CC BY
3НАУЧНАЯ КРИТИКА
Обзоры, рецензии, отзывы
Научная статья УДК 342.95
Отзыв о книге профессора Б. В. Россинского «Исполнительная власть в системе государственного управления»
Maрьям Владимировна Анисифорова
ВНИИ МВД России, Москва, Россия
Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина, Москва, Россия marianisiforova@mail.ru
АННОТАЦИЯ. Посвящается очередному труду - «Исполнительная власть в системе государственного управления» [1], вышедшему в преддверии 77-го дня рождения из-под пера Бориса Вульфовича Россинского - доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста Российской Федерации, почетного работника высшего профессионального образования Российской Федерации, профессора кафедр административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) и административного, финансового и информационного права Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России).
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: Б. В. Россинский, исполнительная власть, система государственного управления, традиционная, кибернетическая и синергетическая концепции государственного управления, реформы исполнительных органов, глава исполнительной власти
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ: Анисифорова М. В. Отзыв о книге профессора Б. В. Россинского «Исполнительная власть в системе государственного управления» // Научный портал МВД России. 2023. № 3 (63). С. 132-135.
Conference, round tables, seminars
Original article
Review of the book by professor B. V. Rossinsky «Executive power in the system of public administration»
Maryam V. Anisiforova
NRI of the Ministry of Interior of the Russia
Moscow State Law University named after O. E. Kutafina (MSAL)
mvanisiforova@msal.ru
ABSTRACT. This message is dedicated to another work written by Boris Vulfovich Rossinsky - Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation, Honorary Worker of Higher Professional Education of the Russian Federation, Professor of the Department of Administrative Law and Procedure of the Moscow State Law University named after O.E. Kutafin (MSAL) and the Department of administrative, financial and information law of the All-Russian State University of Justice (RPA of the Ministry of Justice of Russia).
KEYWORDS: B. V. Rossinsky, executive power, public administration system, traditional, cybernetic and synergetic concepts of public administration, reforms of executive bodies, chief executive
FOR CITATION: Anisiforova M. V. Review of the book by professor B. V. Rossinsky «Executive power in the system of public administration» // Scientific portal of the Russian Ministry of internal Affairs. 2023. № 3 (63). P. 132-135 (In Russ.).
© Анисифорова М. В., 2023
Вот уже несколько лет подряд в кругу ученых-административистов, да и всех интересующихся вопросами исполнительной власти и государственного управления происходит важное. Из печати выходят книги ученого, учителя и просто замечательного человека Бориса Вульфовича Рос-синского: в 2020 г. - «Административно-правовые аспекты государственного управления в России. Системные подходы» [2], в 2021 г. - «Проблемы государственного управления с позиций теории систем» [3], а в 2023 г.- «Исполнительная власть в системе государственного управления».
Тому, кто познакомится со всеми тремя изданиями, определенно повезет в три раза больше, поскольку вместе они образуют целый ансамбль мыслей, рассуждений, предложений, выводов, идей и воспоминаний Б. В. Россинского, дающих целостное представление о мнении автора по ряду принципиальных и системообразующих вопросов науки административного права.
На этот раз творческое внимание Б. В. Россин-ского сконцентрировалось на исполнительной власти, обсуждении ее роли в системе государственного управления, рассмотрении традиционных, кибернетических и синергетических концепций управленческой деятельности и закономерностей развития и функционирования этой ветви власти в различные исторические периоды, начиная с дореволюционного и заканчивая современным.
Уже после чтения первого из двух разделов книги «Исполнительная власть как фундамент правовых концепций государственного управления» (занимающего примерно одну ее треть) складывается впечатление, оправдываемое затем на каждой последующей странице, о том, какое серьезное и глубокое издание в наших руках и как значительна фигура создателя-автора, стоящего за ним. Исполнительная власть и государственное управление как одни из центральных категорий современного научного интереса Б. В. Россинского являются неизменно важными и базовыми для всего мира идей об административном праве, поскольку через них и с их помощью выражаются его сущность и содержание. Административное право через «то» и «другое», непрерывно импульсируя, организуя и проводя свою узаконенную волю в жизнь, исполняет обязательную, предназначенную для него публичную миссию, которая в нашем общем представлении состоит в улучшении состояния взаимоотношений и диалога между государством и обществом, государственными и общественными институтами, должностными и частными лицами.
В книге глубоко прорабатываются и представляются читателю три концепции государственного
управления, включая традиционную, кибернетическую и синергетическую. По-исследовательски значимо, что традиционная концепция государственного управления рассматривается с позиций дореволюционной России и только потом - советской и современной. Цитируются и комментируются работы И. Е. Андреевского, В. А. Гольцева, А. Д. Градовского, А. И. Елистратова, А. А. Кармо-лицкого, Ю. М Козлова, И. Т. Тарасова, Ю. А. Тихомирова, Д. Д. Цабрии, П. Н. Шеймина и многих других (с. 21-30 и др.). Утверждается фактическая и юридическая основа для апробации концепции государственного управления в 1906 г. в связи с принятием Конституции Российской империи. Рассуждая в контексте модернизации традиционной концепции государственного управления, автор приходит к выводам о том, что в рамках традиционной концепции государственное управление осуществляется прежде всего исполнительными органами, но при широкой трактовке допускается «участие в таком управлении других государственных органов, иных субъектов управления» (с. 51). Принципиально согласимся с автором, что даже в таком интегральном представлении о государственном управлении фундаментом правовой концепции государственного управления всегда будет оставаться исполнительная власть.
