CC BY
363
2.5. ОЦЕНКА РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ И ПЕРСПЕКТИВЫ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ
Зембатов Марат Русланович, канд. экон. наук, руководитель Центра экономико-правового анализа Место работы: Научно-исследовательский финансовый институт Минфина России
Аннотация: в представленной статье проанализированы стадии становления и развития методов оценки регулирующего воздействия в зарубежных странах в сравнительно-правовом аспекте. Проведен анализ отечественных доктри-нальных подходов и легального регулирования в области регламентации оценки регулирующего воздействия. Сделаны выводы о высокой практической значимости сравнительно-правового анализа зарубежных практик как инструмента экономико-правового анализа, направленного на совершенствование оценки эффективности правовых норм и финансовых последствий применения нормативных правовых актов.
Ключевые слова: оценка регулирующего воздействия, правовое регулирование, экономико-правовой анализ, эффективность правовой нормы, оценка финансовых последствий применения нормативных правовых актов.
REGULATORY IMPACT ASSESSMENTS IN FOREIGN COUNTRIES: COMPARATIVE LEGAL ANALYSIS AND THE PROSPECTS OF RUSSIAN ECONOMY
Zembatov Marat R., PhD in Economics. Position: Head. Department: Economic and legal analysis center Work place: Scientific research financial institute of Ministry of Finance of Russia
Annotation: in this article the evolution of regulatory impact assessment in foreign countries is analyzed regarding it's comparative legal aspect. The analysis of both domestic doctrinal approaches and legal regulation of regulatory impact assessment regulation is conducted. Conclusions are drawn about the high practical significance of the comparative legal analysis of foreign practices as an effective method of economic analysis of law dedicated to improving the assessment of the effectiveness of legal norms and financial implications of the application of regulatory legal rule.
Keywords: regulatory impact assessment, legal regulation, economic analysis of law, the effectiveness of the legal rule, financial impact assessment of the application of regulatory legal acts.
27 ноября 1974 г. исполнительным приказом № 11821 президента США Джеральда Форда официально начата программа «Оценка воздействия инфляции». Реализация программы была поручена Совету по вопросам стабильности («Council on Wage and Price Stability»)1. Таким образом, теоретические разработки ученых-экономистов получили практическое воплощение в политике государственного регулирования в США.
Внедрение технологий ОРВ продолжилось при администрации президента Рональда Рейгана. Исполнительным приказом № 12291 с 1981 г. все федеральные органы власти США обязывались проводить анализ регулирующего воздействия.
Практику внедрения и совершенствования ОРВ продолжили последующие американские администрации. В общем виде эта практика выглядит следующим образом. Орган исполнительной власти, инициирующий издание нормативного правового акта, проводит анализ последствий его внедрения (ОРВ), после чего представляет проект НПА в правительственное агентство - «Офис информации и регулирования» (OIRA)2. И только в случае одобрения в указанном офисе проект нормативного акта попадает в Конгресс США.
1 Renda A. Impact Assessment in the EU — The State of the Art and the Art of the State / Centre for European Policy Studies. Brussels, 2006, p. 7 (http://ceps.be /files/book/1291.pdf).
2 cm.: https://www.whitehouse.gov/omb/information-regulatory-affairs/
Еще одним из первых практических опытов внедрения научно-теоретических достижений экономического анализа права стало создание системы «нового общественного управления» («new public management») в 1980-х гг. в Великобритании и Австралии3. В течение 1980-90-х гг. внедрение технологий «нового общественного управления» было проведено в Нидерландах и ФРГ, Сербии и Хорватии, Румынии и Болгарии, Украине, Молдове и Киргизии4.
Обобщенно цели и методология «нового общественного управления» сводятся к признанию необходимости превращения государства в центр предоставления услуг, которые подразумевают создание условий для развития конкуренции между поставщиками общественных услуг, расширяет права граждан за счет сокращения дискреционных полномочий бюрократических структур, обязательную оценку эффективности государственных институтов по результатам их деятельности и в связи с учетом затрат, децентрализацию госуправления, рост роли муниципалитетов и внедрение технологий повышения эконо-
в Johnston J. The New Public Management in Australia // Administrative Theory & Praxis. Vol. 22, No. 2 (Jun., 2000), pp. 345-368.
