CC BY
31
Зражевская Татьяна Дмитриевна
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры конституционного права России и зарубежных стран Воронежского государственного университета
Zrazhevskaya Tatiana Dmitrievna
doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation, Professor of the Department of Constitutional Law of Russia and Foreign Countries of the Voronezh State University
E-mail: tzrazhevskaya@yandex. ru
Парадоксы конституционных реформ в России Paradoxes of constitutional reforms in Russia
Аннотация. В статье исследуются парадоксы в конституционном законодательстве, возникшие после принятия Закона о поправке к Конституции РФ 2020 года. Рассматриваются причины парадоксов: нарушение правил нормографии, юридической техники, отклонение от требований действующего законодательства. Парадоксы конституционных реформ подразделяются на три группы: 1) по формальным юридико-техническим признакам; 2) по процедуре принятия; 3) по содержательным признакам. На основе проведенного анализа сделан вывод о необходимости исключать парадоксы в самом тексте Конституции. Для этого привлекать к разработке поправок квалифицированных конституционалистов (не занимающихся популистскими решениями), готовых отображать новые объективные реалии, с которыми государство и общество столкнулось в современную эпоху цифровизации.
Ключевые слова: парадокс, поправки в Конституцию РФ, юридическая техника, юридические конструкции, правовые категории, прямое действие Конституции, гражданское общество, права человека, публичная власть, цифровой суверенитет, цифровое пространство.
Abstract. The article examines the paradoxes in the constitutional legislation that arose after the adoption of the Law on the Amendment to the Constitution of the Russian Federation in 2020. The reasons of paradoxes are considered: violation of the rules of normography, legal technique, deviation from the requirements of the current legislation. The paradoxes of constitutional reforms are divided into 3 groups: 1) on formal legal and technical grounds; 2) on the adoption procedure; 3) on substantive grounds. Based on the analysis, it is concluded that it is necessary to exclude paradoxes in the text of the Constitution itself. To do this, involve qualified constitutionalists (not engaged in populist solutions) in the development of amendments, who are ready to reflect the new objective realities that the state and society have faced in the modern era of digitalization.
Keywords: paradox, amendments to the Constitution of the Russian Federation, legal technique, legal constructions, legal categories, direct effect of the Constitution, civil society, human rights, public authority, digital sovereignty, digital space.
Парадоксы и противоречия в сфере законодательства - объективные явления, которые порождаются как быстро изменяющимися общественными отношениями, так и правотворческой и правоприменительной практикой.
Конституционное право - относительно стабильная отрасль правовой системы, но и она приобретает коллизионные элементы благодаря многим факторам. Так, исследованы парадоксы конституционного заимствования в результате «трансплантации» идеи конституционализма в целом и отдельных институтов, когда конституционные нормы (эффективно работающие в одной стране) перемещаются за пределы национальных границ и национальной культуры и искажаются (изменяются) по своей сути1. Поставлен вопрос и обоснован самостоятельный вид коллизионных отношений как разновидность конституционно-правовых отношений2. Проведен системный анализ конституционно-правовых споров как разновидности конституционно-правового конфликта, демократических процедур их разрешения между
1 См. Осятыньский В. Парадоксы конституционного заимствования // Сравнительное конституционное обозрение. -2004. - №3 (48). С. 53-66.
2 См.: Стародубцева И.А. Коллизионные отношения как разновидность конституционно-правовых отношений: монография. Воронеж: Издательский дом ВГУ, 2016. - 330с.
ветвями власти, между гражданами и органам публичной власти 1. Все это показывает тенденцию накопления конфликтных ситуаций в конституционном праве, необходимость дифференцировать причины разнообразия и особенности проявления таких конституционно-правовых явлений как коллизии, споры, противоречия и парадоксы. На последнем явлении мы и остановимся в рамках статьи.
Понятие «парадокс» образовано от греческого слова: paradoxos - неожиданный, странный. Парадокс - это высказывание либо рассуждение, которое доказывает как истинность, так и ложность некоторого предложения (или как его утверждение, так и его отрицание), выраженное формально-логическими средствами (посылками), кажущимися заведомо приемлемыми (логически правильными), но приводящими к заведомо неприемлемому результату (противоречию). Парадокс возникает, когда два взаимоисключающих (противоречащих) суждения оказываются в равной мере доказуемыми2.
