CC BY
254
Библиографический список
Аминев А. Т. Понятие и виды правовой информации // Новая правовая мысль. 2009. № 6.
Бачило И. Л. Государство социальное или сервисное? (Информационно-правовой аспект) // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2010. № 1.
Богдановская И. Ю. Концепция «электронного государства» (сравнительно-правовые аспекты) // Интернет и право: сб. тр. М., 2002.
Боер В. М. Информационно-правовая политика и безопасность России: Теоретико-правовой аспект: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 1998.
Венгеров А. Б. Категория «информация» в понятийном аппарате юридической науки // Советское государство и право. 1977. № 10.
Венгеров А. Б. Право и информация в условиях автоматизации управления (теоретические вопросы). М., 1978.
Каргина Т. А., Купцова О. В. Проблемы классификации правовой информации // ОГА-РЁВ-О^ШЕ. 2014. № 2.
Коженко Я. В. Концепции «сильного» и «сервисного» государства в контексте модернизации государственного управления в России: общее и отличное // Фундаментальные исследования. 2012. № 3.
Кудрявцев Ю. В. Ценность правовой информации // Правоведение. 1977. № 1.
Москвин С. С. Теоретические проблемы системы правовой информации в СССР: авто-реф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1977.
Тихонова С. В. Ветви власти в электронном государстве // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2013. № 3.
Тихонова С. В. Коммуникационная правовая политика России // Стратегии правового развития России / под ред. О. Ю. Рыбакова. М., 2015.
Тихонова С. В. Теоретические основания концепции «электронного государства» // Правовая политика и правовая жизнь. 2013. № 4.
Федоров Н. В. Правовая политика Советского государства (вопросы истории, теории, практики): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1985.
Ответственность за нарушение миграционного законодательства: правовые проблемы и пути их преодоления
ПЛЮГИНА Инна Владимировна, кандидат юридических наук, и. о. ведущего научного сотрудника Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: [email protected]
Анализируются правовые проблемы, связанные с ответственностью за нарушение миграционного законодательства. Изучение зарубежного опыта показывает общую тенденцию ужесточения ответственности за совершение правонарушений в сфере миграции. В рамках предупреждения и пресечения незаконной миграции используются различные инструменты, однако основными остаются меры уголовной и административной ответственности. В статье рассматриваются проблемы, возникающие в связи с применением введенных в 2013 году составов правонарушений, исследуются вопросы, связанные с установлением ответственности за фиктивную регистрацию гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства, фиктивную регистрацию иностранного гражданина или лица без гражданства по месту жительства, а также фиктивную постановку на учет иностранного гражданина или лица без гражданства по месту пребывания.
Ключевые слова: незаконная миграция, административная ответственность, уголовная ответственность, фиктивная регистрация, фиктивная постановка на регистрационный учет, регистрационный учет.
Liability for the Migration Legislation Violation: Legal Issues and Ways of their Negotiation
I. V. Plyugina, PhD in law
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
E-mail: [email protected]
The article analyzes legal issues related to the liability for the migration laws' violation. The study of foreign experience shows a general tendency of penalties' upgrading for the wrongdoings in the migration sphere. Various instruments are used as part of prevention and interdiction of illegal migration; however the measures of criminal and administrative punishments remain basic. The article considers the issues arising as a result of the application of corpus delicti introduced in the Russian Federation in 2013; studies the issues related to the liability for a fake registration of a Russian Federation citizen at the place of residence, fake registration of a foreign citizen or a stateless person at the place of residence.
Keywords: illegal migration, administrative responsibility, criminal responsibility, fake registration, registration.
DOI: 10.12737/10312
Глобализационные и интеграционные процессы, наблюдаемые в последние десятилетия во всем мире, в том числе на евразийском пространстве, обусловливают усиление миграционной активности населения. К сожалению, значительная часть миграционных перемещений осуществляется с нарушением законодательства принимающих государств: зачастую иностранными гражданами и лицами без гражданства не соблюдаются установленные правила въезда, пребывания, проживания, осуществления трудовой деятельности. Так, по данным ФМС России, на начало 2014 г. в России находилось 10,4 млн иностранных граждан, из них 3,7 млн были отнесены к так называемой группе риска1. Сохраняются также проблемы с регулированием внутренней миграции, ситуацию осложняют трудности с получением достоверной информации о месте жительства, месте пребывания населения. Следует подчеркнуть, что данные регистрационного и миграционного учета необходимы для эффективной реализации большинства государственных функций: функции охраны прав и свобод человека
1 URL: http://www.fms.gov.ru/press/ publications/news_detail.php?ID=7 9769.
и гражданина; функции обеспечения правопорядка; экономической функции; функции налогообложения; функции социальной защиты; функции обороны и безопасности, охраны общественного порядка и др. Сведения о месте жительства и месте пребывания используются при осуществлении избирательного процесса, в связи с взиманием налогов и сборов, при осуществлении воинского учета, при установлении материальных и процессуальных норм, регламентирующих вопросы различных видов ответственности, применении мер государственного воздействия и принуждения и др.
