CC BY
58
ОЦЕНКА ВЛИЯНИЯ ОСВОЕНИЯ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ НА СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ ТЕРРИТОРИЙ ЕВРОПЕЙСКОГО СЕВЕРА РФ*
Губина О.В., Ширикова A.A.
Статья посвящена вопросам разработки методики оценки влияния освоения природных ресурсов на социально-экономическое развитие региона. Рассмотрены основные аспекты обоснования критериев и показателей оценки влияния применительно к регионам Европейского Севера России. Особое внимание уделено комплексному подходу к оценке влияния освоения природно-ресурсного потенциала.
Развитие производительных сил Европейского Севера традиционно опирается на использование природно-ресурсного потенциала, вследствие чего основное стратегическое направление развития этих территорий предполагает стабильное функционирование базовых отраслей промышленности. Таким образом, природно-ресурсный потенциал регионов Европейского Севера России является одним из главных факторов их экономического роста и развития. Основные стратегические ориентиры развития регионов Европейского Севера связаны, главным образом, с освоением природно-ресурсного потенциала этой территории на длительную перспективу [1]. Такой подход к регионоведению требует корректировки, в связи с чем все более широко приемлемым среди исследователей становится тезис «освоение для обживания» [2]. Так, В.Н. Лаженцев обосновывает [3] необходимость формулирования новой генеральной идеи (парадигмы) развития Севера России. Она выражается в трех установках типа «не только..., но и...»:
• не только освоение, но и обживание (за исключением арктической зоны);
• не только использование, но и системное воспроизводство человеческого и природного потенциала;
• не только государственная поддержка, но и активное государственное предпринимательство и координация деятельности всех общественных и хозяйственных структур. Авторы разделяют мнение о том, что узкий подход к использованию регионов Европейского Севера только в качестве природно-ресурсной базы России следует расширить необходимостью его освоения в смысле создания условий для сбалансированного функционирования социально-экономических систем. В связи с этим авторы ощущают необходимость разработки методических положений по обоснованию сфер влияния природных ресурсов на элементы социально-экономической системы, а также разработки комплекса оценочных показателей и критериев оценки, учитывающих «северную» специфику регионального развития. Актуальность исследования обусловлена также тем, что существующие методики оценки влияния природных ресурсов на социально-экономическое развитие не являются комплексными, так как либо не учитывают весь спектр сфер влияния, либо нацелены на оценку влияния одного вида природных ресурсов. Особого внимания заслуживает тот факт, что в результате оценки будет выявлена роль природных ресурсов, которые являются фактором экономического роста и развития регионов Севера, в реализации задач социально-экономической политики этих территорий.
Повышение эффективности освоения природно-ресурсного потенциала является одним из приоритетов региональной социально-экономической политики, реализуемой на территориях Севера РФ. Авторы согласны с точкой зрения исследователей, которые под региональной социально-экономической политикой понимают систему взаимообусловленных целей и задач социально-экономического развития, а также средств их достижения, реализуемых на основе взаимодействия федеральных, региональных и местных органов управления. Рассмотрим основные элементы современной региональной социально-экономической политики, учитывающей северную специфику (рис.).
Механизм регулирования региональных социально-экономических процессов предусматривает отбор критериев и показателей, увязывающих стратегические цели и среднесрочные задачи и характеризующих степень их достижения. В результате анализа большинства стратегий социально-экономического развития субъектов Федерации, относящихся к районам Крайнего Севера и приравненных к ним местностям, были выявлены структурные элементы социально-экономической политики регионов Севера.
Стратегической целью социально-экономического развития территорий Севера согласно стратегиям регионального развития является улучшение качества жизни населения на основе сбалансированного развития экономики. При этом под сбалансированным развитием экономики понимается создание эффективной, динамично развивающейся, экологически позитивной экономики, позволяющей обеспечить высокий уровень доходов населения.
