CC BY
110
Александр Иванович Татаркин
Доктор экономических наук, профессор, член-корреспондент РАН, заслуженный деятель науки Российской Федерации, директор Института экономики УрО РАН
ОЦЕНКА РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
Оценка результатов использования государственной собственности является одной из самых актуальных проблем, которой в последние десятилетия было посвящено достаточно много исследований. Однако большая их часть касалась лишь узких направлений ее использования либо конкретных объектов (бюджетных средств, публичного имущества, природных ресурсов и т.п.). Кроме того, в экономической литературе государственная собственность традиционно рассматривается изолированно от муниципальной, а оценка их использования дается преимущественно с экономической точки зрения. Таким образом, публичная собственность как единое целое фактически не стала объектом глубокого социальноэкономического анализа.
Есть необходимость, как нам представляется, обратить внимание исследователей на ряд наиболее дискуссионных проблем, сдерживающих формирование целостного восприятия «собственности» и ее роли в общественном развитии.
Первая - насколько соответствует реальности определение собственности как системы отношений между субъектами хозяйствования по поводу владения,
пользования и распоряжения ее объектами. На это следует обратить внимание, во-первых, поскольку в научных кругах обосновываются и другие, не лишенные объективности, определения собственности как «системы экономических отношений по поводу присвоения средств и результатов производства». Некоторые авторы предлагают рассматривать содержание собственности только через «всю систему производственных отношений». Во-вторых, нельзя не признать справедливой критику многими исследователями (особенно юристами) определения собственности как системы отношений по владению, пользованию и распоряжению ее объектами за его «административно-правовой уклон».
Вторая - насколько актуальна оптимизация соотношения между государственной и частной формами собственности. Если согласиться с актуальностью данной проблемы, то нужно ли брать за основу критерий оптимизации? Большинство исследователей предлагают процессы оптимизации осуществлять по критерию эффективности разных форм собственности, сводя последнюю исключительно к экономической эффективности. Вместе с тем мировые тенденции развития исследования отношений собственности позволяют утверждать, что любая форма собственности эффективна, хотя количественные и качественные результаты могут существенно различаться в зависимости от внутренних и внешних условий.
Частная форма собственности, к примеру, действительно наиболее эффективна в реальном секторе экономики, финансовой сфере и некоторых сферах производственной инфраструктуры (коммунальная сфера, транспорт и др.). Государственная и муниципальная же
формы собственности, по мнению мирового научного сообщества, наиболее эффективны в отраслях и сферах системообразующего характера, обеспечивающих жизнеспособность экономических, экологических и социальных систем. К ним в первую очередь относятся фундаментальная и частично прикладная наука, образование, частично и ОПК и некоторые другие.
Не менее дискуссионной является проблема стратегических перспектив развития различных форм собственности. Если до середины прошлого века преобладало представление о стратегическом торжестве частной формы собственности, то в последние годы позиция диаметрально изменилась под воздействием двух обстоятельств. Во-первых, большинство развитых в рыночном отношении стран эволюционируют в условиях усиления государственных начал в регулировании социально-экономических процессов. Иными словами, от общества «свободной конкуренции» эти страны переходят к «регулируемому обществу», в котором до 50 и более процентов ВВП распределяется и перераспределяется через государственный бюджет в интересах удовлетворения общественных потребностей в развитии социальной сферы, решении экологических проблем, улучшении качества жизни всего населения. Во-вторых, в последние годы активно развиваются процессы интеграции различных форм собственности. При этом государственная форма собственности все в большей степени становится индикатором и гарантом развития всех форм собственности: частной, муниципальной,
кооперативной и др. В этих условиях можно и нужно говорить о гибком и неустойчивом соотношении различных форм собственности, обусловленном воздействием
внутренних и внешних факторов. Но государственная собственность не может исчезнуть с социальноэкономической «сцены» только потому, что этого хотят отдельные представители научного ортодоксизма.
Третья проблема обусловлена возрастающей потребностью общества повышать эффективность управления государственной собственностью и ее роль в обеспечении устойчивого социально-экономического развития. Не вдаваясь в дискуссию о разных подходах и моделях управления государственной собственностью, для объективного анализа необходимо выделять четыре элемента (блока) отношений собственности, которые позволят исследовать эту сложнейшую категорию глубже, полнее и результативнее.
