aleksandrovna
Legislative Assembly of the Leningrad region (Saint-Petersburg)
The applicant for the PhD degree of the North-West Institute of Administration of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration astjulia@mail.ru
Key words:
parliamentarism, national representation, political modernization, traditsionalizm, political stability, efficiency of the power, mentality, public policy, political responsibility
Article is prepared in the tideway of research of a problem fundamental to domestic political culture — to a ratio of traditions and transit in formation of domestic parliamentarism.
The appeal to a subject of historical tradition and continuity of national representation, their adaptation to modern Russian parliamentarism is caused by aspiration more deeply to understand the nature of democracy in Russia, to reveal the historical, theoretical and political bases of activity of this branch of the power, to understand the reasons of its insufficient efficiency and the public importance.
The main objective of this message consists in it.
Общеизвестным фактом отечественной политической жизни является то обстоятельство, что, несмотря на применение общепринятых в демократической практике форм и процедур избрания и функционирования представительной власти, в России легитимность этого института
остается низкой, степень недоверия граждан страны к парламентским формам власти очень высока.
Дешифровка исторического кода российской государственности — традиционная тема отечественной и зарубежной политологической литературы (см., на-
о пример: [3; 5 (эта же работа опублико-
^ вана в журнале «Россия и современный
^ мир». 2004. № 2); 9; 12 и др.). Примерная ЕЗ схема этого кода включает в себя, на наш
^ взгляд, следующие характеристики:
• особая национальная философия вла-о сти в России;
со
о • государство как административно-гео-< графический образ верховной власти с (государя);
х • менталитет русского народа, не различавшего государство и общество; н- • представление о государстве как су-^ ществе мистическом, внушающем «очарование или гипноз»;
• представления о государстве, совпадающие с пределами видимого политического мира;
• державный характер государства по формуле: «Россия или великая, или никакая»;
• тождество верховной власти и государства;
• основная миссия власти — воспроизводство государства как самое себя;
• идея всеобщего державного служения;
• перманентное ощущение угрозы извне;
• надсистемный статус верховной власти;
• отсутствие публичной политики;
• соборная форма народного представительства.
Современный российский парламентаризм можно рассматривать как результат взаимодействия двух силовых политических полей — традиционализма и демократического транзита. При этом по мере попыток становления в России современных институтов становится очевидной преобладающая роль первого элемента.
Парламентаризм как институт является порождением публичной политики. Отсюда понятен тот интерес, который проявляется в научной литературе и публицистике к историческим условиям и особенностям российской публичной политики.
В новейших публикациях приводится множество вариантов ответов на вопрос
о характере отечественной публичной политики, с большинством которых трудно не согласиться. «Круг завершился, и избирательная система пришла в стационарное состояние, при котором она внешне отличается от советской системы, но по сути является такой же безальтернативной», — пишет председатель Межрегионального объединения избирателей А. Бузин. «Она в целом удовлетворяет европейским стандартам, но государство сумело приспособиться ко всем юридическим требованиям»1. Характеризуя процесс трансформации советской элиты, социологи констатируют: «Разложение старой партийно-хозяйственной советской номенклатуры в 1989-1991 гг. сопровождалось выделением реформистских фракций, взявших верх в руководстве России и других союзных республик... Но сам принцип конституирования общества „сверху вниз" — формирование „управляющего контура" и затем реорганизация зависимых от него подсистем общества — не изменился...»2.
Выход на сцену Путина (не лица, естественно, а политического явления)означал удержание основных особенностей системы и подавление процессов социальной дифференциации, что, однако, было оплачено довольно дорогой социальной ценой: архаизацией и склероти-зацией социальной жизни, внешне напоминающей последние годы брежневской эпохи. Можно сказать, что, по сути дела, наша «правовая традиция („произвол власти", или „самодержавие" власти, как принцип конституции социального порядка)... не разрушена» [Там же]. Известный российский политолог Л. Шевцова отмечает: «Формируется новый традиционализм, на сей раз без коммунистической шелухи. Под „традиционализмом" я понимаю персонифицированную и никем не ограниченную власть лидера»3.
Одна из самых точных характеристик родовых свойств российского парламентаризма принадлежит В. О.Ключевскому. Он писал: «Земский собор XVI в. тем
1 Коммерсант. 25 мая 2004 г.