Все многообразие социально-экономических задач, которые ставятся регионами Севера для достижения поставленной цели, можно разделить на четыре группы:
• повышение уровня жизни населения (реальные доходы и расходы населения, обеспеченность населения жильем, мощностями здравоохранения, образования, культуры, отдыха, инфраструктуры);
• повышение бюджетной обеспеченности региона (повышение роли консолидированного бюджета в обеспечении экономического роста региона);
• экономическая устойчивость региона (ориентация на инновационное развитие, диверсификация структуры экономики, повышение конкурентоспособности производимой продукции, совершенствование и развитие производственной и рыночной инфраструктуры, рост инвестиционной привлекательности);
• экологическая безопасность (развитие эколого-сберегающих и эколого-безопасных технологий, эффективное использование природно-ресурсного потенциала).
Необходимо отметить схожесть в постановке задач регионального развития, характерных как для «северных», так и «несеверных» регионов, однако их реализация на Севере осложняется следующими факторами. Так, решение задачи повышения уровня жизни на Севере осложняется слабой освоенностью территории, необходимостью «северного завоза», суровыми природно-климатическими условиями, спецификой малочисленных народов. Обеспечение наполняемости бюджетов осложняется монопро-фильностью структуры экономики, высокими затратами на социальные нужды, неустойчивостью ресурсных циклов. Переход от политики освоения сырьевых ресурсов к сбалансированному развитию отраслей хозяйства осложняется низкой инновационно-стью, слабо развитой инфраструктурой, высокой себестоимостью продукции. Решение экологических проблем, приобретающих все большую актуальность, осложняется экстремальными природными условиями и высокой уязвимостью природных ландшафтов к антропогенной нагрузке. Все выше перечисленные особенности северных территорий
можно отнести к категории негативных факторов, оказывающих влияние на результативность реализации региональной социально-экономической политики.
В результате сравнительного анализа и обобщения были выделены территориальные и отраслевые приоритеты социально-экономической политики регионов Севера. Выбор приоритетов социально-экономической политики в отличие от постановки целей и задач отражает северную специфику. В первую очередь это проявляется в определении такого направления, как повышение эффективности использования природно-ресурсного потенциала территории, диверсификации структуры экономики, обеспечение роста производства конкурентоспособной продукции и повышение инвестиционной привлекательности региона, развитие инновационной деятельности. В свою очередь, выбор приоритетов для решения социальных проблем как в «северных» регионах, так и в «несеверных» имеет много общего. Как правило, деятельность государства должна быть направлена на улучшение демографической ситуации, рост реальных денежных доходов, улучшение качества социальных услуг.
Использование инструментов и механизмов для реализации поставленных целей и задач по приоритетным направлениям развития для северных территорий имеет свои особенности. В рамках приведенных инструментов государственного регулирования социально-экономических процессов на Севере специфичными являются отдельные меры государственного влияния. Например, государственная поддержка на Севере проявляется в так называемом «северном завозе» в районы с ограниченным сроком навигации, предоставлении целевой и нецелевой финансовой помощи в виде трансфертов, субсидий, субвенций, дотаций, льготном кредитовании организаций; социальное обеспечение осуществляется посредством предоставления государственных гарантий и компенсаций, поддержки коренных малочисленных народов; стимулирование предприятий производственной сферы осуществляется посредством предоставления налоговых льгот. Особую роль в настоящее время приобретают программные методы регулирования, заключающиеся в реализации национальных проектов, ведомственных, региональных и федеральных целевых программ. Относительно новыми инструментами являются частно-государственное партнерство и создание особых экономических зон (как правило, производственного типа).