Современные парадоксы в конституционном законодательстве возникли после принятия поправки в Конституцию РФ 2020 года, что породило бурное обсуждение на страницах юридической печати ряд логических противоречий.
Эти противоречия вызваны нарушением: правил нормографии, юридической техники, а иногда отклонением от требований действующего законодательства.
Федеральный закон от 14 марта 1998г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции» (ст. 2 п.2) дает определение поправки как «любое изменение текста глав 3-8 Конституции Российской Федерации: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав.... Одним законом Российской Федерации охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста». В ст.2 п. 3 четко отражается требование юридической техники: «Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации получает наименование, отражающее суть данной поправки.». Взаимосвязанность изменений - в широком смысле, подходе - это «исправление всего текста, посвященное определенному новшеству. Из указанного Федерального закона вытекает, что одним актом нельзя охватить несколько поправок, если касаются разных статей гл. 3-8 и их нельзя охарактеризовать как взаимосвязанные изменения» 3.
Парадокс в том, что текст поправки в Конституцию 2020 года вызывали и сейчас вызывают взамо-исключающие оценки: от полного одобрения - до критической аргументации как структуры (отсутствие внутренней согласованности поправок с предметом правового регулирования соответствующей главы), так и содержания 4,
Эти парадоксы юртехники можно подразделить на 3 группы: 1) по формальным юридико-техническим признакам; 2) по процедуре принятия; 3) по содержательным признакам.
Парадокс формальных юридико-техническим признаков заключается в нарушении внутренней логики структуры Конституции России, необоснованном расширении предмета регулирования глав. Например, в главу «Федеративное устройство» встроена новая статья 67.1, посвященная правовой и исторической преемственности России, памяти защитников Отечества и приоритету государственной политики - защиты детства, хотя по содержанию тяготеет к главе 1. Гарантии минимального размера оплаты труда, расширение системы пенсионного обеспечения и социального страхования введены новыми частями 6 и 7 ст. 75 Конституции, хотя тяготеют к главе 2 «Права и свободы человека и гражданина». Статья 79.1 Конституции посвященная мерам по поддержанию и укреплению международного мира и безопасности, также далека по смыслу от федеративного устройства, хотя и включена в эту главу.
Таким образом, основываясь на действующем федеральном законе «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции» логически следовало бы принять не один, а четыре закона РФ о поправках к Конституции РФ, как и предлагалось квалифицированными членами рабочей группы (С.А.Авакьяном) и отражалось в юридической литературе.5
Парадокс возникает при анализе новой процедуры принятия поправки - введена новая процессуальная форма «всероссийское голосование». При наличии конституционно закрепленных форм прямого народовластия (референдума, всенародного голосования) остается неясным необходимость введения нового института «всероссийского голосования по одобрению поправок», которое оценивается как неконструктивное вмешательство государства в сферу прямого народовластия. В ст. 136 Конституции РФ предусмотрено, что поправки к главам 3-8 должны быть одобрены органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. Практика такого одобрения была успешно апробирована при принятии поправок в 2008 и 2014 годах. Ввод новой процедуры, не соответствующей требованиям ст. 135
1 См.: Никитина А.В. Конституционно-правовые споры: монография. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2018. - 320 с.
2 Философский энциклопедический словарь. - М.: ИНФРА-М, 2000. С. 332; Советский энциклопедический словарь. М., «Советская Энциклопедия», 1982. С.963.
3 См.: Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: учебное пособие: в 2 т. - 7-е изд., М.: Норма : ИН-ФРА-М, 2022. с.335.
4 См.: Кондратов А.А. Конституционные поправки 2020: о коллизиях и дефектах, порождающих неустранимые конфликты между «вечными главами» и главами 3-8 Конституции России // Конституционное и муниципальное право. -2021. - №3. - С. 18-29.
5 См.: Авакьян С.А. Проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации: грядет раунд четвертый? // Конституционное и муниципальное право. - 2020. - №1. - С. 31- 44.