2 Независимая газета. 28 мая 2004 г.
3 Известия. 25 февраля 2004 г.
существенно и отличался от народного собрания, как законодательного, так и совещательного, что на нем правительство имело дело не с народными представителями в точном смысле этого слова, а со своими собственными орудиями, и искало не полномочия или совета, как поступить, а выражения готовности собрания поступать так или иначе; собор восполнял ему недостаток рук, а не воли или мысли» [10]. К этому можно добавить мнение первого известного русского политолога Б. Чичерина, описавшего смысл деятельности российских представительных учреждений следующим образом: «Царь совещался с подданными, как помещик со своими крепостными, но государственного учреждения из этого не могло образоваться» [цит. по: 13].
Итак, по мнению российских исторических политологов, у нас нет исторической традиции народного представительства в классическом смысле. Все эти соборы и думы нужны были власти, чтобы, во-первых, в форме «совета со всей землей» легитимировать собственные решения и, во-вторых, «восполнить недостаток рук», т. е. повысить свою административную эффективность.
Получается, что и народные представительства, и бюрократические комиссии в России — дело власти; это ее игры; это ей то одно потребно, то другое. Нельзя не согласиться и с таким выводом Ю. Пивоварова, что у нас «около сильной власти обращается» как демократия, так и бюрократия. Более того, роль наших народных представительств прямо противоположна той, что играют их западные аналоги. В. Ключевский вновь очень точно постулирует: «Народное представительство возникло у нас не для ограничения власти, а чтобы найти и укрепить власть: в этом его отличие от западноевропейского...» [10, с. 21]. Таким образом, народные представительства необходимы тогда, когда власть или вообще исчезает (Смута начала XVII в., 1917 г., 1991 г.), или существенно слабеет (начало правления Ивана IV, краткий период между смертью Федора Иоанно-вича и избранием Бориса Годунова, цар-
ствование Михаила Романова, первые о годы Екатерины II, революция 1905- ^ 1907 гг., рубеж 80-90-х гг. ХХ в.). Потом ^ они уже не нужны. Их либо «увольняют», е^ либо приспосабливают под очередные ^ задачи вновь оперившейся власти. '-
Участвуя в июле 1905 г. по приглаше- о нию тогдашних руководителей России о в обсуждении проблемы установления в < стране народного представительства, ^ В. О. Ключевский, в принципе поддержи- х вая эту идею, вывел удивительно емкую 2 и содержательную формулу: «Верховная н власть — защитник выраженной народ- ^ ной воли» [20]. Иными словами, дело пар- щ ламента (а следовательно, и публичной политики) — выслушать волю народа. Ее же защитником (выразителем, охранителем, инструментом реализации) может быть только верховная власть. Это тот предел, тот максимум, что положен на Руси (и древней, и новейшей) народным представительствам.
В нашей стране всегда господствовала и продолжает господствовать «самодержавная политическая культура». Ее ключевая характеристика — власте-центричность. Причем «власть» должна писаться с большой буквы — «Власть». Она главное действующее лицо исторического процесса, в ходе которого лишь меняет свои наименования — царь, император, генсек, президент. Важно также подчеркнуть, что эта Власть всегда персонифицирована, т. е. обязательно предполагает определенного носителя (в отличие от Запада, где власть отделена от правителя и не является его личной прерогативой).
Современники это хорошо чувствуют. Согласно одному из недавних опросов ВЦИОМ, «главным источником власти и носителем суверенитета в нашей стране является... не народ, как написано в Конституции, а президент... 55% населения уверены в том, что глава государства и суверенитет — одно и то же. Формально лишь 19% участников всероссийского исследования верят в российскую демократию и полагают, что власть в нашей стране принадлежит... народу... Правильный ответ на вопрос о том, как именно Конституция принималась, дала треть
о опрошенных. Большинство либо затруд-^ нились ответить, либо оказались убеж-^ дены, что этот документ — плод труда ЕЗ лично президента»1.