4 См. напр.: Tyurina N.M., Nazarchuk T.V., Karvatska N.S.Transformation of Public Administration Into a System of New Public Management // Topical questions of contemporary science Collection of scientific articles. 2017. С. 340-345.
мической эффективности госаппарата за счет сокращения его численности и функций5.
В Великобритании обязательная ОРВ применяется только к законопроектам, которые могут оказать серьезное воздействие на экономическую ситуацию. Аналогичным образом сегодня США используют такую стратегию ОРВ, при которой только законопроекты, которые потенциально могут оказать воздействие на национальную экономику в размере более 100 млн долларов США или представляют безусловную ценность для регулирования занятости и производительности труда, свободы конкуренции или экологической ситуации, общественной безопасности и обороны. Следует отметить, что, например, более 75% законопроектов США, прошедших ОРВ, не имели прямого отношения к экономической ситуации6.
Развитие западной юридической и экономической науки привело к формированию практически ориентированного подхода, который получил название «оценка регулирующего воздействия» («regulation impact assessment», RIA). Оценка регулирующего воздействия (ОРВ) в настоящее время осуществляется в соответствии с наиболее известными зарубежными практиками в исследуемой сфере, а именно, в соответствии с практикой анализа издержек и выгод, («Costs and Benefits Analysis), мультикритериальным анализом («Multicriteria Analysis»), бюджетным анализом («Fiscal Analysis») и политикой бюджетного регулирования («Regulatory Budget»)7.
Эти методы рассматриваются в сборнике «Анализ оценки законодательства Европейского Союза», посвященном проблемам становления и развития ОРВ на современном этапе ведущими учеными и правоприменителями из ФРГ (Ульрих Кар-пен), Швейцарии (Люциус Мадер), Великобритании (Джон Бэйтс), Швеции (Стафан Магнуссон)8.
Детальный анализ взаимодействия методологических подходов к оценке воздействия нормативных правовых актов на экономику, выработанных ОРВ как части «new public management», с одной стороны, и подходов нового относительно направления «Good Governance» («хорошего управления»), возникшего на рубеже веков, приведен в обзоре российских ученых Красильникова Д.Г., Сивинцевой О.В. и Троицкой Е.А.9
Представляет интерес подход к ОРВ и связанной с ним административной реформой, сформированный правительством Канады. Он называется «План сокращения красной ленты» и предполагает поэтапное уменьшение регулятивного участия государства в экономике, децентрализацию
управленческих функций и мониторинг воздействия законодательства на бизнес-среду10.
Общим для всех применяемых в западных странах методов ОРВ является базовый принцип, в соответствии с которым введение в действие нового нормативного правового акта, оказывающего воздействие на экономику, должно сопровождаться созданием условий для недопущения роста бюджетных расходов. Так, если внедрение нормативного акта может привести к расходам бюджета, то необходимым становится адекватное объему таких расходов сокращение затрат государственных финансов в другой сфере. Базовым принципом является также «самофинансирование» любого нового регулятивного воздействия, вводимого органом власти. Принимая нормативный акт, такой государственный орган должен сам заботиться об источниках финансирования его применения. Такое преломление рыночных методов в государственном управлении отражает основную тенденцию ОРВ - переход к модели минимизации госрасходов и проектному финансированию, ориентированному на результат.
В соответствии со ст. 12 раздела III Договора между Европейским Парламентом, Советом Евросоюза и Европейской Комиссией по совершенствованию законодательства «оценка регулирующего воздействия является инструментом, применение которого направлено на создание условий для принятия законодательных решений на основе объективной информации и демократическим путем, недопущения необоснованного затягивания законодательного процесса, возможности принятия поправок11.
Таблица № 1
Особенности ОРВ в европейских странах1.
См.: Hood C. Public Management: The Word, the Movement, the Science // The Oxford Handbook of Public Management / ed. by E. Ferlie, L. Lynn Jr., C. Pollitt. Oxford, 2007.
6 Волошинская А.А. Оценка регулирующего воздействия в России и в мире: одно сходство и семь различий // Государственное управление. Электронный вестник. 2015. № 49. С. 52-74.
7 См.: Беляев А.Н., Кузнецова Е.С., Смирнова М.В., Цыганков Д.Б. Измерение эффективности и оценивание в государственном управлении: международный опыт // М.: ВШЭ 2005. Сер. Государственное и муниципальное управление.