Реализация приоритетных направлений социально-экономической политики северных территорий связана с освоением природных ресурсов как главным фактором экономического роста и развития. В этом отношении важно понять, какую роль играют природные ресурсы, вернее процесс их освоения, в решении социально-экономических задач. Поэтому разрабатываемая авторами методика основана на количественной оценке влияния каждого вида природного ресурса на определенную сферу социально-экономической системы региона, которая отражает одну из задач социально-экономической политики. В начале исследования важно осознать, для чего необходимо осуществление оценки влияния освоения природных ресурсов на социально-экономическое развитие. Цели принятых в последние годы программных и стратегических документов социально-экономического развития регионов и России в целом приобретают социальную направленность и ориентированы главным образом на повышение уровня и качества жизни населения. Достижение этой цели становится возможным при реализации ряда задач, обоснование которых имеет специфические особенности, характерные для северных территорий. Оценка социально-экономических последствий необходима для того, чтобы определить значимость процесса освоения каждого вида природных ресурсов в реализации задач регионального развития северных территорий.
После того, как сформулирована цель оценки социально-экономического влияния, необходимо определить сферы влияния природных ресурсов на социально-экономическое развитие региона. Следует отметить, что это влияние может быть прямым и косвенным. Выделенные нами сферы (см. табл.) по характеру влияния являются прямыми, то есть в результате количественной оценки нами будет оценено непосредственное влияние процесса освоения природных ресурсов.
Таблица
Матрица влияния процесса освоения природных ресурсов на элементы региональной социально-экономической системы
СФЕРЫ ВЛИЯНИЯ Население Бюджет Хозяйство Инвестиции Экология Инфраструктура Торговля
Характеристика сырьевых объектов и процесса добычи Занятость Доходы населения Налоги, отчисления ВРП Инвестиции Инвестиц. привлекат. Эколог, ситуация Транспортная Социальная Производственная Энергетическая Экспорт Торговля с др. рег.
ВИД ПРИРОДНОГО РЕСУРСА
Сырьевой объект
Объем и качество запасов X
Вид объекта X
Учет запасов X
Добывающее производство
Проектная мощность X
Фактическая производительность X X X X X X X X X X X X X
Обеспеченность запасами X X X X
Произв. помещения X X
Воздействие на окр. среду X X X X
Численность работников X X X X X X
Энергопотребление X X X X
Транспортировка X X
Комплексность использ.сырья X X X X X X X
ИНФРАСТРУКТУРА
Произв. инфраструктура
Транспортная инфраструктура
1. Автомобильный X X X X X X X X
2. Железнодорожный X X X X X X X X
3. Водный X X X X X X X X
4. Воздушный X X X X X X X X
Энергетическая инфраструктура
1. ЛЭП X X X
2. Электростанции X X X X X X
Социальная инфраструктура
1. ЖКХ X X X X X X X
2. Система здравоохр. X X X X X X
3. Система образования X X X X X X
4. Жилые здания X X
Отметим, что для каждого региона можно определить перечень наиболее распространенных видов природных ресурсов и, следовательно, имеющих наибольшее хозяйственное значение, и осуществлять дальнейшую оценку согласно этому перечню. В регионах Европейского Севера представлены и осваиваются в той или иной мере практически все виды природных ресурсов. Руководствуясь генетической классификацией природных ресурсов, мы выделили наиболее важные виды ресурсов, для которых будет осуществляться оценка: лесные, минерально-сырьевые, ресурсы животного мира, почвенно-земельные и водные. Для обобщения направлений влияния освоения природного ресурса на элементы социально-экономической системы была построена «матрица влияния», в которой нами учитывались универсальные характеристики самих сырьевых объектов (месторождения, делянки, популяции и т.д.), а также стадии их освоения (добыча и обогащение ресурсов). Среди характеристик сырьевых объектов рассматривалось влияние наиболее общих для всех природных ресурсов параметров: вид конкретного природного ресурса (полезного ископаемого, лесообразующей породы, биологический вид и т.п.), объем и качество запасов, степень их исследованности (разведанности) и учета.
