CC BY
28
РАЗДЕЛ 3. ФИНАНСОВО-КРЕДИТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ
И БУХГАЛТЕРСКИЙ УЧЕТ
И.П.Денисова, С.Н.Рукина
ОЦЕНКА РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРОГРАММ ПРИ ПЕРЕХОДЕ К «ПРОГРАММНОМУ БЮДЖЕТУ»
Аннотация
В статье рассматриваются целевые программы как инструмент эффективного развития субъектов РФ и муниципальных образований, проблемы их разработки в условиях внедрения программного бюджета, ориентированного на результат; предложен авторский подход к оценке результативности реализации государственных и муниципальных программ, основанный на принципах «конкурентоспособности» в оценке показателей развития территории.
Annotation
the article considers the targets of the programme as an instrument for effective development of the RF subjects and municipal entities, the problems of their development in conditions of the introduction of program budgeting focused on result; presents the author's approach to the assessment of the effectiveness of the implementation of state and municipal programs, based on the principles of «competitiveness» in the assessment of indicators of the development of the territory.
Ключевые слова
Долгосрочная целевая программа, ведомственная целевая программа, государственная и муниципальная программа, мониторинг, оценка результативности, эффективности.
Key words
Long-term target program, departmental target program of the state and municipal program, monitoring, evaluation of the efficiency, effectiveness.
Государственные и муниципальные программы рассматриваются как новый инструмент реализации сформулированных приоритетов Президентом РФ и Правительством РФ, которые должны интегрироваться с концепциями социально-экономического развития и долгосрочными бюджетными стратегиями страны и субъектов РФ.
С помощью инструментария программирования федеральные и региональные органы управления способны оказывать позитивное воздействие на пространственное развитие экономики и социальной сферы территорий. Целевые
программы выступают наиболее приемлемым средством практического осуществления инвестиционных проектов, способствуют консолидации совокупного экономического потенциала регионов и муниципалитетов, поскольку в них концентрируются мероприятия по проектированию, размещению и строительству объектов экономики, производственной, социальной, транспортной и таможенно-логистической инфраструктуры.
Использование разнообразных инструментов призвано содействовать сбалансированному развитию экономи-
ки и социальной сферы в рамках муниципалитета, межмуниципальных и межрегиональных хозяйственных связей.
В Бюджетном Послании Президента РФ «О бюджетной политике на 2013-2015 гг.» отмечается: «Для достижения целей социально-экономической политики и обеспечения общественного контроля за их достижением формирование и исполнение бюджета должны осуществляться на базе государственных программ. Переход к «программному бюджету» в полном объеме необходимо осуществлять, начиная с федерального бюджета на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов, а его отдельные элементы должны быть задействованы в федеральном бюджета на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов» [ 1 ].
Полномасшабному внедрению программно-целевого принципа препятствует отсутствие системного подхода к созданию правовой базы. Ст. 179 и 179.3 Бюджетного кодекса РФ [2] предусмотрен порядок бюджетного финансирования долгосрочных и ведомственных целевых программ. Последние рассматриваются Ивановой О.Б. и Рукиной С.Н. как элемент результатоориентиро-ванных практик управления бюджетом, внедряемых с 2004 г., с начала реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. [3, с.87]. В 2009 г. в Ростовской области были реализованы 22 областные целевые программы, на них было направлено 23,6 млрд. руб., или 26,8% всех расходов консолидированного бюджета региона. В 2010 г. анализируемые показатели составили соответственно 25 областных целевых программ,74 млрд. руб., или 79,4%, в 2011 г. - 32 областные целевые программы, 87,9 млрд. руб., 84%.