8 Evaluation of Legislation. Proceedings of the Council of Europe's Legal CoOperation and Assistance Activities (2000-2001) // Council of Europe Publishing, Nov. 2001.
9 Красильников Д.Г., Сивинцева О.В., Троицкая Е.А.Современные запад-
ные управленческие модели: синтез New Public Management и Good Govern-
ance // Ars Administrandi. Искусство управления. 2014. № 2. С. 45-62.
Собствен- Обяза- Наличие формали- Наличие
Страна ные тельный зованном процеду- координиру-
методы характер ры и методических ющего ОРВ
ОРВ ОРВ рекомендации органа власти
Бельгия н.д. * * *
Чехия н.д. - н.д. н.д.
Дания + + + +
ФРГ н.д. н.д. + +
Греция * - - -
Испания * + * *
Франция н.д. н.д. н.д. н.д.
Ирландия - - * -
Италия + - + *
Кипр - - - -
Венгрия * + - +
Нидерланды + * + +
Австрия + + + -
Польша + + + +
Португалия - - - -
Словения н.д. н.д. н.д. н.д.
Словакия н.д. н.д. н.д. н.д.
Финляндия + + + +
Швеция + + + +
Великобритания + + + +
«+» - присутствует,
«-» - отсутствует,
«*» - присутствует частично,
«н.д.» - нет данных.
10 https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/federal-regulatory-management /red-tape-reduction-action-plan.html
11 Interinstitutional Agreement Between the European Parliament, the Council Of the European Union and the European Commission on Better Law-Making / Interinstitutional Agreement of 13 April 2016 on Better Law-Making // Official Journal of the European Union L 123/1 (https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/ inter-institutional-agreement-on-better-law-making_april2016_en_0.pdf)
12 По данным Renda A. Там же, с. 116.
Принятию этого договора предшествовала большая работа, проведенная Европейским Союзом по унификации правил совершенствования правотворческой деятельности. Указанный договор обобщил и продолжил начала взаимодействия законодателей Евросоюза, заложенные в предыдущих аналогичных договорах (от 22 декабря 1998, 287 ноября 2001, 13 июня 3008 и 27 октября 2011).
Обобщенное представление об уровне развития методик ОРВ в европейских странах, рассмотренное в работе Андреа Ренда (2011) представлено в табличной форме - табл. № 1.
Методологическое воплощение принципов ОРВ предполагает задействование следующих инструментов: Определение подушевого распределения расходов на внедрение НПА, проведение опросов экспертов (как вариант - «Дель-фи-метод»), анализ статистических данных, необходимых для расчета средних экономически значимых показателей по отраслям и регионам.
Перспективным для изучения представляется также опыт стран Юго-Восточной Азии и Китая. Так, анализ ОРВ в Гонконге приведен в современном исследовании, обсуждение которого проходило на международной конференции, посвященной качеству государственного управления, в Шанхае в 2017 г.13
Конституцией Китайской Народной Республики предусмотрено, что Всекитайское собрание народных представителей (ВСНП) (ст. 57) и его Постоянный комитет (ст. 67) ответственны за принятие законов14. Экспертиза законопроектов, включающая, в том числе, и вопросы оценки регулирующего воздействия осуществляется Постоянным комитетом ВСНП. В соответствии со ст. 35 Закона КНР «О правотворчестве», принятого на 3-й сессии Всекитайского собрания народных представителей 9-го созыва 15 марта 2000 г.: «... важные законопроекты по решению совета председателя Постоянного комитета могут быть обнародованы для заслушивания мнений. Все представленные органами, организациями и гражданами мнения передаются в рабочие органы Постоянного комитета»15. При этом дополнительной гарантией эффективности действенного механизма обратной связи в адаптации нормативных правовых актов к меняющейся общественно-экономической реальности служит норма ч. 2 ст. 42 указанного закона, в соответствии с которой право на толкование законов принадлежит Постоянному комитету ВСНП и реализуется, в частности, в том случае, если «после принятия закона возникли новые обстоятельства, требующие четкого применения закона в соответствии с ними»16.
Таким образом, китайский подход к правотворческому процессу и связанной с ним ОРВ отличается как от американского, так и от европейского подходов, в рамках каждого из которых предусмотрены иные, нежели законодательные, органы (агентства, комиссии и т.д.), ответственные за экспертизу НПА на стадии их подготовки и обсуждения.
