CC BY
8ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ЗА СОСТОЯНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВОПОРЯДКА
ВОЛКОВА Элеонора Валерьевна,
аспирантка ФБОУ ВПО «Государственный университет по землеустройству». Б-таМ: volkova_777@mail.ru
Краткая аннотация: В статье рассматриваются некоторые актуальные вопросы, связанные с правовой ответственностью государства, органов и служащих исполнительной власти России за экологические правонарушения. Отмечается, что в юридической науке недостаточно разработана теория юридической ответственности государства перед обществом за экологические правонарушения, совершаемые его органами, должностными лицами и служащими. Предлагаются некоторые элементы механизма ужесточения ответственности.
Abstract: The article considers some topical problems of legal responsibility of the state, agencies of executive power and officials of the system of agencies of executive power in Russia for environmental crimes. The author notes that the theory of juridical responsibility of the state before the society for environmental crimes committed by its state agencies, officials and employees is not sufficiently elaborated; proposes some elements of the mechanism upgrading of penalties.
Ключевые слова: Должностные лица, природная среда, экологическая безопасность, возмещение экологического вреда, систематический экологический контроль.
Keywords: Officials, environment, environmental security, compensation of environmental harm, systematic environmental control.
Современный ежедневно обостряющийся экологический кризис ежедневно ставит под угрозу возможность устойчивого развития человеческой цивилизации. Дальнейшая деградация природных систем ведет к дестабилизации биосферы, утрате ее целостности и способности поддерживать качества окружающей среды, необходимые для жизни[1]. Преодоление данного кризиса возможно только на основе формирования нового типа взаимоотношений человека и природы, исключающих возможность разрушения и уничтожения природной среды обитания современного человека, для чего необходимо качественно формировать и последовательно реализовывать единую государственную политику в области экологии, непосредственно направленную на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов.
На текущий момент в российском законодательстве выделяют несколько видов контрольной деятельности государства перед обществом: контроль и надзор. Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) - это система мер, направленная на
предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, а также обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.
Объектом экологического контроля является, с одной стороны, окружающая среда (ее компоненты), с другой — деятельность органов государственной власти, предприятий, организаций, должностных лиц и граждан по соблюдению экологических правил и нормативов, а сам по себе экологический контроль, представляет собой самостоятельную, целенаправленную деятельность специально уполномоченных государственных органов, осуществляемую в рамках установленной для процедуры, на основе специальных правовых норм и направленную на решение своих задач.
Именно посредством экологического контроля в основном обеспечивается принуждение соответствующих субъектов экологического права к исполнению экологических требований. Суть его состоит в постоянном и систе-
матическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью неподчиненных им органов лиц с целью выявления и пресечения нарушений экологического законодательства. Надзор проводится в отношении органов исполнительной власти, организаций, общественных формирований и граждан.
Ответственность за экологические правонарушения в данном случае служит одним из основных средств обеспечения выполнения требований законодательства по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов. Важным также является то, что эффективность действия данного средства в наибольшей степени зависит, прежде всего, от государственных органов, уполномоченных своевременно и объективно применять меры юридической ответственности к нарушителям экологического законодательства, а также предвидеть и пресекать предсказуемые грядущие нарушения.
С учетом этого, в тексте данного исследования речь пойдет об ответственности должностных лиц и служащих нашего государства лиц непосредственно задействованных в процессе предупреждения, контроля и надзора в сфере природоохранного права.
С целью стабилизации существующей экологической ситуации в нашей стране - в апреле 2012 года Президентом РФ были утверждены «Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года» (далее по тексту - «Основы»), статьей 11 которых было определено, что одним из механизмов реализации задач совершенствования нормативно-правового обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности нашей страны в настоящее время, в том числе является усиление ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды и обеспечение неотвратимости наказания за экологические преступления и иные правонарушения.
В современном научном сообществе давно бытует мнение о том, что для нашей страны не столь важным является принятие новых нормативных правовых актов, сколько их фактическое, ежедневное соблюдение и бес-
прекословное исполнение их предписаний.
