CC BY
110
Раздел 6. Правоохранительная политика
УРДА М.Н.,
кандидат юридических наук, доцент, urda.ru@rambler.ru Кафедра уголовного права; Юго-Западный государственный университет, 305040, г. Курск, 50 лет Октября, 94
URDA M.N.,
Candidate of Legal Sciences,
associate professor,
urda.ru@rambler.ru
Chair of criminal law;
Southwest State University,
50 Let Oktyabrya St. 94, Kursk, 305040,
Russian Federation
ФИКТИВНАЯ ПОСТАНОВКА НА МИГРАЦИОННЫЙ И РЕГИСТРАЦИОННЫЙ УЧЕТЫ В КОНТЕКСТЕ МЕЖОТРАСЛЕВОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
Аннотация. Цель исследования состоит в оценке нарушений миграционного и регистрационного учетов на предмет необходимости криминализации, определении признаков, дифференцирующих уголовную и административную ответственность, способных адекватно отображать общественную опасность деяний (при наличии социально-политических предпосылок к криминализации) и формулировании предложений по совершенствованию законодательства в части восстановления системообразующих связей указанных правонарушений. По результатам исследования автор приходит к выводу об отсутствии оснований для криминализации фиктивной регистрации гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении в Российской Федерации и уравнивания данного правонарушения с фиктивной постановкой на миграционный учет иностранных граждан (лиц без гражданства). Разные по своей сути и общественной опасности (вредоносности) правонарушения должны получать различную правовую оценку. Фиктивная постановка на миграционный учет создает условия для внешней незаконной миграции — новой угрозы национальной безопасности государства. Этим исчерпывается общественная опасность деяния. Однако криминализация деяния проведена некачественно, с нарушением принципа экономии репрессии и технико-юридических правил конструирования норм. Автором сформулированы предложения по оптимизации уголовного законодательства об ответственности за это преступление.
Ключевые слова: незаконная миграция; миграционный учет; регистрационный учет; межотраслевое взаимодействие; уголовная ответственность.
FICTITIOUS REGISTRATION AND MIGRATION REGISTRATION IN THE CONTEXT OF INTERSECTORAL COOPERATION
Annotation. The purpose of the research is to assess the violations of immigration and registration records for the need for criminalization, to identify the elements differentiating criminal and administrative responsibility that can adequately reflect the public danger of actions (if there are social and political prerequisites for criminalization) and to formulate the proposals for improving the legislation regarding the restoration of the system-forming links of these offences. Basing on the results of the study, the author of the article comes to the conclusion that there are no grounds for criminalizing the fictitious registration of a citizen of the Russian Federation at the place of stay or at the place of residence in the premises in the Russian Federation and equating this offence with the fictitious registration of foreign citizens (stateless persons). Offences, different in nature and degree of public danger, should receive a different legal assessment. Fictitious migration registration creates the conditions for external illegal migration — a new threat to the national security of the state. This is the social danger of the act. However, the criminalization of the act was not carried out properly, as the principle of economy of repression, as well as technical and legal rules for constructing norms were violated. The author formulated the proposals for improving the criminal legislation regarding the liability for this crime.
Keywords: illegal migration; migration registration; registration record; intersectoral interaction; criminal liability.
Ответственность за фиктивную постановку на миграционный и регистрационный учеты предопределена управленческим характером соответствующих процедур. В связи с этим ключевое значение в их обеспечении имеют нормы административного права. Уголовная ответственность должна устанавливаться исключительно в тех случаях, когда иные механизмы регулирования миграционных отношений не работают, а криминализация соответствующего деяния социально и политически необходима.