Несмотря на существенные различия применяемых в оценке регулятивного воздействия современных методов,
13 Lui Kwok-Man R. 20 Years After Handover: A Review of Public Management Reform 20 Years After Handover: A Review Of Public Management Reform In Hong Kong // Conference Paper Conference on International Public Management Network 2017, At Shanghai, China.
14 Конституция КНР (^^ÀRÂWBStt Джунхуаженмингонхегуо Сян-фа) // http://www.gov.cn/guoqing/2014-03/21/content_5043907.htm (дата обращения 16.02.2018)
15 См.: Трощинский П.В. Юридическая ответственность в праве Китайской Народной Республики. - М.: ИДВ РАН, 2011, с. 223.
16 Там же, с. 225.
можно выделить ряд общих черт для всех рассмотренных правовых систем. Так, возникновение методов оценки регулирующего воздействия явилось результатом длительной эволюции инструментов правового воздействия на экономическую активность. Переломным моментом в этой эволюции стало собственно законодательное регулирование, т.е. появившееся в Новое время, теоретически основанное на принципе разделения властей, конкретное наполнение функции правотворчества. В ХХ в. индустриально развитые страны пришли к осознанию необходимости мониторинга воздействия принимаемых нормативных правовых актов на экономическую действительность.
Начиная с 1970-х гг. в США, а затем в течение 1980-х гг. Великобритании, Канаде и Австралии возникли и развились системы оценки регулирующего воздействия (ОРВ).
Совершенствование методов ОРВ является перспективной научной задачей. Актуальность этому направлению исследований прибавляет и то что несмотря на согласие законодательных органов и правоприменителей в большинстве экономически развитых стран мира с необходимостью следования универсальным экономико-правовым теоретическим принципам (например, принципу эффективности по Парето или его модификации - «эффективность по критерию Калдора-Хикса») и методологическим приемам (например, децентрализации управления), до сих пор не существует единой модели мониторинга оценки воздействия нормативного регулирования на экономически значимые общественные отношения. Вопрос разработки такой модели, как и вопрос создания релевантного и воспроизводимого инструмента оценки финансовых последствий внедрения НПА, остаются открытыми.
Накопленный теоретический потенциал совершенствования государственного управления находит свое практическое выражение в создании системы оценки регулирующего воздействия (ОРВ). Внедрение системы ОРВ на федеральном и региональном уровнях, основанное на изучении лучших практик, стало с недавнего времени нормой законодательной работы.
Большое внимание в ОРВ уделяется прогнозированию социально-экономических последствий внедрения нормативных правовых актов. Целью такого прогнозирования последствий является повышение эффективности действия нормативных правовых актов и предотвращение негативного воздействия на уже сложившиеся в рамках действующего законодательства производственные и иные экономически значимые правоотношения.
Прогнозирование последствий внедрения нормативных правовых актов, проводимое в рамках ОРВ, должно решать следующие задачи:
- обеспечение получения объективной информации о возможных направлениях развития общественных отношений в исследуемой сфере после принятия нормативного правового акта;
- установление вероятности возникновения проблем в смежных с регулируемым правоотношением сферах, возможности устранения противоречий правоприменения, вызванных такими проблемами;
- определение перспектив формирования единого правового поля внедряемого нормативного правового акта и уже действующих в исследуемой сфере нормативных паровых актов с минимизацией возможных негативных последствий.
С учетом многообразия регулируемых нормативными правовыми актами правоотношений возникает необходимость формирования теоретических основ практических путей реализации ОРВ и обеспечения контроля ее эффективности.
Работа по экономико-правовому анализу возможностей прогнозирования социально-экономических, политических, финансовых и иных последствий внедрения нормативных правовых актов началась в 1970-е гг. не только за рубежом. В СССР в 1970 г. в журнале «Советское государство и право» была опубликована статья А.С. Пашкова и Л.С. Явича «Эффективность действия правовой нормы» (к методологии и методике социологического исследования), в которой авторы задавались вопросом о возможности вычисления количественных показателей последствий внедрения нормативного правового акта и предлагали формулу для расчетов. Показатель эффективности правовой нормы по их мнению был равен частному от разности результата действия нормы и первоначального состояния (числитель) и произведенных затрат (знаменатель)17.