До внесения изменений в бюджетное законодательство формирование правовой базы, регламентирующей применение государственных программ
субъектами РФ (муниципальных программ) осуществляется по инициативе региональных и местных органов власти, на что указывается в письме Министерства финансов России от 2 апреля 2012 г. №02-16-03/1073 и подтверждается опытом ряда субъектов РФ -г.Москвы, Тверской области, Республик Коми и Саха(Якутия). Действующие долгосрочные и ведомственные целевые программы могут быть сохранены как в качестве структурных элементов государственных программ, основных мероприятий, так и полностью переработаны в новые программы. В случае одновременного использования долгосрочных и ведомственных целевых и новых государственных (муниципальных) программ в правовой базе их следует четко разграничить, определив взаимосвязь между ними, что позволит исключить дублирование основных мероприятий и мероприятий программ. При законодательном установлении требований к программам субъект РФ и муниципальные образования должны найти баланс между подходами федерального уровня власти, спецификой территории и особенностями существующей системы государственного (муниципального) управления социально-экономическим развитием соответствующей территории.
Безусловно, государственные программы субъектов РФ (муниципальные программы) должны соответствовать базовым принципам программно-целевого метода, которые не в полной мере обеспечиваются долгосрочными и ведомственными программами:
- формировать программы исходя из четко определенных целей стратегического и прогнозного социально-экономического развития;
- разработать количественно измеримые показатели достижения целей;
- назначить ответственных за достижение целей;
- отразить обобщенные параметры
государственных (муниципальных) заданий;
- определить перечень мероприятий, направленных на достижение поставленных целей и задач;
- установить объемы финансирования по каждому направлению;
- отразить деятельность муниципальных образований, обеспечивающую достижение целей государственной программы субъекта РФ.
Анализ российского опыта программно-целевого бюджетирования на субфедеральном и муниципальном уровне показал, что несмотря на его активное использование, отсутствует единая методологическая и методическая база для разработки, реализации и оценки долгосрочных и ведомственных целевых программ.
Следует различать эффективность расходов на реализацию конкретных мероприятий и эффективность расходов на реализацию государственной (муниципальной) программы. Оценку эффективности расходов на реализацию мероприятий могли бы осуществлять главные распорядители бюджетных средств, роль которых в современном бюджетном процессе возрастает в связи с расширением полномочий по распределению бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, предоставлением права утверждать государственные задания, возложением обязанности по организации внутреннего контроля и внутреннего аудита. Оценивать эффективность расходов на реализацию государственных (муниципальных) программ целесообразно ответственному исполнителю, указанному в Паспорте программы, на основе установленных исполнительным органом власти показателей результативности государственных (муниципальных) программ, подпрограмм, целевых программ, а также самостоятельно установленных ответственным исполнителем показателей результативности основных
мероприятий.
Актуальность проблемы определения результативности целевых программ диктуется следующими обстоятельствами:
- отсутствием типовых методик комплексного анализа результативности, планирования и бюджетного инвестирования;
- проблемой кадрового потенциала (бюджетный учет, финансовая математика, отраслевые науки);
- несопоставимостью данных бухгалтерского и управленческого учета с плановыми показателями в условиях инфляции;
- административными проблемами, связанными со спецификой взаимоотношений между различными органами и уровнями власти;
- невозможностью прямого заимствования опыта коммерческой сферы;
- субъективизмом оценки (применение экспертного подхода).
Постановлением Правительства Ростовской области « О порядке принятия решения о разработке областных долгосрочных целевых программ, их формировании и реализации, Порядке проведения и критериях оценки эффективности реализации областных долгосрочных целевых программ» утверждена методика оценки эффективности региональных целевых программ для достижения оптимального соотношения связанных с их реализацией затрат и достигаемых в ходе реализации результатов, обеспечения принципов бюджетной системы Российской Федерации, регламентированных главой 4 Бюджетного кодекса РФ; результативности, эффективности и экономности использования бюджетных средств; прозрачности; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств [1]. Основоплагающим, конечно, является принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств бюджетной системы,
означающий, что при составлении и исполнении бюджетов субъекты бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного объема средств. Следовательно, оценка эффективности основывается на результатах полученных при расходовании бюджетных средств в сопоставлении с произведенными затратами.