Согласно исторической традиции, Россия в полном объеме управляется о персонифицированной властью. Однако
со
о реальные административные задачи тре-< буют наличия «посредствующих властей», != «средних проток, через которые действу-х ет власть государства». «Посредствую-2 щие власти» имеют «свою компетенцию» н- и определенные полномочия, т. е. здесь ^ действует принцип разделения властей. с Самодержавная же власть правит вне системы разделения властей; она не просто не вписана туда, но существует в иных измерениях, в иных координатах. Она — субстанция и субстанциальна, «посредствующие власти» — функции и функциональны. Исторический опыт России вековой давности хорошо иллюстрирует эти обстоятельства.
Так, один из активных участников петергофского совещания (1905 г.) по поводу обсуждения модели будущей Думы Н. Герард (председатель Департамента гражданских и духовных дел Госсовета) предельно точно выразил господствовавшее в русских верхах представление о русской власти и русском правлении: «Самодержавная власть составляет сосредоточение и источник всей власти и потому не поддается определению. Все исходит от нее и в ней сосредоточено. Но... самодержавная власть не может действовать непосредственно, а имеет исполнительные органы в области законодательства, администрации и суда. Проект (правительственный проект Думы. — Л. К.) касается только определения органов Самодержавной власти и вводит лишь новое разграничение подчиненных властей. При этом мы всячески избегали дать какое бы то ни было определение Верховной власти, ибо она, будучи всеобъемлющей, никакому определению не поддается». И далее о природе будущего парламента: «...Подчиненные Верховной власти законодательные учреждения...» [20, с. 135].
1 Известия. 9 декабря 2005 г.
Эти слова можно расценить как сбывшиеся в настоящее время пророчества, весьма точно характеризующие реальное место и реальную цену системы разделения властей в России. Все это — российский парламент, администрация и суд — не более чем политическое обрамление исполнительных органов власти. В этом заключается принципиальное отличие российской системы политической власти от западной. Там власть, в каких бы формах и обличиях она ни являлась миру, всегда и прежде всего — договор, конвенция, список условий, прав и обязанностей сторон, декларация об ограничениях и т. п. Да, и насилие тоже, но строго обузданное императивом права и рационально-дозированным распределением.
В России же сегодня мы имеем своего рода имитацию всенародного избрания парламентских органов власти, а сама власть связана негласным договором с бюрократическим классом. Многие представители современной политической науки определяют нынешнюю российскую власть как избирательно-наследственную по происхождению и ограниченно-самодержавную по составу [1; 11; 12 и др.]. И с этим выводом, непосредственно влияющим на современную парламентскую культуру России, трудно не согласиться.
Вся сфера парламентских отношений может быть условно разделена на две части: все общество как совокупность политических акторов, реализующих свое конституционное право на участие в формировании органов государственной власти через институты представительства и выборов, и та часть политического пространства, в которой функционируют собственно парламентские институты — легислатуры в совокупности их социально-политических функций, депутатский корпус, инфраструктура парламентской деятельности.
В заметно меньшей степени исследуются неоинституциональные основания парламентаризма, такие как укорененность общественных представлений о народном суверенитете, доверие к представительным институтам, реаль-
ная возможность реализации права на участие в формировании органов власти, адекватность народного представительства, степень политической конкуренции, политическая ответственность парламентариев, профессиональная эффективность законодательной власти, публичный характер функционирования парламентских институтов.
Именно эти основания парламентаризма составляют основное содержание феномена парламентской культуры.
С нашей точки зрения, обоснование в качестве предметной обособленности проблемы парламентской культуры позволяет исследователю сосредоточиться на ее характеристике как специфической субкультуре, выступающей в виде социокультурной детерминанты парламентаризма и функционирования его отдельных институтов и сторон.
* * *
Представительная власть в целом в настоящее время в глазах отечественного общественного мнения не пользуется высоким авторитетом [8]. В числе основных причин такого положения вещей, несомненно, находится и низкий уровень знаний о природе и предназначении парламентаризма, о критериях эффективности парламентских институтов, месте и роли представительных институтов в системе органов государственной власти современного демократического общества.
Особенности современного отечественного политического процесса минимизируют общественную практику участия граждан и их объединений в формировании парламентских институтов и персонального состава легислатур всех уровней. Все это приводит к деформации социально-политической природы представительной власти [1]. Одновременно продолжает оставаться на опасном уровне разрыв между народом и властью, что напрямую затрагивает фундаментальную проблему современного российского общества — проблему социально-политической стабильности.