Конституции РФ, вызвал ее публичную отрицательную оценку фракцией КПРФ, которая не поддержала поправки именно из-за неконституционности процедуры, а также других противоречий (каждая поправка отдельно не голосуется - за или против можно высказаться «оптом»; голосование многодневное, причем вводится электронное и почтовое голосование, за которым нет форм общественного контроля). Изменение процедуры повлияло и на скорость, с которой законодательные органы одобряли принятие поправки 2020 года: согласно ст. 9 Федерального Закона «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции» законодательный (представительный) орган субъекта РФ обязан рассмотреть закон о поправке в срок не позднее одного года со дня его принятия. На практике поправки 2008 и 2014 г.г. обсуждали около 2-3 недель. А в 2020 г. почти все законодательные органы субъектов Федерации обсудили поправки за 1 день!
Введение юридических конструкций и правовых категорий, оценочных понятий, которые трудно признать конституционно-правовыми регуляторами также порождают парадокс в восприятии этих явлений и требуют дополнительного толкования: «защита исторической правды» (ст. 67.1), «государ-ствообразующий народ» (ст. 68); «укрепление общественного здоровья» (ст. 72); «ответственное отношение к животным» (ст. 114) и др. Эти и другие положения, сформулированные в форме не то заверений, не то намерений или пожеланий, не имеющих необходимого для нормативного акта правового наполнения и правовых гарантий реализации придают ей публицистический популистский характер, уводя смысл текста от правового наполнения. Возникает парадокс: Конституция РФ сочетает в себе две представленные в отечественном конституционном процессе модели Основного закона и отражает два несовпадающих подхода к ее социальному предназначению: первый - увеличивает декларативный, программный характер конституционного регулирования, ослабляя принцип прямого действия норм Конституции ; второй - ориентирует общество на сугубо правовые (юридические) отношения с государством, в которых последнее ставится в подчиненное общественным потребностям положение посредством норм права 1.
Много парадоксов возникло в результате принятия Закона о поправке 2020 года и по содержательным признакам: ряд институциональных воплощений расходится с общепринятым мнением и кажется нелогичным или противоречащим здравому смыслу.
Одна из важнейших ценностей конституционного регулирования - создание гражданского общества. Необходимость воплощения этого важного института демократии в Конституции России обосновывали политики, практики и ученые-конституционалисты еще на стадии разработки Конституции. В результате работы Конституционной комиссии, созданной I Съездом народных депутатов РСФСР постановлением от 16 июня 1990 года, был создан проект Конституции России, в котором третьим (после закрепления основ конституционного строя и правового статуса личности!) был поставлен раздел «Гражданское общество». В него включались общественные и религиозные объединения и партии; воспитание, образование, наука и культура; семья; СМИ. В процессе обсуждения многочисленных вариантов проекта Конституционное совещание, созванное летом 1993 года, исключило из проекта даже термин «гражданское общество» 2. Конечно, восстановление гражданского общества в качестве конституционного института было важно - но именно как перспективное видение тенденций развития нового общества в стране. Однако возникает норма п. «е 1» ч.1 ст. 114 Конституции России, которая к числу полномочий Правительства отнесла следующее: «осуществляет меры по поддержке институтов гражданского общества, в том числе некоммерческих организаций, обеспечивает их участие в выработке и проведении государственной политики». Такое видение гражданского общества сквозь призму полномочий высшего исполнительного органа государственной власти противоречит принципу самостоятельности субъектов общественного контроля и их независимости от органов государственной власти, закрепленному в п. 3 ст. 6 Федерального закона от 21.07. 2014 № 212- ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (в ред. 27.12.2018).
Парадокс заключается также в «новых» подходах к содержанию конституционного статуса личности. Широкий круг социальных прав, называемый при обсуждении «новой социальной хартией», по существу в подавляющем большинстве повторил нормы текущего законодательства. Так, установление в ст. 75 Конституции России нормы, гарантирующей минимальный размер оплаты труда не менее величины прожиточного минимума трудоспособного населения установлен Трудовым кодексом России с 2002 года; индексация пенсий не реже одного раза в год - в Федеральном законе от 15 декабря 2001 г. №166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации». Признавая эти нормы позитивными, парадокс видится в том, что индексация пенсий не распространяется на работающих пенсионеров, хотя ст. 6 Конституции России признает равные права каждого гражданина, в том числе и на социальное обеспечение. Одновременно с точки зрения юридической техники было бы целесообразно не повторять законодательство, а расшифровать те ключевые социальные принципы, которые опре-
1 См: Ескина Л.Б. Поправки к Конституции РФ: обновление содержания или возврат к советской модели // Конституционное и муниципальное право . - 2022. № 2. С. 14-15.