Профессор С.А. Боголюбов в своих многочисленных работах не однократно отмечал, что «на практике, регулярно можно заметить проявления катастрофического незнания должностными лицами основной части природоохранных законов и норм, а также пренебрежение уже имеющимися правовыми нормами, которые, в свою очередь «надо не только и не столько совершенствовать и дополнять, сколько досконально изучать, уяснять, толковать и неуклонно соблюдать, использовать и применять»[2].
Следует согласиться, что ныне существующий институт ответственности за экологические правонарушения/преступления до настоящего времени не представляет собой слаженного, отработанного и эффективного механизма, в должной мере обеспечивающего права и интересы населения. С учетом этого, отсутствие четкого правового механизма привлечения к ответственности органов местного самоуправления, и должностных лиц создает условия для совершения ими действий, противоречащих конституционным принципам, интересам населения, а также злоупотребления своими правами, лоббированием личных интересов и разрастанию коррупции.
С учетом этого, объективно, что для реального улучшения текущего экологического состояния нашей страны недостаточным является только поступательное усовершенствование существующей нормативно-правовой базы, также крайне необходимо более тщательно развивать и отрабатывать механизмы неукоснительного последовательного исполнения действующих и вновь принимаемых законодательных актов, а также осуществления надзора за их исполнением.
Одним из первостепенных приоритетов в контексте затронутой проблемы имеет повышение эффективности государственного экологического надзора на федеральном и региональном уровнях. Для этого, вероятно, целесообразным было бы принять меры ужесточающие персональную ответственность должностных лиц осуществляющих надзорные функции государственного контроля на всех участках непосредственного исполнения принятых природоохранительных законов.
Ужесточение персональной ответственности было бы разумно применять к случаям: не проявления должной внимательности к поступившему сигналу от граждан или организаций о возможности наступления экологического преступления, должностной оплошности, бездействия органов федерального государственного экологического надзора/органов прокуратуры и следователей, участвующих в раскрытии экологических преступлений, выразившегося в поверхностном изучении обстоятельств правонарушений/преступных деяний, чрезмерной затянутости административного производства, невыполнения или ненадлежащего выполнения должностных обязанностей, выражающихся в том числе в длительном затягивании решения вопросов о наличии оснований для возбуждения уголовных дел, необоснованного прерывания служебных проверок по заявлениям о совершении экологических преступлений, нарушения разумных сроков рассмотрения дел и ограничению доступа потерпевших лиц к правосудию и т.д.
Экологическая сфера жизни современного общества, устойчиво вступившего, в фазу своего напряженного выживания, диктует необходимость соблюдения другого важнейшего принципа - взаимной правовой и юридической ответственности государства и личности, паритетных начал в их взаимоотношениях по поводу охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.
Отсутствие слаженного механизма обеспечения неотвратимости наказания за экологические преступления не только наносит ущерб состоянию окружающей природной среды, но и здоровью населения, подрывая основы его экологической безопасности. Более того, это и дискредитирует нашу страну в глазах мирового сообщества, поскольку экологический вред зачастую наносится не только нашей стране, но и планете в целом.
Между тем данный принцип неотвратимости наказания не соблюдается, точнее, соблюдается в однобоком измерении. Если гражданин нарушил экологическое законодательство, совершил даже незначительное экологическое правонарушение, то он в соответствии с нормами действующего законодательства при-
влекается к юридической ответственности. А если экологическое правонарушение совершило должностное лицо по причине, например, непринятия соответствующих профилактических мер и при этом нанесен огромный экологический вред (например, лесные пожары, эрозия почв, загрязнение нефтью на больших площадях, незаконная массовая вырубка деревьев и др.), то оно, как правило, ответственности не несет.