Потенциал административного управ- о
ления в демократическом обществе име- ^
ет предел в силу его конституционных ^
ограничений и все возрастающей стои- Е^
мости социально-экономических затрат и, ^
следовательно, неэффективности, не го- '-
воря уже об издержках социального по- о
со
рядка и морально-этического свойства. о
Новые коридоры возможностей обще- < ственного развития в современную эпо- ^ ху основываются на прочном фундамен- х те демократических ценностей, обще- 2 ственном доверии к властным институтам, н умении и способности субъектов обще- ^ ственного развития вести диалог и при- щ ходить к консолидированному решению, наличии современных каналов рекрутирования элит, их мобильности. Все это напрямую связано с воплощением в жизнь основополагающего принципа демократии — принципа народного суверенитета, который конституируется, прежде всего, через культуру и практику парламентаризма.
Огромное воздействие на характер и эффективность институтов народовластия, в первую очередь представительных органов, оказывает морально-политическая атмосфера общества, характер социальных противоречий, реальная возможность реализации конституционных прав и свобод граждан. Неслучайно эти проблемы также находятся в фокусе внимания современных отечественных исследователей [2; 4; 6-9; 14-19].
Парламентская деятельность осуществляется в континууме взаимодействия общественных и политических институтов и строится на основе межличностных взаимоотношений всех ее субъектов. Разрабатываемые и принимаемые нормативно-правовые акты являются результатом парламентской деятельности и воплощают в себе идеи, общественное мнение и сознание, предпочтения, потребности, требования, политические установки лидеров, групп и других субъектов гражданского общества.
В силу вышеизложенного обращение к исследованию реализации политического потенциала парламентаризма в условиях модернизации российского общества, анализ основных факторов и
о направлений его формирования, изуче- ния, а его актуализация связана как
^ ние имеющихся в этой сфере противо- с недостаточной степенью изученности
^ речий и поисков их разрешения нахо- данного феномена, так и с практической
^ дится в сфере политологического зна- значимостью данной проблемы.
о
2 Литература
ш
1. Ачкасов В. А. Реализация принципа разделения властей: российский вариант // Там же. о С. 58-60.
™ 2. Баренбойм П. Д. Дух Конституции России и восточное происхождение «западной» док-^ трины разделения властей // Законодательство и экономика. № 1. Январь 2004 г.
х 3. Гаман-Голутвина О. В. Российский парламентаризм в исторической ретроспективе и < сравнительной перспективе // Полис. 2006. № 2.
х 4. Глебова И. И. Как Россия справилась с демократией. Заметки о русской политической
культуре, власти, обществе. М.: РОССПЭН, 2006. ^ 5. Глебова И. И. Политическая культура России: образы прошлого и современность. М.: i= Наука, 2006.
6. Городецкий В. М. Пути формирования механизма народовластия на основе действующей Конституции Российской Федерации // Государство и право на рубеже веков. Конституционное и административное право: Мат-лы Всерос. конф. М.: Ин-т государства и права РАН, 2000. С. 27-32.
7. Жмыхова Л. Разделение властей и его роль в формировании современного парламентаризма России // Право и жизнь. 2004. № 73.
8. Зиновьев А. В. Гарантии свободы выборов представительных органов власти в России // Государство и право. 1995. № 1. С. 15-23.
9. Игрицкий Ю. И. Российский парламент как зеркало российского общества // Демократизация и парламентаризм в Восточной Европе. М.: ИНИОН, 2003.
10. Ключевский В. О. Соч. Т. III. М., 1957. С. 34.
11. Обухов С. П. Современный российский парламентаризм: политические проблемы развития и их отражение в общественном мнении страны (1989-2005 гг): Автореф. дисс. ... д-ра полит. наук. М., 2007.
12. Пивоваров Ю. С. Русская политика в ее историческом и культурном отношениях. М.: РОССПЭН, 2006.
13. Покровский М. Н. Избранные произведения. Кн. 2. М., 1965. С. 368.
14. Проблемы развития парламентской демократии в России: мастерская В. Рыжкова / Отв. ред. Ю. Гиренко. М.: Просветит. центр «Моск. школа полит. исследований», 2003.
15. Публичная политика в современной России: субъекты и институты: Сб. ст. / Отв. ред.-сост. Н. Ю. Беляева. М.: ТЕИС, 2006.