Негативные последствия незаконной миграции имеют различные проявления. Как отмечается в Концепции общественной безопасности в Российской Федерации2, незаконная миграция способствует возникновению угроз общественной безопасности, ухудшению социальной обстановки и возрастанию социальной напряженности, создает условия для формирования террористических организаций, политического и религиозного экстремизма, национализма и др. Незаконная миграция отнесена к числу главных стратеги-
2 Утв. Президентом РФ 20 ноября 2013 г.
ческих рисков и угроз национальной безопасности в экономической сфере3.
Очевидно, что предупреждение и пресечение правонарушений в сфере миграции требуют принятия комплексных мер. В связи с этим в 2013 г. были сделаны очередные шаги по ужесточению ответственности за нарушение миграционного законодательства, в УК РФ и в КоАП РФ введены новые составы правонарушений. Кроме того, заключен ряд новых соглашений о реадмиссии (в том числе с Республикой Беларусь, Республикой Узбекистан). Повышению эффективности предупреждения и пресечения незаконной миграции будет способствовать функционирование информационной системы, созданной ФМС России и позволяющей хранить и использовать персональные досье иностранных граждан, въезжавших в Российскую Федерацию.
Усиление миграционных процессов обусловливает необходимость решения проблемы обеспечения безопасности государств, причем не только на национальном, но и на международном уровне. Ужесточение ответственности за правонарушения в сфере миграции стало одним из направлений взаимодействия в рамках Содружества Независимых Государств. Соглашением о сотрудничестве государств — участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией (заключено в г. Москве 6 марта 1998 г.) предусмотрено, что Стороны осуществляют гармонизацию национального законодательства в области ответственности для незаконных мигрантов и для всех категорий лиц, оказывающих содействие незаконной ми-грации4. Программой сотрудниче-
3 См. Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года».
4 Уголовным кодексом РФ установлена от-
ветственность только за организацию незаконной миграции (ст. 3221), меры наказания
ства государств — участников СНГ в противодействии незаконной миграции на 2012—2014 годы (принята в г. Душанбе 3 сентября 2011 г.) дана рекомендация продолжить принятие нормативных правовых актов, ужесточающих уголовную ответственность за преступления, связанные с незаконной миграцией.
Анализ национального законодательства отдельных государств — участников СНГ показал, что меры по ужесточению ответственности, как уголовной, так и административной, за совершение правонарушений в сфере миграции уже принимаются, хотя и не столь кардинальные, как в России. Например, в 2013 г. в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях 2001 г. внесены изменения, в соответствии с которыми установлена ответственность за привлечение работодателем — физическим лицом к выполнению работ (оказанию услуг) в домашнем хозяйстве трудовых иммигрантов без соответствующего разрешения; за заключение трудовых договоров по выполнению работ (оказанию услуг) в домашнем хозяйстве одним работодателем — физическим лицом одновременно более чем с пятью трудовыми иммигрантами. Новый Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях 2014 г. (еще не введен в действие) ужесточает ответственность физических лиц за предоставление жилища иностранцу или лицу без гражданства, прибывшему в Республику Казахстан с нарушением правил пребывания иностранцев в Республике Казахстан (изменено с предупреждения на штраф). В Уголовный кодекс Республики Узбекистан в 2012 г. были внесены изменения5, которыми, в частности, расширена диспозиция нормы ст. 223 «Незаконный выезд за границу или
для лиц, оказывающих содействие незаконной миграции, не предусмотрены.
5 См. Закон Республики Узбекистан от 29 декабря 2012 г. № ЗРУ-345.
незаконный въезд в Республику Узбекистан».