Одним из направлений, связанных с повышением результативности целевых программ, является мониторинг показателей, характеризующих оптимальное решение проблем их формирования, финансирования и реализации.
Основным назначением мониторинга эффективности целевых программ является выработка оптимальной структуры бюджетных расходов на реализацию государственной социально-экономической политики на стадии обоснования заявок на расходование бюджетных средств при проектировании региональной целевой программы и областного бюджета Ростовской области. Наличие существующих в указанном постановлении критериев оценки эффективности региональных целевых программ [4] помогает рационально и контролируемо осуществлять реализацию принятых к финансированию программ, позволяя более эффективно расходовать имеющиеся бюджетные ресурсы, а также аргументировать правильность принимаемых управленческих решений.
При системном подходе целесообразна оценка как эффективности, так и результативности региональных целевых программ, поскольку ожидаемые показатели бюджетной, социальной и экономической эффективности целевой программы будут проверяемы и достоверны, на основе этих показателей и с учетом их сравнения можно будет опре-
делить приоритеты расходования бюджетных средств и осуществить постоянный мониторинг достижения заявленных целей и результатов. Представляется, что данный подход не устраняет проблему объективности и абсолютной точности оценки целевой программы, связанную с появлением сопряженных и косвенных результатов, оценка и учет которых потребуют затрат, сами по себе будут неэффективны, несоизмеримы с пользой от этой информации.
Особенно сложно применить стандартные процедуры оценки для определения эффективности программ с длительным сроком получения результата. Это относится к инновационно-фундаментальным исследованиям, мероприятиям в социальной сфере, направленным на решение стратегических целей и задач, результат которых можно увидеть только в будущем.
На конечную результативность целевой программы могут оказать влияние и труднопрогнозируемые факторы, связанные с макроэкономическими изменениями на международном, межнациональном и межрегиональном уровне и являющиеся результатами реализации государственной политики в смежных отраслях управления.
Таким образом, можно выделить основные проблемы формирования, реализации и мониторинга целевых программ:
- недостаточный внутренний государственный и ведомственный контроль;
- слабое внедрение методик аудита эффективности бюджетных расходов;
- отсутствие стандартов квалификации нарушений бюджетного законо-дательтсва и соответствующих санкций;
- отсутствие методик обоснования затрат и установления системы целевых индикаторов (показателей);
-недостаточный уровень независимости и объективности органов внешнего государственного финансово-
го контроля.
Все вышеизложенное подтверждает необходимость совершенствования методик оценки целевых программ, используемых на субфедеральном и муниципальном уровне. На основе анализа теоретической и методологической базы имеющихся методик и целевых программ можно сформулировать принципы и показатели для оценки результативности целевых (государственных и муниципальных) программ.
Предлагаемая методика в качестве таких ориентиров рекомендует использовать бюджетные показатели других субъектов РФ или муниципалитетов (подходящих для сопоставления), сравнение с которыми для анализируемого бюджета даст возможность увидеть отличия в своих показателях. Предложенная методика основана на использовании так называемых «конкурентных» показателей, характеризующих компетентность органов исполнительной власти.
В целях обеспечения комплексного и устойчивого социально-экономического развития территорий необходимо выявить слабые стороны финансового обеспечения деятельности соответствующих органов власти и сформировать подходы к повышению ее эффективности по формированию и использованию бюджетных средств. При этом для проведения оценки необходимы ориентиры для признания результатов деятельности приемлемыми или недостаточно эффективными.
Основой оценки результативности целевых (государственных и муниципальных) программ являются следующие общие принципы, применяемые независимо от территориальных особенностей:
- сопоставимость условий сравнения различных программ (сфера, сроки, объемы финансирования);
- принцип положительности и комплексности эффекта (экономиче-
ский, бюджетный, социальный);
- учет последствий программы для повышения конкурентоспособности субъекта РФ или конкретного муниципалитета, других муниципалитетов, расположенных на подведомственной территории. Должны учитываться все последствия, как непосредственно экономические, так и внеэкономические (экспорт товаров, услуг, технологий, общественные блага);
- расширение круга участников программы, несовпадения их интересов и, следовательно, использование принципа «конкурентности» в оценке;
- количественная оценка и учет влияния рисков, сопровождающих реализацию программы.