Анализ влияния стадий освоения природных ресурсов учитывал такие характеристики добывающих и обогатительных предприятий, как: проектная мощность, фактическая производительность, обеспеченность запасами, численность персонала, воздействие на окружающую среду (объем выбросов и сбросов, образование отходов), энергопотребление, транспортировка добытого сырья, комплексность его использования, наличие производственных помещений. Освоение каждого вида природного ресурса требует наличия инфраструктуры (производственной (транспортной и энергетической) и социальной), влияние функционирования которой в процессе освоения природного ресурса также было обосновано по сферам.
При построении «матрицы влияния» нами был рассмотрен каждый вид природного ресурса в отдельности, что позволило выявить общие для всех видов ресурсов сферы влияния: НАСЕЛЕНИЕ, БЮДЖЕТ, ХОЗЯЙСТВО, ИНВЕСТИЦИИ, ЭКОЛОГИЯ, ИНФРАСТРУКТУРА, ТОРГОВЛЯ. Сфера НАСЕЛЕНИЕ позволяет определить влияние процесса освоения природных ресурсов на уровень жизни населения через уровень занятости видом экономической деятельности и уровень доходов занятых в добыче ресурсов. Сфера БЮДЖЕТ раскрывает участие каждого вида природных ресурсов в формировании доходной части бюджета региона через налоги и платежи за природопользование, платежи за загрязнение окружающей природной среды, налог на доходы физических лиц, занятых в добыче ресурса, налог на добавленную стоимость при реализации добытого ресурса. Влияние природных ресурсов непосредственно на экономику региона (сфера ХОЗЯЙСТВО) раскрывается посредством оценки участия валовой добавленной стоимости, полученной в результате добычи и обогащения природного ресурса, в формировании валового регионального продукта. Характеристика сферы ИНВЕСТИЦИИ подразумевает влияние на формирование инвестиционной среды региона через объем инвестиций, направляемых в добычу определенного вида природного ресурса. Сфера ЭКОЛОГИЯ, в основном, отражает влияние процесса добычи и обогащения природных ресурсов на состояние окружающей природной среды посредством образования отходов, выбросов и сбросов. Хотя влияние на экологию оказывается также непосредственно самим изъятием природных ресурсов в процессе их добычи и соответственно истощением природно-ресурсного потенциала региона. ИНФРАСТРУКТУРА - сфера, отражающая влияние формирования социальной и производственной инфраструктуры региона через строительство объектов, необходимых для добычи, обогащения, хранения, транспортировки ресурсов и обеспечения жизнедеятель-
ности населения, занятого добычей ресурсов на территории региона. Поскольку влияние освоения природных ресурсов на эту сферу зачастую является комплексным, то есть не связано с освоением какого-либо одного вида ресурса и не отображается в показателях официальной статистики отдельно по видам экономической деятельности, будем оценивать эту сферу влияния в целом по региону, принимая, что освоение природных ресурсов является основой экономики регионов Европейского Севера, и таким образом, состояние определенных компонентов производственной и социальной инфраструктуры региона отражает влияние процесса освоения природных ресурсов в этом направлении. Сфера ТОРГОВЛИ учитывает участие природных ресурсов в формировании структуры и объема экспорта и торгового оборота региона через продажу продукции добычи природных ресурсов в другие регионы и за пределы страны.
Для определения конкретных показателей, необходимых для оценки влияния, воспользуемся следующей логической цепочкой: цель - задачи - критерии - показатели. Чтобы следовать этой логике, сначала необходимо осуществить сопоставление выделенных нами ранее сфер влияния с целями и задачами развития региона. Таким образом, будет установлена связь процесса освоения природных ресурсов с целями регионального развития. В итоге, в результате оценки будет выявлена роль каждого вида природных ресурсов в реализации задач социально-экономического развития региона.