В целом следует подчеркнуть, что законодательство Российской Федерации в части ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушения миграционного законодательства, как правило, достаточно жесткое, что объясняется статусом страны-реципиента. Вместе с тем можно привести примеры, когда законодательством стран СНГ предусмотрены более жесткие меры за аналогичные правонарушения. В частности, за организацию незаконной миграции в соответствии со ст. 3221 УК РФ в числе прочих может быть назначено наказание в виде штрафа, обязательных работ, исправительных работ. При этом, как показывает анализ российской судебной практики за 2010—2014 гг., самым распространенным наказанием за организацию незаконной миграции является штраф (58,8%), вторым по частоте применения выступает лишение свободы (32%), оставшаяся доля примерно в равных частях приходится на обязательные и исправительные работы; максимальный срок наказания в виде лишения свободы не превышает трех лет, причем реальные сроки лишения свободы суды назначают в единичных случаях6. В то же время согласно ст. 3711 Уголовного кодекса Республики Беларусь 1999 г. подобной альтернативы в выборе наказаний за организацию незаконной миграции не предусмотрено, законодатель указал на возможность применения только трех видов наказания — ареста, ограничения свободы, лишения свободы (с конфискацией имущества или без таковой). Кроме того, ст. 3711 УК РБ предусмотрена уголовная ответственность не только за организацию, но и за содействие незаконной миграции, а также за руководство
6 См.: Филиппов П. Организация незаконной миграции: практика применения ст. 3221 УК РФ и новеллы законодательства // Уголовное право. 2014. № 3. С. 83—92.
соответствующей деятельностью, в то время как в УК РФ предусмотрено наказание лишь за организацию незаконной миграции.
Указанный зарубежный опыт следует признать положительным. О целесообразности дополнения УК РФ нормой, устанавливающей ответственность за содействие незаконной миграции, в литературе говорится уже давно7, данное предложение заслуживает поддержки. Процессы, связанные с незаконной миграцией, зачастую становятся возможными не столько в результате их организации отдельными лицами, сколько в результате содействия (действия либо бездействия) со стороны чиновников, от которых, например, зависит выдача или оформление документов, предоставление рабочих мест; очевидно, что таких лиц нельзя отнести к организаторам этого преступления и даже установление их в качестве пособника здесь проблематично8. В связи с этим представляется обоснованным закрепление такого квалифицирующего признака за совершение деяний, предусмотренных в ст. 3221 УК РФ, как использование соответствующим лицом своего служебного положения9. При этом полагаем возможным предусмотреть ответственность за содействие совершению иных правонарушений, связанных с незаконной миграцией.
В рамках предупреждения и пресечения незаконной миграции ис-
7 См., например: Попов И. А, Попова О. И. Совершенствование правового и организационного обеспечения противодействия незаконной миграции // Миграционное право. 2013. № 2. С. 12—19.
8 См.: Бышевский Ю. Ю. К вопросу о юридической природе уголовной ответственности за организацию незаконной миграции // Российский следователь. 2005. № 6.
9 См.: Андриченко Л. В., Васильева Л. Н. Правовое регулирование привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации // Журнал российского права. 2007. № 2.
пользуется значительное количество инструментов, однако основными остаются меры уголовной и административной ответственности. В силу специфики миграционных отношений наиболее часто применяется именно административная ответственность. В частности, если КоАП РФ содержит специальную главу, посвященную административным правонарушениям в области защиты Государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, включающую 19 составов правонарушений, то в УК РФ есть только четыре специальные статьи, две из которых введены в 2013 г. Не ставя задачи раскрыть особенности всех составов правонарушений в сфере миграции, считаем необходимым указать на некоторые проблемы, возникающие в связи с применением недавно введенных составов правонарушений.
Речь идет о проблемах, связанных с ответственностью за фиктивную регистрацию гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства, фиктивную регистрацию иностранного гражданина или лица без гражданства по месту жительства, а также фиктивную постановку на учет иностранного гражданина или лица без гражданства по месту пребывания (ст. 3222, ст. 3223 УК РФ). Соответствующие статьи введены в УК РФ Федеральным законом от 21 декабря 2013 г. № 376-ФЗ.
Размер наказаний, предусмотренный законодателем за фиктивную регистрацию и фиктивную постановку на учет, установлен такой же жесткий, как и за преступления с более высокой степенью общественной опасности. Так, за фиктивную регистрацию по месту пребывания или по месту жительства предусмотрено наказание от 100 тыс. до 500 тыс. рублей или в размере заработной платы или ино-
го дохода осужденного за период до трех лет, либо принудительные работы на срок до трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового, либо лишение свободы на срок до трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. Аналогичные наказания предусмотрены, например, за убийство, совершенное в состоянии аффекта, причинение смерти по неосторожности, за доведение до самоубийства, умышленное причинение средней тяжести вреда здоровью, штраф в размере от 100 тыс. до 500 тыс. рублей предусмотрен за кражу, совершенную в крупном размере.