Данным принципам соответствуют показатели результативности реализации целевых (государственных и муниципальных) программ, представленные в таблице 1.
Сравнительный анализ «конкурентных» показателей государственных или муниципальных программ позволит пересмотреть традиционную практику планирования управления бюджетом, выявить проблемы и резервы для оптимизации управления бюджетом.
Методической основой комплексного мониторинга данных показателей является оценка влияния целевой программы на динамику развития территории. В частности, оценка эффективности базируется на выявлении влияния, которое программа оказывает или будет оказывать на комплексные показатели социально-экономического развития и повышения конкурентного потенциала территории. В связи со сложностью и часто противоречивостью показателей можно проводить интегральную оценку конкурентоспособности, используя отдельные составляющие.
Набор критериальных показателей качества реализации государственной или муниципальной программы представлен в таблице 2.
Таблица 1. Показатели результативности реализации целевых (государственных и муниципальных) программ
Критерий Используемый показатель Способ измерения
Региональная позиция Доля эффекта - экономического - бюджетного - социального в показателях развития региона Изменение доли бюджета в консолидированном бюджете
Экспорт продукции и услуг в другие регионы Рост объемов экспорта продукции и услуг региона или муниципалитета в другие регионы (муниципалитеты)
Информационное лидерство Репутация (информация) Опрос экспертов (специалистов) в данной области о значимости мероприятий для региона и муниципалитета
Разработка новых продуктов и услуг Количество значимых новых продуктов и услуг
Уровень межотраслевых связей Исследование изменений в уровне межотраслевых связей в сравнении с другими государственными (муниципальными) программами
Инвестиционная активность Образование новых соподчиненных программ Изменения количества программ региона или муниципалитета
Включение муниципалитетов региона Объем (и качество) инвестиций муниципалитетов в рамках региона
Доля экономической активности Изменение доли бюджета в валовом региональном продукте
Таблица 2. «Конкурентные» критериальные показатели реализации целевых (государственных и муниципальных) программ
Группа критериального показателя Интегральный показатель Частные показатели
1 группа Показатели наличия и эффективности использования ресурсов региона - объем валового регионального продукта; - темпы изменения объема валового регионального продукта; - объем розничного товарооборота; - экспорт продукции и услуг в дальнее и ближнее зарубежье; - обеспеченность автомобильными дорогами с твердым покрытием; - наличие природных ресурсов, кроме углеводородных; - географическое положение муниципалитета.
2 группа Показатели качества жизни населения региона - обеспеченность населения жильем и (или) инвестиции в жилье; - средняя заработная плата работников по видам отраслей; - уровень безработицы; - величина прожиточного минимума для различных категорий; - объем платных услуг для населения; - уровень доходов населения; - доля малоимущего населения; - уровень преступности.
Продолжение таблицы 2
3 группа Показатели инве- - инвестиции в основной капитал, всего;
стиционной при- - инвестиции на 1 рубль валового регионального продукта;
влекательности и - темп роста инвестиции;
активности регио- - инвестиции на 1 жителя;
на -уровень политической стабильности в регионе.
Данные показатели должны формироваться на основе сопоставления с аналогичными показателями других регионов и муниципалитетов. Анализ рекомендуется проводить путем сравнения достигнутых показателей по нескольким субъектам или муниципальным образованиям одного типа, с примерно одинаковой численностью населения, желательно схожего промышленного потенциала, подобного территориального расположения за один и тот же финансовый период.
На основе анализа данных показателей могут быть сделаны выводы:
- о фактическом финансовом обеспечении принятых государственных и муниципальных программ;
- о соответствии принятых программ вопросам регионального или местного значения;
- о результативности выполнения утвержденной программы и целесообразности ее продолжения;
- о результативности работы ответственных исполнителей программы и их способности обеспечивать достижение запланированных результатов.