Авторами был осуществлен поиск генеральной цели и приоритетных задач развития северных регионов России, для чего необходимо было изучить социально-экономическое положение исследуемого региона, сопоставив его показатели с показателями других регионов, входящих в Северо-Западный федеральный округ. В результате были выявлены региональные особенности и проблемные вопросы экономического и социального развития субъектов, относящихся к Европейскому Северу России. Наряду с этим нами был выполнен анализ программ и стратегий социально-экономического развития регионов Европейского Севера (Архангельская область, Мурманская область, Республика Коми, Республика Карелия), в результате чего были определены приоритетные цели и задачи развития этих регионов. Для расширения перечня и определения актуальности отобранных в результате анализа программ и стратегий развития регионов Европейского Севера задач мы воспользовались также результатами социологических исследований, проводимых в регионах Северо-Запада в 2005-2008 гг. ВНКЦ ЦЭ-МИ РАН (г. Вологда), которые были нацелены на изучение социального самочувствия населения регионов Северо-Запада. В процессе сопоставления первоначального широкого перечня задач социально-экономического развития северных регионов РФ со сферами влияния процесса освоения природно-ресурсного потенциала нами были выявлены те из них, на реализацию которых будет оказано прямое влияние (при этом перечень задач был конкретизирован и значительно сужен).
Как упоминалось ранее, основной стратегической целью социально-экономического развития регионов Европейского Севера является повышение качества жизни населения на основе сбалансированного социально-экономического развития [4, 5, 6, 7]. Основным предназначением цели является определение общего направления действия. Задача же отличается от цели тем, что она имеет вполне определенный отрицательный или положительный результат и служит средством для достижения цели. На основе анализа целей и задач социально-экономического развития регионов представляется возможным выделить цели более низкого уровня, которые отражают приоритетные направления развития. Так, целью социального блока является повышение уровня жизни населения. Цель экономического блока заключается в обеспечении устойчивых темпов экономического роста. Экологический целевой блок направлен на повышение качества окружающей природной среды, а предназначение инфраструктурного блока - в обеспечении разви-
тия производственной и социальной инфраструктуры. Дальнейшая декомпозиция позволила определить перечень тех задач, которые были отобраны нами в результате сопоставления сфер влияния процесса освоения природных ресурсов с задачами социально-экономического развития регионов Европейского Севера РФ, и распределить их в соответствии с выделенными ранее блоками. Итак, реализации целей социального блока способствуют задачи: 1) обеспечение роста доходов населения; 2) обеспечение роста занятости населения. Цели экономического блока заключаются в решении задач: 3) обеспечение роста валового регионального продукта; 4) обеспечение мобилизации инвестиционных ресурсов в регионе; 5) обеспечение роста налоговых и неналоговых доходов бюджета региона; 6) стимулирование развития внешнеэкономических связей в регионе; 7) обеспечение развития торговли. Цели социального блока соответствует задача: 8) обеспечение снижения негативного воздействия на окружающую среду. И наконец, реализация целей инфраструктурного блока будет достигаться решением задачи: 9) обеспечение роста числа инфраструктурных объектов.
Продолжая следовать основной логической цепочке, определяем перечень критериев оценки. Каждой задаче соответствует критерий, по определенной динамике или величине которого можно судить, реализуется она или нет. Авторами выполняется работа по подбору количественных значений критериев согласно программным документам социально-экономического развития регионов Европейского Севера РФ. Система количественных показателей, соответствующих каждому критерию, включает абсолютные, удельные и динамические показатели по каждому виду экономической деятельности по добыче и обогащению определенного вида природных ресурсов. Так, например, роль минерально-сырьевых ресурсов региона в достижении цели социального блока «повышение уровня жизни населения» будет оцениваться согласно участию в реализации двух задач: 1) обеспечение роста доходов населения; 2) обеспечение роста занятости населения. Оценка будет производиться в соответствии со степенью достижения критерия 1) «рост доходов населения на 12% в год» и критерия 2) «рост занятости на 5% в год» показателями 1) «доля фонда оплаты труда занятых видом экономической деятельности по добыче полезных ископаемых в ФОТ занятых в экономике» и 2) «доля занятых видом экономической деятельности по добыче полезных ископаемых в общей численности занятых в экономике». Следовательно, если доля занятых видом экономической деятельности по добыче минерально-сырьевых ресурсов за год выросла на 5,6% и величина этого показателя соответствует критерию «рост занятости на 5% в год», то можно сделать вывод о том, что добыча полезных ископаемых способствует реализации задачи социально-экономического развития региона «обеспечение роста занятости». Аналогично будет производиться оценка роли освоения минерально-сырьевых ресурсов в реализации задачи «обеспечение роста доходов населения».