Представляется, что имеет место несоразмерность общественной опасности правонарушения и предусмотренного за него наказания. Для адекватного противодействия правонарушениям в сфере регистрационного учета было бы достаточно применения административно-правовых мер реагирования. Данная точка зрения поддерживается многими специалистами. В литературе подвергается сомнению необходимость криминализации деяний, за совершение которых при должной организации работы правоохранительных и жилищно-коммунальных служб было бы вполне достаточно административной ответственности10. Отмечается, что можно было бы согласиться с введением уголовной ответственности за фиктивную регистрацию, если бы обязательным признаком данных составов была, например, системность действий или иные признаки, указывающие на то, что лицо занимается такой регистрацией на постоян-
10 См.: Гладких В. И. Новые правовые механизмы противодействия терроризму: критический анализ // Российский следователь. 2014. № 5. С. 34—38.
ной основе и извлекает из этого прибыль или доход в крупном размере11.
Следует подчеркнуть, что снятие иностранного гражданина с регистрации по месту жительства осуществляется в соответствии с постановлением Правительства РФ от 29 мая 2014 г. № 491 «О внесении изменений в Правила осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» на основании установленного в решении территориального органа ФМС факта фиктивной регистрации.
На сегодняшний день отсутствуют нормативно закрепленный порядок выявления факта регистрации без фактического проживания, нормативные критерии определения фактического проживания как такового. Административный регламент предоставления ФМС государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Фе-дерации12 предусматривает лишь общий порядок снятия граждан с регистрационного учета.
В то же время при подготовке Федерального закона от 21 декабря 2013 г. № 376-ФЗ указывалось на целесообразность разработки порядка выявления органами регистрационного учета факта регистрации по месту пребывания без фактической возможности временного проживания в жилом помещении, а также факта непроживания в жилом помещении лица, зарегистрированного в нем по месту пребывания либо по месту жительства13. Это позволило бы снизить объем дискретных полномо-
11 См.: Филиппов П. Указ. соч. С. 83—92.
12 Утв. приказом ФМС России от 11 сентября 2012 г. № 288.
13 См. официальный отзыв Правитель-
ства РФ от 3 декабря 2012 г. № 6605п-П4, заключение Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству от 7 февраля 2013 г. на проект федерального закона № 200753-6.
чий органов государственной власти и должностных лиц, уполномоченных на принятие соответствующих решений, тем самым минимизировать риски злоупотреблений.
Сама возможность осуществления фиктивной регистрации по месту жительства и по месту пребывания обусловлена несовершенством действующего законодательства. Применение категорий «норма предоставления» и «учетная норма площади жилого помещения» предусмотрено Жилищным кодексом РФ для целей социального найма. В свою очередь, собственник жилого помещения, независимо от фактического размера жилой площади и доли собственности, вправе зарегистрироваться в нем по месту пребывания, проживания, при этом законных оснований для отказа в постановке на регистрационный учет в таком жилом помещении нет.
Следует подчеркнуть, что в судебной практике имеются решения, в которых социальные нормы учитывались и использовались для целей регистрационного учета по основаниям, не связанным с социальным наймом. Так, апелляционное определение Мурманского областного суда от 23 июля 2014 г. по делу № 33-2046 подтверждает вывод суда нижестоящей инстанции о том, что регистрация и постановка на миграционный учет в жилом помещении ниже социальных норм на одного человека без фактического пребывания в данном жилом помещении и без намерения принимающей стороны предоставить это помещение для пребывания свидетельствуют об их фиктивном характере. Определением Санкт-Петербургского городского суда от 9 апреля 2014 г. № 33-5439/2014 установлено, что регистрация будет иметь формальный характер ввиду незначительной площади жилого помещения, приходящейся на одного человека, это не позволяет говорить о регистрации по месту жительства в жилом помещении, определяемом по смыслу ст. 16 ЖК РФ.
Упомянутым ранее Федеральным законом от 21 декабря 2013 г. № 376-ФЗ установлена административная ответственность за проживание гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении без регистрации (ст. 19.15.1 КоАП РФ), а также за нарушение правил регистрации гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении (ст. 19.15.2 КоАП РФ). Не ставя под сомнение целесообразность введения указанных составов административных правонарушений, считаем необходимым обратить внимание на проблемы, затрудняющие добросовестную реализацию гражданами обязанности по постановке на регистрационный учет.