«Конкурентность» в оценке результативности государственных и муниципальных программ позволит: активизировать работу по привлечению новых исполнителей; повысит эффективность сбора данных, экспертизу дополнительных потребностей; учесть ошибки и недостатки аналогичных программ при разработке новых программ; повысить информированность общественности и организаций, принимающих решения; проанализировать разногласия, возникающие среди исполнителей по ходу реализации программ.
Библиографический список
¡.Бюджетное послание Президента РФ «О бюджетной политике на 2013-2015 годы» [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.consultant.ru
2.Федеральный закон «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31 июля 1998 г. с изменениями и дополнениями [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.consultant.ru
3.Иванова О.Б., Рукина С.Н. Управление региональным бюдже-том//Финансовые исследования, 2012. -№2. - С.87. - 95.
4. Постановление Правительства Ростовской области «О порядке принятия решения о разработке областных долгосрочных целевых программ, их формировании и реализации и Порядке проведения и критериях оценки эффективности реализации областных долгосрочных целевых программ» от 23 декабря 2012 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.donland.ru
Bibliographic list
1. The budget message of the President of the Russian Federation «On budget policy for 2013-2015 years» [Electronic resource] //Mode of access: www.consultant.ru 2. The Federal law «Budget code of the Russian Federation» of July 31, 1998, with amendments and additions [Electronic resource] //Mode of access: www.consultant.ru
3. Ivanova OLGA., Rukina S.N. The management of the regional budget/Financial/research, 2012. -№2. -P.87. - 95.
4. The decree of the Government of the Rostov region «On the procedure of adoption of the decision on the development of regional long-term target programs, their
formation and implementation and the Procedure of conducting and criteria of evaluation of effectiveness of implementation of the regional long-term target pro-
grams» dated December 23, 2012. [Electronic resource] //Mode of access: www.donland.ru
А.К. Кобылянский
РАЗВИТИЕ НАЛОГОВОГО КОНСУЛЬТИРОВАНИЯ КОРПОРАТИВНЫХ НАЛОГОПЛАТЕЛЬШИКОВ
Аннотация
Усложнение современного налогового законодательства требует расширения сферы консультационной поддержки, необходимой для исполнения корпоративными бизнес-структурами налоговой обязанности. В статье обоснованы актуальные аспекты расширения сферы налогового консультирования, обеспечивающей превенционные эффекты при взаимодействии с налоговыми администрациями, контрагентами, структурными подразделениями корпораций.
Annotation
The increasing complexity of modern tax legislation requires the expansion of consulting support required to execute corporate business structures tax obligations. In the article, the relevant aspects of expanding the scope of tax consulting, providing preventsionnye effects in the interaction with the tax administrations, contractors, structural divisions of corporations.
Ключевые слова
Налоги; налоговая система; налоговое консультирование.
Keywords
Taxes; tax system; tax advice.
Развитие налоговых отношений в рамках институционального регулирования способствует повышению значимости налогового консультирования в профилактике налоговых правонарушений и предупреждении ущерба деятельности для корпоративных налогоплательщиков, обусловленного нерациональными с точки зрения возможных налоговых последствий управленческими решениями. Следует учитывать, что прогнозирование ожидаемого уровня налоговых обязательств в рамках определенных видов предпринимательской деятельности затруднено сложной квалификацией условий налогообложения в конкретной ситуации, что требует об-
ращения к услугам профессиональных консультантов. Деятельность профессионального налогового консультанта основана на изучении специфики договорных отношений и выявлении экономико-правовых характеристик объектов обложения, обеспечивая:
1) сокращение трансакционных издержек участников налоговых отношений;
2) устранение деформаций в применении институционализированных правил налогообложения;
3) гарантию прав законопослушных налогоплательщиков на информирование и помощь в исполнении налоговой обязанности.