Такое равнодушное отношение к природе явилось следствием того, что должностные лица, ответственные за состояние окружающей среды, не уделяют должного внимания тем негативам, которые систематически проявляются в разных регионах страны, и не проводят соответствующую профилактическую работу по их предупреждению. По-видимому, негативно сказывается и то, что при формировании федеральной системы и структуры органов власти руководителями природоохранных или смежных с ними органов исполнительной власти назначают лиц, не являющихся специалистами в конкретных сложных отраслях экологических и близких к ним знаний[3].
Так, одним из недостатков современного экологического законодательства является несоразмерность действующих правовых мер принуждения и причиняемых экологическим правонарушением общественно опасных последствий. Санкции за указанные противоправные деяния - в сопоставлении с характером и размером наносимого вреда - представляются незначительными. Неудивительно, что они не помогают решить задачи уголовного и административного права в области охраны окружающей среды[4]. В этой связи представляется крайне необходимым серьезно ужесточить нормы законодательных актов, устанавливающих юридическую ответственность за посягательство на природу и ее отдельные объекты.
Обобщая вышесказанное, автор настоящего исследования приходит к выводу о том, что необходимо аналогично кодексам этики адвокатов и судей вводить в деятельность исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления правила «профессионального должностного поведения» при осуществлении функций контроля, управления и осуществления надзора в сфере исполнения
природоохранительного законодательства.
В контексте кардинального решения данной проблемы, вероятно, справедливым также являлось бы применение в отношении ответственных должностных лиц норм статьи 237 (сокрытие информации об обстоятельствах создающих опасность для жизни или здоровья людей) и статьи 293 (халатность, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе) Уголовного кодекса РФ[5].
А при расследовании уголовных дел относящихся к гл.26 Уголовного Кодекса РФ (экологические преступления) параллельно рассматривать также вопрос о возможном привлечении к ответственности должностных лиц, которые своим халатным и пренебрежительным отношением к своим служебным обязанностям, т.е. ненадлежащими действиями (бездействием), превышением должностных полномочий и т.д., попустительствовали совершению экологических преступлений и наступлению неблагоприятных последствий от них.
В таких случаях ужесточение персональной ответственности должностных лиц осуществляющих государственный контроль за исполнением природоохранного законодательства в свою очередь не только будет способствовать неукоснительному исполнению принимаемых законов, но и снижению коррупционной составляющей в сферах использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.
В противном случае недалек тот день, когда масштабы экологических последствий разрастутся до международного уровня, где наше государство будет вынуждено отвечать по максимальной степени строгости.
Идея наказания лиц, отвечающих за деяния, совершаемые от имени государства, имеет давнюю историю на международном уровне[6]. Формирование путей к практическому воплощению данной идеи началось во второй половине 20 века, когда в конце второй мировой войны мировое сообщество заявило устами Нюрнбергского трибунала: «Преступления совершаются людьми, а не некими абстрактными единицами. Только путем наказания людей, совершивших преступление, может быть
эффективно исполнено международное право».
И сейчас мировое сообщество снова возвращается к идее ответственности должностных лиц государства за тяжкие нарушения международного права. В качестве механизмов и процедур, обеспечивающих реализацию ответственности таких лиц, было предложено создание, по образцу Нюрнбергского и Токийского трибуналов, международных уголовных трибуналов ad hoc. Трибуналы по Руанде[7] и бывшей Югославии[8] дали много материала для дальнейших усилий в данном направлении; на основании их опыта был создан Международный уголовный суд[9].
По мнению автора настоящей статьи, формирование ответственности должностных лиц на универсальном, всемирном уровне говорит о том, что эта проблема затрагивает важные вопросы развития не только российского природоохранного так и в целом всего международного права.
Профессор И.В. Цветков в своих работах также отмечает, что в отечественной юридической науке недостаточно разработана теория юридической ответственности государства перед обществом за экологические правонарушения, совершаемые его государственными органами, должностными лицами и служащими. Причем не только за совершение экологических правонарушений. Отсутствие сколь-нибудь эффективного механизма возмещения вреда, причиненного организациям неправомерными действиями государства и органов местного самоуправления, по справедливому мнению И.В. Цветкова, является одним из слабых мест отечественной правовой системы[10].