Важные заметки и выводы можно сделать в процессе чтения второй и третьей глав, в которых Б. В. Россинский рассуждает о кибернетической и синергетической концепциях государственного управления. (Каждый раз удивляемся, как же просто он говорит о сложном!). С одной стороны, ученый аргументированно и подробно на теоретическом уровне раскрывает значение прямых и обратных связей в государственном управлении как «непосредственного воздействия одного элемента на другой» и «воздействия результатов предыдущего функционирования системы» соответственно, а с другой - показывает их высокое практическое значение через простые жизненные примеры, приводя собственные воспоминания и воспоминания ученых и других значительных людей, с кем ему довелось дружить и быть знакомым.
Очень ценно, что ни одни сложные теоретические конструкции, теории и концепты не остаются без таких иллюстраций. Например, принцип моноцентризма и его значение для организации и функционирования кибернетической системы управления показывается через управленческие ситуации, которые имели место в период предвоенного времени 1938-1941 гг. и перестройки всей системы органов государственного управления, и во время деятельности ГКО, но уже в военные годы. В дру-
гом случае Б. В. Россинский приводит понятные и простые примеры (действия теплоизмерительно-го блока воздушного кондиционера или езды водителя по автомобильной дороге) для объяснения действия отрицательной обратной связи, доказывая, что она «обеспечивает уменьшение разницы значений выходного и входного информационных потоков (сигналов), то есть их отклонения друг от друга, стремясь свести данную разницу к нулю... во всех приведенных примерах информация, проходящая по каналам обратной связи, важна субъекту управления прежде всего с целью обеспечения надлежащей деятельности объекта управления.» (с. 92-94).
Смысловым ядром рассуждений относительно влияния кибернетики на механизм управления и конкретно государственное управление представляется утверждение о том, что «управление - это не просто процесс воздействия одного элемента системы на другой, а процесс их взаимодействия», которое автор осмысленно и методически (с заботой о читателе) выделяет в тексте курсивом (с. 104).
При представлении синергетической концепции государственного управления также для ясности приводятся примеры реализации синергетической модели самоорганизации и самоуправления. Кстати, один из них: «чем выше интерес собеседника к вашему рассказу, тем больше у него желания продолжать говорить на эту тему», по совпадению, ровно в тот день, когда был перечитан первый раздел книги, удалось «прочувствовать» лично при проведении занятия по административному праву в учебной группе и совершенно неожиданной реакции моих «собеседников» на один из обсуждаемых вопросов их желание говорить о нем больше задуманного и даже необходимого. В поисках точки бифуркации, связанной как раз с отсутствием времени для того, чтобы продолжать этот разговор, я не нарочно подумала о тех моделях поведения, которые описал Б. В. и к которым в результате наша маленькая социальная группа должна была прийти. (Так и произошло).
Второй раздел книги посвящается закономерностям развития и функционирования исполнительной власти в системе государственного управления. С огромным интересом читается его первая глава, необычность которой (для административно-правовой литературы) состоит в обсуждении широкого круга вопросов исторического, политического и философского характера. Причем каждый раз, давая оценку той или иной исторической эпохе прежде всего через исторических личностей, Б. В. напоминает, что им делается это для понимания за-
кономерностей развития системы исполнительной власти в нашем государстве. Авторский текст каждый раз только выигрывает от того, что Б. В. высказывает свои мысли, впечатления и даже в некоторых случаях субъективное отношение к первым лицам государства, в том числе И. В. Сталину, Н. С Хрущеву, которым принадлежала инициатива проведения ряда важных реформ государственного управления (с. 204-221 и др.).
Особенно интересно читается пятая глава книги. В ней роль исполнительной власти представляется в качестве одной из «подсистем головной управленческой системы», объясняется ее высокая активность в информационном обмене с другими подсистемами системы государственного управления (предположим, через примеры информационного взаимодействия исполнительной власти с властью законодательной, властью судебной).
После прочтения этой главы складывается целостное и современное представление о содержании предмета науки административного права, который представляется Б. В. посредством выявления закономерностей общественных отношений, возникающих в процессе организации и деятельности систем исполнительных органов публичной власти, иных субъектов, наделенных исполнительными полномочиями, и разработки на этой основе необходимых теоретических положений, нормативных требований и практических рекомендаций по совершенствованию процесса государственного управления (с. 254).
Б. В. выделяет и обстоятельно раскрывает десять функций государственного управления, включая анализ, прогнозирование, выработку государственной политики, планирование, регулирование, организацию, распорядительство, координацию, контроль и надзор. При этом, по мнению ученого, «любые государственные органы и другие структуры, обладающие теми или иными властными полномочиями, реализуют большинство из этих функций, однако только органы исполнительной власти - все без исключения» (с. 291).