Также нами используются динамические показатели, характеризующие ежегодные изменения абсолютных показателей, а также их динамику за период 2005-2008 гг. по каждому виду экономической деятельности по добыче природного ресурса в регионе. Оценка, осуществляемая по разработанной системе показателей, будет раскрывать роль определенного вида природного ресурса в реализации приоритетных задач регионального развития и отражать динамику участия за исследуемый период.
В рамках проводимого исследования предполагается осуществить также оценку социально-экономических ПОСЛЕДСТВИИ освоения природных ресурсов на период до 2030 г. по каждому виду ресурсов согласно разработанной системе показателей. Смысл проведения оценки последствий заключается в том, чтобы показать, как будет сказываться процесс освоения природных ресурсов на определенных элементах соци-
ально-экономической системы, соответствующих сферам влияния природопользования в долгосрочной перспективе. Оценка последствий будет производиться исходя из имеющихся запасов этих самых природных ресурсов и заданных (в программах регионального развития) темпов их освоения.
На основе оценки влияния и последствий освоения природных ресурсов на социально-экономическое развитие региона представляется необходимой разработка рекомендаций по применению инструментов государственного регулирования процесса природопользования в регионах Европейского Севера РФ. В этом будет заключаться итоговый этап нашего исследования. Предложенные рекомендации будут иметь целью повышение социально-экономического эффекта от освоения природных ресурсов как основного фактора развития северных социально-экономических систем.
Таким образом, предлагаемый авторами методический инструментарий включает максимально широкий спектр показателей, отражающих влияние процесса освоения природных ресурсов на различные сферы социально-экономического развития региона. Заслуживает внимания при этом то, что будет выявлена роль каждого вида природного ресурса в реализации наиболее важных задач социально-экономического развития регионов Европейского Севера России. Актуальность предлагаемой методики заключается в возможности выявления взаимосвязи освоения природных ресурсов и реализации приоритетных направлений развития социально-экономических систем. Результаты оценки лягут в основу разработки практических рекомендаций по совершенствованию системы инструментов и механизмов региональной социально-экономической политики Севера.
ЛИТЕРАТУРА
1. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации. Проект. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.minregion.ru/ WorkItems/NewsItem ,а5рх9Раёет=327&Ые\¥5т=825].
2. Север: проблемы периферийных территорий / Отв. ред. В.Н. Лаженцев. Сыктывкар, 2007. 420 с.
3. Лаженцев В.Н. Актуальные проблемы Севера России (теория и рекомендации) // Корпоративное управление и инновационное развитие экономики Севера. Вестник НИЦ корпоративного права, управления и венчурного инвестирования Сыктывкарского государственного университета. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://koet.syktsu.rU/vestnik/2008/2008-2/6/6.htm.
4. Программа социально-экономического развития Мурманской области на
2004-2008 годы / Закон Мурманской области от 10.02.2005 года № 594-ОЬЗМО. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://gov.murman.ru/programms/.
5. Программа социально-экономического развития Архангельской области на
2005-2008 гг. Проект.
6. Стратегия экономического и социального развития Республики Коми на
2006-2010 годы и на период до 2015 года: Постановление Правительства Республики Коми от 27 марта 2006 г. № 45.
7. Стратегия социально-экономического развития Республики Карелия до 2020 года. Проект. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.minregion.ru/WorkItems/ NewsItem.aspx?PageШ=214.