Таким образом, вопрос об индивидуальной уголовной ответственности должностных лиц, действующих от имени государства, поднимается в настоящее время в связи с тем, что такая ответственность может стать дополнительным средством обеспечения эффективности природоохранного права, содействуя исполнению его норм.
Естественно, что главную скрипку в этом должно сыграть право, предложив эффективный правовой механизм привлечения к ответственности чиновников за экологические правонарушения. Каждый чиновник должен четко
осознавать, что посягательство на природную среду представляет собой самый вирулентный, самый опасный вид преступного поведения человека, поскольку масштабы его непредсказуемых последствий могут остро испытывать на себе не только современники, но и многие будущие поколения граждан страны или даже планеты в целом[11].
По словам профессора С.А. Боголюбова - «неотвратимость применения ответственности в сфере охраны окружающей среды должна занимать весомое место в формировании, формулировании, а главное реализации единой государственной экологической политики до 2030 г.»[12].
Библиография:
Следовательно, актуальность рассматриваемого вопроса далеко не праздная, если учесть, что наша страна занимает восьмую часть планеты и ее природа серьезно влияет на качество биосферы Земли. Именно поэтому указанную категорию экологической ответственности необходимо сделать идеально исполняемой, поэтапно отработанной и тщательно -беспрекословно контролируемой, в целях дальнейшего пресечения всех возможных негативных рисков и последствий, которые вполне реально могут перерасти в разряд преступлений международного уровня, уже с более серьезной степенью ответственности и масштабами необратимых последствий.
1. Экологическая доктрина Российской Федерации, Распоряжение Правительства РФ от 31.08.2002 N 1225-р «Об Экологической доктрине Российской Федерации».
2. Боголюбов С.А. Реализация экологической политики посредством права // Монография. Институт законодательства и сравнительного правоведения РФ: ИНФРА-М. Стр. 25-26.
3. Ибрагимов К.Х. «Правовая ответственность государства, органов и должностных лиц исполнительной власти России за экологические правонарушения» // Административное право и процесс. 2013. № 8.
4. Артамонова М.А. «Об объекте экологических преступлений и проступков» // Законодательство. 2009. N4. С.67.
5. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-Ф3 (ред. от 07.02.2017).
6. Коровин Е.А. «О международных организациях мира и безопасности». М., 1945.С27.
7. Международный уголовный трибунал для судебного преследования лиц, ответственных за геноцид и другие серьезные нарушения международного гуманитарного права, совершенные на территории Руанды, и граждан Руанды, ответственных за геноцид и другие подобные нарушения, совершенные на территории соседних государств, в период с 1 января 1994 г. по 31 декабря 1994 г. Создан тремя резолюциями Совета Безопасности ООН:№955 от 08 ноября 1994 года (S/RES/955 (1994), № 978 от 27 февраля 1995 года (S/RES/978 (1995), № 1165 от 30апреля 1998 года (S/RES/1165 (1998).
8. Международный трибунал для судебного преследования лиц, ответственных за серьезные нарушения международного гуманитарного права, совершенные на территории бывшей Югославии с 1991 года, учрежден резолюцией 827 (1993) Совета Безопасности от 25 мая 1993 г.
9. Rome Statute of the International Criminal Court, U.N.Doc A/Conf.183/9, July 17, 1998.
10. Шиняева Н. «Что есть возмещение вреда?» (интервью с И.В. Цветковым, доктором юридических наук, профессором кафедры коммерческого права и основ правоведения МГУ им. М.В. Ломоносова) // ЭЖ-Юрист. 2008. N 25.
11. Ибрагимов К.Х. «Правовая ответственность государства, органов и должностных лиц исполнительной власти России за экологические правонарушения» // Административное право и процесс. 2013. N 8. С. 36 - 40.
12. Боголюбов С.А. «Ответственность - ключевое звено обеспечения экологического правопорядка»// М. ИНФРА-М. 2014.