Завершается книга главой, посвященной обсуждению качеств исполнительной власти как стабилизатора системы государственного управления и значения в этом же ключе полномочий главы исполнительной власти (с. 307-372).
Книга по-настоящему ведет за собой. Кажется, что выводы, например о негативном влиянии искусственного разъединения государственных органов и органов местного самоуправления на функционирование всей системы исполнительной власти, или о возможности сохранения
устойчивости системы государственного управления в кризисных ситуациях только в случае стабильности ее системных качеств, или о важности укрепления единства исполнительных органов в системе государственного управления через корректировку конституционной статьи... и многие другие - делаешь сам. (Теперь, вольно или невольно, многие ситуации хочется рассмотреть с системных позиций.)
Одновременно размышления и выводы Б. В. вызывают дискуссию. Например, принципиальными и небесспорными, как на то уже указывалось в рецензии В. П. Уманской [4], являются выводы относительно целесообразности исполнения Президентом страны функций главы исполнительной власти. И это далеко не единственное «острое место» издания, от чего оно воспринимается только с большим интересом и волнением.
Внутренняя организация книги, скрупулезный подход к донесению до читателей своих выводов, большая убедительность в их представлении за счет значительных опыта и знаний - все это делает книгу неповторимой и очень ценной.
Труды Б. В. Россинского точно не нуждаются в восхвалениях или рекламировании, включая книгу «Исполнительная власть в системе государственного управления», о которой настоящее сообщение. Но каждый раз они вызывают настолько большой интерес и большую благодарность, что сложно не выразить их и не поделиться, пускай короткими, впечатлениями от прочитанного. Нам остается еще раз сказать спасибо профессору за значительный, солидный труд - книгу, которая станет мудрым советчиком для соискателей, аспирантов, докторантов, педагогов высшей школы и всех, даже самых притязательных, читателей.
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ
1. Россинский Б. В. Исполнительная власть в системе государственного управления : монография. - М. : Норма ; ИНФРА-М, 2023. - 376 с.
2. Россинский Б. В. Административно-правовые аспекты государственного управления в России. Системные подходы : монография. - М. : Норма ; ИНФРА-М, 2020. - 168 с.
3. Россинский Б. В. Проблемы государственного управления с позиций теории систем : монография. -М. : Норма ; ИНФРА-М, 2021. - 264 с.
4. Уманская В. П. Рецензия на монографию Б. В. Россинского «Административно-правовые аспекты государственного управления в России. Системные подходы». - М. : Издательство «Норма»; ИНФРА-М, 2020. -168 с.). // Административное право и процесс. 2021. № 2. С. 86-87.
REFERENCES
1. Rossinskij B. V. Ispolnitel'naya vlast' v sisteme gosudarstvennogo upravleniya : monografiya (Executive power in the public administration system), Moscow: Norma: INFRA-M, 2023, 376 p.
2. Rossinskij B. V. Administrativno-pravovye aspekty gosudarstvennogo upravleniya vRossii. Sistemnye podkhody : monografiya (Administrative and legal aspects of public administration in Russia. System approaches: monograph), Moscow: Norma : INFRA-M, 2020, 168 p.
3. Rossinskij B. V. Problemy gosudarstvennogo upravleniya s pozitsij teorii sistem : monografiya (Problems of public administration from the standpoint of systems theory: monograph), Moscow: Norma: INFRA-M, 2021, 264 p.
4. Umanskaya V. P. Administrativnoe pravo i protsess (Administrative law and process), 2021, No. 2, pp. 86-87.
М. В. Анисифорова - кандидат юридических наук, начальник отдела по исследованию проблем деятельности органов внутренних дел по профилактике правонарушений научно-исследовательского центра по исследованию проблем административно-правовой деятельности органов внутренних дел федерального государственного казенного учреждения «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации» (Российская Федерация, 121069, г. Москва, ул. Поварская, д. 25, стр. 1); доцент кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Ку-тафина (Российская Федерация, 125993, г. Москва, ул. Садово-Кудринская, д. 9).
INFORMATION ABOUT THE AUTHOR
M. V. Anisiforova - Candidate of Legal Sciences, Head of Department for Researching the Problems of Administrative and Jurisdictional Activities of Internal Affairs Bodies of the Research Center for Researching the Problems of Administrative and Legal Activities of Internal Affairs Bodies of the Federal public establishment «National Research Institute of the Ministry of Interior of the Russian Federation» (Povarskaya Str., 25, b. 1, Moscow, 121069, Russian Federation); Associate professor of the Department of Administrative Law and Procedure of the Moscow State Law University named after О. E. Kutafin (Moscow State Law Academy) (Sadovaya-Kudrinskaya str., 9, Moscow, 125993, Russian Federation).
Рукопись поступила в редакцию 15.05.2023; принята к публикации 10.08.2023
The article was submitted 15.05.2023; accepted for publication 10.082023.