Объект управления представлен разнообразными объектами государственной собственности, а также системой экономических отношений государства с другими субъектами хозяйственной деятельности по наиболее эффективному их использованию и увеличению доходов в бюджеты разных уровней. Именно для этого могут использоваться различные формы и механизмы управления: концессии, аренда, лизинг и другие, которые зачастую намного эффективнее приватизации или распродажи объектов государственной собственности.
Субъект управления объектами госсобственности представлен двумя категориями хозяйствующих субъектов. Высшим (или «полноценным») субъектом управления госсобственностью выступает государство в целом или отдельные его структуры, наделенные законом функциями по управлению объектами госсобственности. Именно государство в полном объеме реализует все функции по управлению объектами собственности, правовому
регулированию экономических отношений с хозяйствующими субъектами, выбору модели (варианта) использования объектов госсобственности, определению их статуса и др.
В качестве субъектов управления государственной собственностью могут выступать и выступают на деле хозяйствующие структуры, арендующие или в иной форме использующие объекты госсобственности. Правомочия данного субъекта ограничены законом или договором и не могут распространяться на такие функции, как изменение статуса объекта госсобственности и некоторые другие. Четкое разграничение прав и обязанностей разных субъектов управления государственной собственностью позволит:
разграничить функции управления между государством, уполномоченным им органом и пользователем государственным имуществом как собственником и пользователем в части владения, пользования и распоряжения объектами государственной собственности;
обеспечивать сохранность объектов госсобственности и их наиболее эффективное использование в интересах социально-экономического развития всего общества, отдельного региона или муниципального образования;
оптимизировать правовой режим государственной собственности и тем самым обеспечить мощный стимул развития всей системы экономических и социальных отношений в обществе.
Объективная сторона управления государственной собственностью наиболее концентрированно отражает цель государства в управлении государственной собственностью - тот конечный результат, который
стремится обеспечить государство управлением собственностью. В качестве такового обычно называется прибыль, поступления в бюджет, увеличение производства, решение социальных вопросов и др. В последние годы в экономической литературе обозначились два основных подхода к оценке результативности использования публичной собственности: институциональный и
результативный.
Согласно институциональному подходу создание института частной собственности априорно является эффективным. При этом оценочным показателем считается количество предприятий, перешедших из государственной собственности в частную. Иными словами, институциональные преобразования оказываются самоцелью.
Согласно результативному подходу важны социальные и экономические результаты использования собственности.
В нашей трактовке результативность использования публичной собственности определяется степенью удовлетворения общественных потребностей в самом широком их понимании.
Основными методологическими положениями оценки эффективности использования публичной собственности
являются следующие:
1) оценка результативности должна учитывать характер объекта собственности и его функциональное предназначение;
2) оценка должна опираться на соотнесение краткосрочных результатов и долгосрочных последствий использования объектов;
3) при оценке включения объектов публичной собственности в систему многостороннего сотрудничества
необходимо учитывать соотношение интересов Федерации, ее субъектов и муниципалитетов;
4) результаты использования объектов публичной собственности часто выходят за формальные границы интересов субъектов Федерации, конкретных муниципальных образований и т.п. В связи с этим требуется всесторонний учет социально-экономических последствий;
5) оценка использования объектов публичной собственности должна определяться, с одной стороны, рамками института публичной собственности, а с другой -соответствующими институтами субъекта собственности (государства или муниципального образования);
6) при оценке необходимо учитывать альтернативность решений использования конкретных объектов публичной собственности.
В зависимости от функционального вида объектов публичной собственности эффективность подразделяется нами на четыре вида (табл. 1): социальная эффективность, бюджетная эффективность, экономическая эффективность, экологическая эффективность. Приведенные виды эффективности оцениваются количественными
измерителями и качественными характеристиками.
Таблица 1
Оценки эффективности использования публичной собственности
Вид эффективности Количественные измерители Качественные характеристики
Социальная Индикаторы уровня жизни Качество жизни и социальное самочувствие населения
Бюджетная Соотношение доходов и расходов бюджета Надежность бюджетной обеспеченности
Экономическая Соотношение результатов и затрат Достижение экономических целей
Экологическая Соблюдение экологических нормативов (стандартов) Общая характеристика экологического состояния территории
Социальная эффективность в широком плане раскрывается через показатели уровня жизни населения и условия его жизнедеятельности. Она включает в себя наряду с индикаторами уровня жизни качество жизни населения и его социальное самочувствие, оцениваемые с помощью качественных характеристик.