16. Решетников М. Что происходит с парламентаризмом? // Телескоп. 2002. № 6. С. 7-8.
17. Роль парламента в демократическом государстве: Мат-лы науч.-практ. конф. Барнаул: Изд-во Алтайского гос. ун-та, 1999.
18. Романович Н. А. Концепция «разделение властей» через призму концепции «симфония властей»: Тезисы докладов / IV Всерос. конгресс политологов. М., 2006. C. 267.
19. Российская система ценностей. Н. Новгород, 2005.
20. Секретные протоколы Петергофского совещания в июле 1905 г. // Голос минувшего: Журнал истории и истории литературы. 1917. № 4. С. 170.
21. Соловьев А. И. Российский парламент в новейшей политической истории: пути эволюции и проблемы развития // Сравнительное изучение парламентов и опыт парламентаризма в России: выборы, голосование, репрезентативность: Мат-лы Всерос. науч. конф., посв. 100-летию принятия закона о выборах депутатов I Государственной думы. СПб., 2005. С. 55-57.
References
1. Achkasov V. A. Realization of the principle of separation of the powers: Russian option // The same edition. P. 58-60.
2. Barenboim P. D. Spirit of the Constitution of Russia and east origin of the "western" doctrine of separation of powers // Legislation and economy. N 1. January. 2004.
3. Gaman-Golutvina O. V. The Russian parliamentarism in a historical retrospective and comparative prospect // Political Science. 2006. N 2.
4. Glebova I. I. As Russia coped with democracy. Notes about the Russian political culture, o power, society. M.: ROSSPEN, 2006. ™
5. Glebova I. I. Political culture of Russia: images of the past and present. M.: Science, 2006. ^
6. Gorodetsky V. M. Ways of formation of the mechanism of democracy on the basis of the exist- ^ ing Constitution of the Russian Federation // State and law at a turn of centuries. Constitutional > and administrative law: Works of scientific conference. M.: Institute of state and Law of the o Russian Academy of Sciences, 2000. P. 27-32. ^
7. Zhmykhova L. Separation of powers and its role in formation of modern parliamentarism of o Russia // Law and life. 2004. N 73. g
8. Zinovyev A. V. Guarantees of freedom of elections of representative bodies of the power in ™ Russia // State and law. 1995. N 1. P. 15-23. ^
9. Igritsky Yu. I. The Russian parliament as a mirror of the Russian society // Democratization and x parliamentarism in Eastern Europe. M.: INION, 2003. <
10. Klyuchevsky V. O. Collected works. V. III. M., 1957. P. 34. ^
11. Obuhov S. P. Modern Russian parliamentarism: political problems of development and their tz reflection in public opinion of the country (1989-2005): Abstract of doctoral dissertation in ^ political sciences. M., 2007. °
12. Pivovarov Yu. S. The Russian policy in its historical and cultural relations. M.: ROSSPEN, 2006.
13. Pokrovsky M. N. Collected works. V. 2. M., 1965. P. 368.
14. Problems of development of parliamentary democracy in Russia: V. Ryzhkov's workshop / Edited by Y Girenko. M.: Outreach Centre "Moscow school of political researches", 2003.
15. Public policy in modern Russia: subjects and institutes: Collection of articles / Edited by N. Yu. Belyaeva. M.: TEIS, 2006.
16. Reshetnikov M. What happens to parliamentarism? // Telescope. 2002. N 6. P. 7-8.
17. Parliament role in the democratic state: orks of scientific conference. Barnaul: Publishing house the Altai State University, 1999.
18. Romanovich N. A. The concept "separation of the powers" through a prism of concept "symphony of powers": Theses of reports / IV Russian Congressof political scientists. M., 2006. P. 67 .
19. Russian system of values. N. Novgorod, 2005.
20. Confidential protocols of the meeting in Peterhof July, 1905 // Voice of the past: history and history of literature magazine. 1917. N 4. P. 170.
21. Soloviev A. I. The Russian parliament in the contemporary political history: ways of evolution and development problem // Comparative studying of parliaments and experience of parliamentarism in Russia: elections, vote, representativeness: Works of scientific conference, dedicated to the 100 anniversary of adoption of law about elections of deputies of the I State Duma. SPb., 2005. P. 55-57.