2 См.подробнее: Румянцев О.Г. Из истории создания Конституции Российской Федерации. О работе Конституционной комиссии (1990-1993г.г.): в 4 частях // Государство и право. 2008. №9-12.
делили бы реальный объем конституционных характеристик социального государства: «достойная жизнь людей», «свободное развитие», «социальная справедливость», «социальное благополучие» 1.
Введение в главу 8 Конституции РФ обновленной редакции ст. 132 закрепило новое важное понятие - принцип единства системы публичной власти, что дало возможность «перетасовать» колоду полномочий между федеральными органами, органами субъектов Федерации и муниципальными органами, усилив централизацию. Возникают новые парадоксы. Поправки к статьям 83, 102, 103, 110, 129 расширили президентские полномочия в противовес триаде, установленной статьей 10 Конституции.
Введены дополнительно такие сферы исключительных предметов ведения Российской Федерации, как организация публичной власти; установление единых правовых основ системы здравоохранения, системы воспитания и образования, информации, информационных технологий и связи. В предметы совместного ведения также добавлены сферы: сельское хозяйство; молодежная политика; обеспечение оказания медицинской помощи; укрепление общественного здоровья; защита семьи, материнства и детства. Это ведет к дальнейшей централизации на федеральном уровне таких сфер, которыми традиционно занимались субъекты Российской Федерации на основе принципов ст. 5 Конституции. Принятый Федеральный закон от 21 декабря 2021года №414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (вступит в силу с 1 января 2023 года) внес много нового в механизмы взаимодействия федерального центра и субъектов РФ, которые предстоит оценить на практике.
Парадоксом является введение в ч.1 ст 67 Конституции такого нового явления как «федеральная территория», поскольку это противоречит ст. 5 Конституции РФ, где перечислены все публично-правовые территориальные образования. Поскольку согласно ст. 16 «никакие другие положения не могут противоречить основам конституционного строя РФ», то Федеральный закон от 22 декабря 2020года №437-ФЗ «О федеральной территории Сириус» может быть рассмотрен с точки зрения его соответствия главе 1 Конституции.
Неожиданным и практически не обсуждаемым в прессе стало введение института пожизненных сенаторов. Парадокс состоит в том, что в современный период этот институт остался в зарубежных странах только как историческая ретроспектива. По состоянию на 2021 год пост пожизненного члена верхней палаты парламента остались только в Италии (всего шесть из 321), в Великобритании (Палата лордов), в Бурундии (двое из 41 сенатора); ранее такая возможность была у сенаторов Франции (до 1884 года), Бразилии (до 1889 года) и Канады (до 1965 года). И эта историческая ретроспектива - введена в демократическом государстве!?
Наконец, парадокс возник между статьей 12 Конституции, гарантирующей самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, и поправками в статьи 131-132 Конституции России, закрепившими принцип единства системы публичной власти и основы их взаимодействия. Самостоятельность местного самоуправления противостоит тенденции огосударствления системы местного самоуправления, лишения граждан права на самостоятельное решение вопросов местного значения: не случайно во все 4 части статьи 131 добавлено «в соответствие с федеральным законом». Опасность нововведения показал концептуально новый законопроект «Об общих принципах организации местного самоуправления», внесенный в Государственную Думу, который сразу вызвал большие споры в интерпретации конституционных положений о взаимодействии и пределах самостоятельности органов публичной власти2. В данным законопроекте из системы муниципальных органов были исключены сельские поселения - единственный вид муниципального органа, который работает в тесной связи с сельским населением; изъяты ряд вопросов из компетенции поселений и переданы на уровень государственной власти.