Несовершенство понятийного аппарата называется в числе основных причин появления правовых проблем при осуществлении регистрационного учета. В действующем законодательстве используется несколько смежных, не согласованных между собой понятий для обозначения места нахождения физических лиц на территории Российской Федерации и за ее пределами: «жилище», «место жительства», «место пребывания», «последнее место жительства», «место нахождения», «место постоянного проживания», «место постоянного или преимущественного проживания» и т. д. При этом налицо смешение юридического и фактического подходов к определению их содержания в нормативных правовых актах, относящихся к различным отраслям законодательства (гражданского, миграционного, жилищного и др.)14.
Основные трудности обусловлены жестким подходом к определению жилого помещения — места, в кото-
14 Фактический подход основывается непосредственно на факте нахождения лица в определенном месте, а юридический — на юридической регистрации факта нахождения.
ром может быть осуществлена регистрация. На практике является типичной ситуация, когда оформление регистрации по месту жительства невозможно, поскольку место фактического проживания не является жилым в соответствии с требованиями действующего законодательства. К сожалению, регистрационный учет пока тесно связан с категориями жилищного законодательства. Термин «жилое помещение», использованный в Законе РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», раскрывается в нормах ЖК РФ: жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства). Как справедливо отмечается, сегодня регистрация граждан по месту пребывания по-прежнему пытается выполнять несвойственную ей функцию подтверждения права пользования жилым помещением; если бы регистрация по месту пребывания стала действительно простым актом уведомления о фактическом месте нахождения гражданина, не обременительным для него по процедуре и не влекущим для лица, предоставляющего жилое помещение, правовых последствий, не свойственных регистрации как учетной операции, то сами собой исчезли бы проблемы «фиктивной регистрации» и оказались бы невостребованными «резиновые дома»15.
Полагаем, что на сегодняшний день целесообразно расширение перечня мест, в которых гражданин мо-
15 См.: Сергеев А. А. Регистрационный учет граждан Российской Федерации: социальные функции и проблемы правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 3. С. 38—44.
жет быть зарегистрирован, по крайней мере по месту пребывания. Причем рекомендуется изменить общий подход, а не указывать единственное исключение для граждан, относящихся к коренному малочисленному народу Российской Федерации, ведущему кочевой и (или) полукочевой образ жизни, и не имеющих места, где они постоянно или преимущественно проживают. Это позволит в определенной степени упростить процедуру регистрационного учета и предоставит гражданам, не имеющим по объективным причинам возможности зарегистрироваться по месту пребывания или по месту жительства в жилых помещениях, законный способ реализовать обязанность по постановке на регистрационный учет. Одним из обоснований расширения перечня мест, в которых гражданин может быть поставлен на регистрационный учет, является ключевая задача института регистрационного учета, а именно выявлять фактическое место нахождения гражданина (термин «место нахождения» в данном случае используется как собирательный), а не реа-лизовывать его жилищные права. Примеры для такого изменения подхода к определению места нахождения уже имеются. В частности, в соответствии с п. 3 ст. 15 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» военнослужащие — граждане, проходящие военную службу по контракту, и члены их семей, прибывшие на новое место военной службы, до получения жилых помещений по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регистрируются по месту жительства, в том числе по их просьбе по адресам воинских частей. В постановлении КС РФ от 14 апреля 2008 г. № 7-П предусмотрена возможность регистрации по месту жительства собственников в принадлежащих им жилых строениях, возведенных на садовых земельных участках, отне-
сенных к землям населенных пунктов. Конституционный Суд РФ подчеркнул, что Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», осуществляющий регулирование в публично-правовой сфере регистрации граждан по месту пребывания и жительства, не связывает регистрацию ни с определенным имущественным правом на конкретное жилое строение, ни с целевым назначением земельного участка, на котором оно возведено, и, соответственно, не затрагивает гражданско-правовой статус садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений.
Следует подчеркнуть, что в настоящее время уже расширен подход к определению места пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в целях миграционного учета: таковым признается не только жилое помещение, но и иное помещение, учреждение или организация, в которых иностранный гражданин или лицо без гражданства находится и (или) по адресу которых иностранный гражданин или лицо без гражданства подлежит постановке на учет по месту пребывания. Если оговорить случаи, когда лицо может быть поставлено на регистрационный учет не в жилых помещениях, а, например, по месту нахождения учреждений или организаций, то представляется допустимым использовать данный подход и в отношении граждан Российской Федерации (в части регистрационного учета по месту пребывания).