Нормы УК РФ об ответственности за фиктивную постановку на миграционный и регистрационный учеты (ст.ст. 322.2, 322.3) отличает то, что предусмотренные ими деяния обладают смешанной противоправностью и имеют свои прототипы в административном законодательстве. Их характерной особенностью является то, что они содержат признаки административных нарушений и отличаются от них дополнительными обстоятельствами, которые, исходя из принципа экономии репрессии, должны отражать общественную опасность соответствующего миграционного нарушения как преступления. Однако криминализация указанных правонарушений проведена некачественно, с нарушением указанного принципа. Составы обнаруживают неразрешимые трудности в разграничении с соответствующими административными деликтами. Под сомнение ставится и их общественная опасность. Естественно, что появление норм вызвало немало критических замечаний со стороны научной общественности.
Таким образом, целью настоящего исследования является оценка указанных правонарушений на предмет необходимости криминализации, определение признаков, дифференцирующих уголовную и административную ответственность и способных адекватно отображать общественную опасность деяний, если имеются социально-политические предпосылки для криминализации, а также формулирование предложений теоретико-прикладного характера по совершенствованию действующего законодательства в части восстановления системообразующих связей указанных составов.
Проблему дифференциации уголовной и административной ответственности
за совершение миграционных правонарушений в целом и за фиктивную постановку на миграционный и регистрационный учеты в частности нельзя отнести к числу разработанных. Между тем от ее качественного решения зависит в конечном итоге качество уголовно-правовой охраны миграционного режима.
Ситуация, когда внешне схожие запреты влекут наступление различных видов ответственности (административной или уголовной), вызывает потребность в определении их соотношения. В этом контексте целесообразно говорить о межотраслевых связях. Их наличие, по мнению Н.И. Пикурова, «...диктует необходимость изучения природы нормативного материала различной отраслевой принадлежности, который используется уголовным правом для формирования основания уголовной ответственности» [1, с. 317]; кроме того, позволяет наблюдать трансформацию одного вида ответственности в другой и определить критерии их разграничения.
При формулировании норм уголовного и административного законодательства об ответственности за постановку на миграционный и регистрационный учеты используется бланкетный способ изложения норм.
Фиктивную постановку на миграционный учет в целом можно охарактеризовать как нарушение порядка осуществления этого учета. Исходя из преамбулы к Федеральному закону от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»*) (далее - Федеральный закон «О миграционном учете»), миграционный учет есть средство регулирования миграционных процессов. Он служит гарантией обеспечения национальных интересов Российской Федерации и конституционных прав и свобод тех, кто законно пребывает на ее территории.
* О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: федер. закон от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ: ред. от 27 дек. 2018 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. N 30. Ст. 3285; Официальный интернет-портал правовой информации. 11К1_: http://www.pravo. gov.ru
Правила постановки на миграционный учет определяются органом исполнительной власти*.
Составляющими этого учета являются регистрация иностранцев (лиц без гражданства) по месту жительства и постановка их на учет по месту пребывания (п. 4 ст. 4 Федерального закона «О миграционном учете»). Они представляют собой фиксацию определенных сведений об указанных лицах в соответствующих информационных ресурсах.
В связи с этим принципиальное возражение вызывает, во-первых, искусственное «разделение» генетически схожих нарушений - фиктивной постановки на учет иностранного гражданина или лица без гражданства по месту пребывания в Российской Федерации (ст. 322.3 УК РФ) и фиктивной регистрации по месту жительства указанных лиц, криминализованной в ст. 322.2 УК РФ; во-вторых, необоснованное объединение последней с фиктивной регистрацией гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства в Российской Федерации в рамках ст. 322.2 УК РФ.
В соответствии со ст. 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места жительства в пределах Российской Федерации»** регистрационный учет служит средством обеспечения условий для реализации гражданами Российской Федерации своих прав и свобод, а также исполнения ими своих обязанностей. Правила осуществления регистрационного учета устанавливаются Постанов-
* О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 15 янв. 2007 г. N 9: ред. от 26 окт. 2016 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. N 5. Ст. 653.
** О праве граждан Российской Федерации на
свободу передвижения, выбор места жительства в пределах Российской Федерации: закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1: ред. от 27 дек. 2018 г. // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 32. Ст. 1227; Официальный интернет-портал правовой информации. 11К1_: http://www.pravo.gov.ru
лением Правительства Российской Федерации***.