Бюджетная эффективность определяется соотношением доходов и расходов при использовании объектов публичной собственности.
Экономическая эффективность традиционно определяется соотношением получаемого экономического эффекта в виде дополнительных доходов, экономии текущих издержек и затрат на содержание объектов собственности.
Экологическая эффективность. В настоящее время в теории и на практике понятие «экологическая эффективность» ограничивается количественными оценками изменения сбросов и выбросов в окружающую среду либо соотнесением фактических и прогнозных показателей выбросов и сбросов с нормативными значениями ПДК и ПДВ. В авторской трактовке под экологической эффективностью понимаются, с одной стороны, количественные оценки воздействия на
окружающую среду, а с другой - качественные характеристики экологического состояния территории, включая состояние источников антропогенного воздействия на окружающую природную среду, объектов повышенного экологического риска, территориально обособленных участков природной среды (атмосферного воздуха, вод, недр и иных природных объектов); радиационный фон и уровень радиационного загрязнения и др.
Система показателей использования публичной
собственности определяется ее структурой, включающей: имущество, обслуживающее государственные и муниципальные органы управления; имущество,
обслуживающее население («общественные блага»); предпринимательскую собственность; государственные и муниципальные финансы; природные ресурсы.
Обобщенные критерии оценки результативности использования публичной собственности представлены в табл. 2.
Таблица 2
Обобщенные критерии оценки результативности использования публичной собственности
Тип публичной собственности Обобщенный критерий
Имущество, обслуживающее государственные и муниципальные органы управления Создание нормальных условий для деятельности органов управления
Имущество, обслуживающее население («общественные блага») Создание условий жизни населения, соответствующих социальным стандартам
Предпринимательская собственность Экономическая эффективность
Г осударственные и муниципальные финансы Наполнение бюджета
Природные ресурсы Рациональное использование
Современный механизм регулирования отношений в области управления и использования публичной собственности в России только формируется. При этом ожидаемые последствия, например, размещения, эксплуатации и ликвидации государственных предприятий должны увязываться с долгосрочными интересами социально-экономического развития общества. Сегодня в системе экономических отношений на практике отсутствуют такие экономические субъекты, хозяйственная деятельность которых обусловливалась бы целиком общественной потребностью или общественной полезностью. Поэтому, какое бы социально-экономическое содержание ни включалось в это понятие, оно является результатом согласования интересов или целей поведения экономических субъектов. В связи с этим исходным пунктом любого подхода к оценке использования объектов публичной собственности должны быть интересы и вытекающая из них мотивация государственных и муниципальных органов управления.
Формирование и проведение в жизнь активной государственной политики означает определение целей и задач органов государственной власти по управлению публичной собственностью. Это относится и к муниципальной политике, формируемой и реализуемой органами местного самоуправления.
Решение этой задачи требует, во-первых, совершенствования действующего законодательства, принятия ряда новых и корректировки действующих нормативных актов исполнительной властью. Во-вторых, необходима соответствующая идеологическая и
организационная работа всех властных структур всех уровней. В-третьих, меры, касающиеся отношений собственности, должны быть научно обоснованы.
Не требует особых доказательств и то положение, что результативность использования собственности вообще, а публичной в особенности, нуждается в разнообразных и глубоких знаниях. Роль науки в отношении собственности особенно возрастает в период реформ. Отечественный опыт приватизации лишний раз подтвердил эту истину.
Среди общественных наук приоритетное значение приобретают: современная политическая экономия,
экономическая социология, теория собственности, теория управления и организации, гражданское право и т.д. Эти отрасли научного знания создают методологические основы для осмысленного регулирования процессов
трансформации и повышения результативности использования публичной собственности.
Наконец, повышение результативности использования собственности абсолютно невозможно без заинтересованного участия в собственнических отношениях самых широких слоев населения. Для публичной
собственности это особенно важно ввиду ее «обезличенности». Заинтересованность в данном случае не может возникнуть автоматически. Об этом должны позаботиться «номинальные» собственники в лице управленцев на уровне государства, субъекта Федерации и каждого муниципального образования в отдельности.
*****