Проблемы с регистрацией по месту жительства обусловлены и иными причинами. Одной из главных является отсутствие согласия собственника жилья (не в последнюю очередь оно объясняется нежеланием платить увеличенные платежи за коммунальные услуги). Установление ответственности за нарушение сроков уведомления нанимателем
или собственником органа регистрационного учета о проживании гражданина без регистрации либо предоставление в орган регистрационного учета заведомо недостоверных сведений о регистрации гражданина (ст. 19.5.2 КоАП РФ) вряд ли кардинально изменит ситуацию, хотя и будет способствовать преодолению негативной практики.
Кроме того, имеются сложности в случае, если лицо не имеет места жительства и места пребывания, что обусловлено отсутствием формы регистрации, не связанной с конкретными помещениями или учреждениями (причем не обязательно это будут маргинализированные слои населения). Подобная ситуация может возникнуть, например, в период между продажей собственником жилого помещения и покупкой им нового жилья; в случае проживания в домах-новостройках, в которых по каким-либо причинам длительное время не может быть оформлена собственность застройщиком16.
Проблема регистрационного учета лиц без определенного места жительства была частично решена после принятия постановления Правительства РФ от 8 сентября 2010 г. № 688 «О внесении изменения в пункт 24 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации». Внесенными изменениями в законодательстве определен порядок регистрации по месту пребывания таких лиц в учреждениях социального обслуживания. В частности, установлено, что регистрация по месту пребывания лиц без определенного места жительства осуществляется территориальными органами Фе-
16 Подробнее см.: Андриченко Л. В., Плю-гина И. В. Совершенствование регистрационного учета в Российской Федерации // Конституционно-правовая стратегия и обеспечение устойчивого развития. Мировой и отечественный опыт. М., 2012. С. 187—201.
деральной миграционной службы по адресам учреждений социального обслуживания лиц без определенного места жительства на основании заявления установленной формы о регистрации по месту пребывания и документов, удостоверяющих личность, с выдачей свидетельства о регистрации по месту пребывания. В случае отсутствия документов, удостоверяющих личность, до их оформления регистрация по месту пребывания указанных лиц осуществляется на основании заявления установленной формы о регистрации по месту пребывания. Регистрация по месту пребывания лиц без определенного места жительства осуществляется на срок, определенный по взаимному соглашению лица с администрацией учреждения социального обслуживания лиц без определенного места жительства. Следует отметить, что последняя норма предполагает наличие широких дискретных полномочий. В частности, по усмотрению администрации будут решаться вопросы о том, кого именно зарегистрировать в данном учреждении, если количество обращений превышает имеющиеся возможности; на какой срок должна осуществляться постановка на регистрационный учет (при этом указанным постановлением не предусмотрены критерии и пределы определения данного срока). Несмотря на позитивные изменения, на сегодняшний день остается неурегулированной процедура регистрационного учета лиц без определенного места жительства в случае, если отсутствуют специализированные учреждения социального обслуживания.
Таким образом, ужесточение миграционного законодательства в современных политических, социально-экономических условиях вполне объяснимо. Можно однозначно утверждать, что надлежащее и эффективное осуществление государственных функций и задач невозможно без сбора и применения ин-
формации о месте нахождения населения. Вместе с тем ужесточение ответственности должно сопровождаться решением системных проб-
лем миграционного законодательства, препятствующих эффективной реализации установленных прав и обязанностей.
Библиографический список
Андриченко Л. В., Васильева Л. Н. Правовое регулирование привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации // Журнал российского права. 2007. № 2.
Андриченко Л. В., Плюгина И. В. Совершенствование регистрационного учета в Российской Федерации // Конституционно-правовая стратегия и обеспечение устойчивого развития. Мировой и отечественный опыт. М., 2012.
Бышевский Ю. Ю. К вопросу о юридической природе уголовной ответственности за организацию незаконной миграции // Российский следователь. 2005. № 6.
Гладких В. И. Новые правовые механизмы противодействия терроризму: критический анализ // Российский следователь. 2014. № 5.
Попов И. А., Попова О. И. Совершенствование правового и организационного обеспечения противодействия незаконной миграции // Миграционное право. 2013. № 2.
Сергеев А. А. Регистрационный учет граждан Российской Федерации: социальные функции и проблемы правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 3.
Филиппов П. Организация незаконной миграции: практика применения ст. 3221 УК РФ и новеллы законодательства // Уголовное право. 2014. № 3.