Функциональное и процедурное различие миграционного и регистрационного учетов делает несостоятельным вывод П.А. Филиппова об идентичном содержании указанных понятий [2, с. 330]. Более того, полагаем, что отсутствуют уголовно-политические основания для криминализации фиктивной регистрации гражданина Российской Федерации.
В статье 27, ч. 1 ст. 63 Конституция Российской Федерации гарантирует право свободного передвижения, выбора места жительства или пребывания, право политического убежища. Реализация этих прав связана с законностью нахождения субъекта права на территории Российского государства. Конституция Российской Федерации также гарантирует иностранным гражданам и лицам без гражданства равные возможности в пользовании правами наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом или международным договором Российской Федерации (ч. 3 ст. 62). Кроме того, государство обязано принять на себя заботу о безопасности как отдельной личности, так и общества в целом, а также обеспечить свою собственную безопасность (ст.ст. 2,7,8, ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации) [3, с. 56].
Таким образом, создан механизм реализации прав иностранных граждан (лиц без гражданства), отличный от механизма реализации соответствующих прав гражданами Российской Федерации. Он содержит дополнительные обязанности, гаран-
*** Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня лиц, ответственных за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713: ред. от 25 мая 2017 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. N 30. Ст. 2939; Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http:// www.pravo.gov.ru
тирующие интересы государства, связанные с выполнением им организационных и контрольных функций в миграционной сфере, а также некоторые ограничения в экономических, социальных и политических правах иностранных граждан (лиц без гражданства) настолько, насколько это необходимо для защиты национальных интересов [3, с. 57-58].
Исходя из этих конституционных предпосылок, криминализация фиктивной регистрации граждан Российской Федерации наравне с фиктивной регистрацией иностранных граждан (лиц без гражданства) не согласуется с социально-политическими и правовыми основаниями определения незаконной миграции как угрозы национальной безопасности Российской Федерации. Современная российская национальная политика в условиях интеграционного взаимодействия, являющегося одной из составляющих основ современного экономического развития, в качестве угроз национальной безопасности определяет незаконной именно внешнюю (межгосударственную) миграцию. Внутригосударственное перемещение граждан Российской Федерации с нарушением установленных требований регистрации может расцениваться как незаконная внутренняя миграция, но рассматриваться в качестве угрозы национальной безопасности не может.
Обращает на себя внимание то, что до криминализации фиктивной регистрации граждан Российской Федерации данное правонарушение КоАП РФ не предусматривалось. Статья 19.15.2 КоАП РФ, устанавливающая ответственность за нарушение правил регистрации граждан Российской Федерации, была включена в административное законодательство одновременно со ст. 322.2 УК РФ в связи с принятием Федерального закона от 21 декабря 2013 г. N 376-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»*. Это не только создало трудности в разграничении указанных правонарушений, но и, по
* О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 21 дек. 2013 г. N 376-ФЗ: ред. от 31 дек. 2014 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. N 51. Ст. 6696; 2015. N 1 (ч. I). Ст. 78.
существу, явилось нарушением принципа экономии репрессии.
Таким образом, уголовно-политические основания для криминализации фиктивной регистрации гражданина Российской Федерации отсутствуют. Борьба с подобного рода нарушениями вполне может быть реализована посредством применения мер административного характера.
Учитывая, что внешняя (международная) незаконная миграция является новым вызовом национальной безопасности Российской Федерации, а нарушения порядка осуществления миграционного учета создают условия для нелегального пребывания иностранцев (лиц без гражданства) на территории государства (одной из форм незаконной миграции), имеются социально-политические предпосылки для сохранения уголовной ответственности за фиктивную постановку на миграционный учет.