Можно привести и другие парадоксы, которые не обсуждались в прессе:
- несмотря на очень длительные сроки рассмотрения дел в порядке конституционного судопроизводства, почему сократили до 11 судей Конституционного Суда?
- провозглашение расширения полномочий Государственной Думы и Совета Федерации привело к фактическому расширению полномочий Президента в части кадровой политики.
Парадокс находим и в анализе поправки к ст. 79, устанавливающей возможность неисполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров России в их истолковании, противоречащем Конституции. Иное положение вытекает из статьи 15, в которой четко устанавливается примат международного права над государственным.
Вышерассмотренные парадоксы - результат эффективности работы Федерального Собрания Российской Федерации - парламента, где приоритет отдается политикам, а не специалистам. Даже краткий анализ нововведений в Конституцию показывает наличие парадоксов как в части ее структурирования
1 Обоснование таких предложений см.:Умнова-Конюхова И.А. Конституционные основы российского социального права: состояние и перспективы формирования // Конституционное и муниципальное право. -2022. - №10. - С. 8-9.
2 См.: Гриценко Е.В. Что же останется от местного самоуправления в единой системе публичной власти? (проблемы законодательной интерпретации конституционных поправок // Конституционное и муниципальное право. - 2022. -№5. - С. 50-57.
(многие нормы логически не связаны с местом их закрепления), так и в содержании. Следует согласиться с выводом о том, что «главный дефект внесенных в 2020 году поправок в Конституцию Российской Федерации - это создание неустранимого конфликта между конституционными нормами, усиление рассогласованности между положениями глав 1 и 2 и иными главами Конституции. Поправки не улучшили Конституцию РФ 1993г., а наоборот, привели к образованию многочисленных и глубочайших ценностных противоречий и дефектов» 1.
В тоже время поправки не затронули важнейшие нововведения, которые произошли в государстве и обществе: сегодня новым трендом совершенствования системы государственного управления становится цифровизация. Этот процесс является составной частью цифровой трансформации государства и общества, начало которому было положено в 2017 году: Указ Президента РФ «О Стратегии развития информационного общества в РФ на 2017-2030 годы» стал документом стратегического планирования. Бурное развитие цифровых технологий поставило вопрос о цифровом суверенитете и его соотношении с государственным суверенитетом. Технологический прорыв меняет все правила межличностного взаимодействия, что обусловливает перемены в понимании базовых правовых институтов, преобразовании роли государства в регулировании общественных отношений. Государству придется в ближайшем будущем пойти на уступки в вопросах децентрализации и деконцентрации власти 2. Под угрозой конституционные права человека, его кибербезопасность. По поручению Президента РФ Совет при Президенте РФ по развитию гражданства и правам человека в 2021г разработал Проект Концепции защиты прав и свобод человека и гражданина в цифровом пространстве России, в котором выявил множество рисков и угроз, в том числе: расширение технологических возможностей манипулирования общественным мнением, управления мотивацией и действиями граждан как в цифровом пространстве, так и вне его, посредством цифровых технологий;
- возникновение новых, потенциально опасных социальных явлений, связанных с массовым присутствием граждан в цифровом пространстве, в частности возможность продуцировать «эффект толпы» на национальном или региональном уровне;
- массовое нарушение прав и свобод человека и гражданина при несогласованных процессах циф-ровизации регионального и муниципального уровня, в том числе реализуемых в формате особых экспериментальных режимов, так называемых «законодательных песочниц»;
- массовое распространение в цифровом пространстве Российской Федерации деструктивного контента, противоречащего традиционным российским духовно-нравственным ценностям;
- нарушение конфиденциальности персональных данных.
Поэтому поправки в Конституцию России должны не создавать парадоксы, а отображать новые объективные реалии, с которыми государство и общество столкнулось в современную эпоху.
1 Кондратов А.А. Конституционные поправки 2020: о коллизиях и дефектах, порождающих неустранимые конфликты между «вечными главами» и главами 3-8 Конституции России // Конституционное и муниципальное право. - 2021. -№3. - С. 29.
2 Подробнее об этом см.:Романовский Г.Б., Романовская О.В. О цифровом суверенитете // Конституционное и муниципальное право. - 2022. - №9. - С. 25-31.