При этом целесообразно объединение схожих правонарушений - фиктивной регистрации иностранного гражданина (лица без гражданства) по месту жительства в жилом помещении в Российской Федерации и фиктивной постановки на учет указанных лиц по месту пребывания в Российской Федерации в рамках одной нормы - ст. 322.3 УК РФ, с изменением ее названия. Это обеспечит соответствие нормы технико-юридическим правилам конструирования уголовно-правового запрета, основа которого - единство основного непосредственного объекта. Кроме того, оно будет способствовать пониманию сущности данного преступления и социально-политической обусловленности ответственности за его совершение.
В настоящее время признаки фиктивности как регистрации по месту жительства в жилом помещении иностранных граждан (лиц без гражданства), так и постановки на учет по месту пребывания указанных лиц содержатся в ст. 2 Федерального закона «О миграционном учете».
Под фиктивной регистрацией иностранных граждан (лиц без гражданства) по месту жительства понимается их регистрация:
1) на основании представления заведомо недостоверных сведений или документов;
2) без намерения проживать в соответствующем жилом помещении;
3) без намерения владельца соответствующего жилого помещения предоставить им его для фактического проживания.
Фиктивная постановка на учет по месту пребывания иностранного гражданина (лица без гражданства) определяется как постановка на учет:
1) на основании представления заведомо недостоверных сведений или документов;
2) без намерения фактически проживать (пребывать) в этом помещении;
3) без намерения предоставить им это помещение для фактического проживания (пребывания);
4) по адресу организации, в которой они в установленном порядке не осуществляют трудовую или иную не запрещенную законодательством Российской Федерации деятельность.
Интересно отметить, что последнее определение дублируется в примечании 1 к ст. 322.3 УК РФ. Это дефинитивное примечание является избыточным, поскольку «влечет чрезмерную терминологическую загруженность законодательного текста» [4, с. 67]. В текст уголовного закона следует вводить только те юридические понятия, отсутствие которых способно повлечь возникновение сложностей в уяснении значения какого-либо правового явления [5, с. 756]. Все иные результаты легального дефинирования следует трактовать как нарушение принципа количественного упрощения права (правила экономичности текста закона) [6, с. 31].
На основании изложенного примечание 1 к ст. 322.3 УК РФ целесообразно исключить.
Со статьями 322.2 и 322.3 УК РФ коррелирует ст. 19.27 КоАП РФ, предусматривающая ответственность за представление ложных сведений или подложных документов при осуществлении миграционного учета: по частям 1 и 3* - иностранными гражданами (лицами без гражданства);
* Частью третьей статьи установлена ответственность указанных лиц за данное нарушение, совершенное в городах федерального значения Москве или Санкт-Петербурге либо в Московской или Ленинградской области.
по части 2 - «принимающей стороной» (т.е. гражданами Российской Федерации, должностными и юридическими лицами). Оно является первичным по отношению к указанным выше преступлениям.
Обращает на себя внимание то, что диспозиции уголовно-правовых норм частично совпадают с диспозицией ст. 19.27 КоАП РФ, поскольку в УК РФ установлена ответственность не только за представление заведомо недостоверных (ложных) сведений или документов при постановке на миграционный учет.
Однако иные названные в законе признаки фиктивной постановки на миграционный учет иностранных граждан (лиц без гражданства) сформулированы законодателем как альтернативные ему, не могут «сообщать» общественную опасность первичному нарушению и характеризовать деяние как преступное. Эти признаки встречают также непреодолимые трудности в толковании и применении. Они не являются автономными по отношению к вышеуказанному обманному способу совершения деяния, напротив, взаимосвязаны с ним, поскольку конкретизируют суть обмана, а потому не могут служить критерием отграничения преступления от первичного правонарушения.
Анализ практики применения ст. 19.27 КоАП РФ показал, что привлечение лиц к административной ответственности обычно предопределено либо нежеланием мигрантов проживать по месту постановки на учет, либо непредоставлением им такой возможности владельцами соответствующих помещений**.
Парадокс заключается в том, что те же обстоятельства, по существу, могут служить основанием для привлечения к уголовной ответственности.
Особую обеспокоенность вызывает оценка правоприменителем одного и того же нарушения и как административного деликта, и как преступления.
В качестве примера можно привести апелляционное постановление Максати-хинского районного суда Тверской обла-
** См., напр.: Постановление Красногвардейского районного суда Республики Крым от 20 окт. 2015 г. по делу N 5-1126/2015 // Судебные и нормативные акты Российской Федерации: сайт. URL: http://sudact.ru
сти от 30 ноября 2015 г. N 10-2/2015. Е., будучи привлеченным к ответственности по ч. 2 ст. 19.27 КоАП РФ, обжаловал приговор, которым был признан виновным в совершении преступления, предусмотренного ст. 322.3 УК РФ. В жалобе он сослался на то, что правовая оценка правонарушению, которое было положено в основу обвинения по уголовному делу, уже была дана по результату рассмотрения административного производства. Суд апелляционной инстанции формально подошел к рассмотрению жалобы, фактически критериев разграничения административного правонарушения и коррелирующего с ним преступления не привел, в удовлетворении жалобы отказал*.
Очевидно, что законным и справедливым такое решение признать нельзя. В преступлениях со смешанной противоправностью должны быть четкими и понятными критерии их отграничения от аналогичных административных правонарушений. Их отсутствие создает коллизи-онность норм, которая может и должна быть преодолена только законодательным путем, а не посредством толкования норм правоприменителем.
Оптимальным разрешением выявленных противоречий, по нашему мнению, могло бы стать использование в конструкции уголовно-правовой нормы признака накопления общественной опасности деяния - административной преюдиции при одновременном отказе от признаков, не способных служить отражением общественной опасности первичного правонарушения.
Таким образом, можно сформулировать следующие выводы.
1. Уголовно-политические основания для криминализации фиктивной регистрации гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении в Российской Федерации в рамках состава преступления, предусмотренного ст. 322.2 УК РФ, отсутствуют. Борьба с подобного рода нарушениями может и должна осущест-
* Апелляционное постановление от 30 нояб. 2015 г. N 10-2/2015 Максатихинского районного суда Тверской области // Судебные и нормативные акты Российской Федерации: сайт. URL: http://sudact.ru
вляться средствами административного права.
2. Внешняя (международная) незаконная миграция является новым вызовом национальной безопасности Российской Федерации, а нарушения порядка осуществления миграционного учета создают условия для незаконного пребывания иностранных граждан (лиц без гражданства) на территории государства (одной из форм незаконной миграции). Данным обстоятельством исчерпывается общественная опасность деяния, в связи с этим имеются социально-политические предпосылки для сохранения уголовной ответственности за фиктивную постановку на миграционный учет.
3. Целесообразно объединение схожих по своей правовой природе миграционных преступлений: фиктивной регистрации иностранного гражданина (лица без гражданства) по месту жительства и фиктивной регистрации указанных лиц по месту их пребывания на территории Российского государства в рамках одной нормы - ст. 322.3 УК РФ с одновременным исключением из УК РФ ст. 322.2. Их искусственное разделение в ст.ст. 322.2 и 322.3 УК РФ противоречит технико-юридическим правилам конструирования норм, основу которых составляет единство объекта уголовно-правовой охраны.
4. Определение признаков фиктивности постановки на учет иностранных граждан (лиц без гражданства) в примечании 1 к ст. 322.3 УК РФ является избыточным, чрезмерно перегружающим норму, а потому его необходимо исключить из текста уголовного закона. Аналогичное определение содержится в регулятивном законодательстве.
5. Требуют критической оценки ст.ст. 322.2 и 322.3 УК РФ в связи с определением корреляционной зависимости со ст. 19.27 КоАП РФ. При установлении уголовной ответственности за фиктивную постановку на миграционный учет не было учтено первичное правонарушение, предусмотренное ст. 19.27 КоАП РФ, которой устанавливалась ответственность за представление ложных сведений при осуществлении этого учета. Самостоятельное уголовно-правовое значение было придано признакам, не способным сообщать
деянию общественную опасность и отграничивать его от миграционного деликта. Коллизионность норм должна быть преодолена за счет отказа от использования в определении преступления признаков, не имеющих самостоятельного значения
вне связи с представлением недостоверных (ложных) сведений, и включения в конструкцию нормы в качестве критерия отграничения административной преюди-ции - признака накопления общественной опасности деяния.
Список литературы
1. Пикуров Н.И. К вопросу о границах системы уголовного права // Системность в уголовном праве: материалы II Российского конгресса уголовного права, состоявшегося 31 мая - 1 июня 2007 г М., 2007. С. 317322.
2. Филиппов П.А. Преступления против порядка управления: закон, теория, практика. М.: Зерцало М, 2017. 512 с.
3. Богдан В.В., Урда М.Н. Конвергенция права и закона (на примере реализации прав иностранных граждан на свободу передвижения и выбор места жительства) // Наука без границ. 2017. N 9 (14). С. 55-59.
4. Тихонова С.С. Легальное дефинирование как способ конкретизации уголовно-правовых предписаний в Особенной части современного кодифицированного уголовного закона // Известия Юго-Западного государственного университета. Сер.: История и право. 2019. Т. 9. N 1 (30). С. 63-70.
5. Тихонова С.С. Инновационные тактические юридико-технические приемы нормативного структурирования в уголовно-правовой сфере как дефекты законотворческой деятельности // Юридическая техника. 2015. N 9. С. 754-758.
6. Юридическая техника / под ред. В.М. Баранова, В.А. Толстика. М.: ДГСК МВД России, 2012. 384 с.
References
1. Pikurov N.I. K voprosu o granitsah sistemy ugolovnogo prava [On the issue of the limits of the criminal law system]. Sistemnost' v ugolov-nom prave: materialy II Rossiyskogo kongressa ugolovnogo prava, sostoyavshegosya 31 maya - 1 iyunya 2007 g. [Sistem in criminal law: materials of the II Russian Congress of Criminal Law, held on May 31 - June 1, 2007]. Moscow, 2007. Pp. 317-322.
2. Filippov P.A. Prestupleniya protiv poryadka upravleniya: zakon, teoriya, praktika [Crimes against order management: law, theory, practice]. Moscow, Zertsalo M Publ., 2017. 512 p.
3. Bogdan V.V., Urda M.N. Konvergentsiya prava i zakona (na primere realizatsii prav inostrannyh grazhdan na svobodu peredvizheniya i vybor mesta zhitel'stva) [The convergence of law and the law (on the example of the implementation of the rights of foreign citizens to freedom of movement and the choice of place of residence)]. Nauka bez granits - Science without Borders, 2017, no. 9 (14), pp. 55-59.
4. Tihonova S.S. Legal'noe definirovanie kak sposob konkretizatsii ugolovno-pravovyh predpisaniy v Osobennoy chasti sovremennogo kodifitsirovannogo ugolovnogo zakona [Legal definition as a way to specify criminal law regulations in the Special Part of the modern codified criminal law]. Izvestiya Yugo-Zapadnogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya: Istoriya i pravo - News of South-West State University. Series: History and Law, 2019, vol. 9, no. 1 (30), pp. 63-70.
5. Tihonova S.S. Innovatsionnye takticheskie yuridiko-tehnicheskie priemy normativnogo strukturirovaniya v ugolovno-pravovoy sfere kak defekty zakonotvorcheskoy deyatel'nosti [Innovative tactical legal-technical methods of regulatory structuring in the criminal law sphere as defects in lawmaking]. Yuridicheskaya tehnika - Legal technology, 2015, no. 9, pp. 754-758.
6. Yuridicheskaya tehnika [Legal technology]. Moscow, Department of State Service and Personnel of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 2012. 384 p.