В дальнейшем в течение 1980-2000-х гг. предпринимались попытки создать методику определения эффективности применения правовой нормы. Следует отметить, что на протяжении 2000-х гг. наиболее активно в области правового обеспечения мониторинга законодательства, который потом развился в методы ОРВ, проявили себя ученые Высшей школы экономики. В частности. Обращают на себя внимание работы по анализу юридической техники и перспективам мониторинга и систематизации действующего законодательства Арзамасова Ю.Г.18
Другим направлением научно-практической деятельности, ускорившим внедрение ОРВ в отечественной правовой системе, стала практическая работа Совета Федерации Федерального собрания, направленная на анализ и систематизацию законодательных процедур и действующего законодательства. В этой связи необходимо отметить Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года «О состоянии законодательства Российской Феде-рации»19. Работа по анализу и систематизации была продолжена Советом Федерации, и в 2013 г. вышел очередной доклад. Новый доклад был в несколько раз меньше по объему (138 страниц - вместо 508), что возможно, указывало на то, что некоторые из поставленных в предыдущем докладе проблемных вопросов законотворческой деятельности уже были решены к моменту его выхода20.
Третьим теоретическим и методологическим направлением работы, на котором отечественной правовой науке удалось достичь значительного результата, стало официальное признание актуальности и практической полезности нового направления науки - экономико-правового анализа. Своеобразным манифестом экономико-правового анализа можно назвать работу директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Т.Я. Хабриевой «Экономико-правовой анализ: методологиче-
17 Пашков А.С., Явич Л.С. Эффективность действия правовой нормы (к методологии и методике социологического исследования) // «Советское государство и право». 1970, № 3, с. 41.
18 См.: Наконечный Я.Е., Арзамасов Ю.Г. Понятие и функции мониторинга нормативных актов // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 10. С. 35-45, а также: Арзамасов Ю.Г. Оценка регулирующего воздействия: понятие, функции, проблемы институализации Право и образование. 2013. № 11. С. 4-17.
19 Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года «О состоянии законодательства Российской Федерации» / под ред. С.М. Миронова и Г.Э. Бурбулиса. - М.: Совет Федерации, 2009.
20 Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2012 года «О состоянии законодательства Российской Федерации». -М.: Совет Федерации, 2013.
ский подход»21. В работе содержится ключевое для целей понимания особенностей правового обеспечения ОРВ положение, в соответствии с которым «Качественная оценка эффективности права (строящаяся на основе количественных показателей) предполагает проводимое по итогам социально-экономического развития за период действия этой нормы изучение принятой нормы. При качественной оценке эффективности права актуализируется важность следования принципу необратимости и однонаправленности времени, согласно которому всякий следующий этап развития есть один из результатов предыдущего»22.
В совокупности эти три направления научной мысли (обобщения и систематизация законодательства, проводимая ВШЭ, работа по мониторину законодательной техники СФ ФС и экономико-правовой анализ) сформировали предпосылки для появления не только в доктрине права, но и в законодательном поле положений, регулирующих ОРВ. Так, в Постановлении Правительства РФ от 05.06.2008 № 437 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации» установлено, что «Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по ... оценке регулирующего воздействия» (п. 1 Положения)23.
Следующим шагом стало установление взаимосвязи между антикоррупционной экспертизой нормативных правовых актов и ОРВ, выраженное в Постановлении Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»24.
А первые попытки придания правовым нормам, регламентирующим ОРВ, сугубо практического характера были сделаны в Постановлении Правительства РФ от 15.05.2010 № 336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», в соответствии с которым «В случае если в заключении об оценке регулирующего воздействия на проект нормативного правового акта или проект нормативного документа федерального органа исполнительной власти сделан вывод о наличии избыточных ограничений и (или) обязанностей субъектов предпринимательской и иной деятельности либо наличии необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности и бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации проводит с федеральным органом исполнительной власти согласительное совещание. При недостижении согласия федеральные органы исполнительной власти оформляют протоколы согласительных совещаний, которые подписываются соответствующими руководителями федеральных орга-
21 Хабриева Т.Я. Экономико-правовой анализ: методологический подход // Журнал российского права, 2010, № 12 (168), с. 5-26.
22 Там же.
23 Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 № 437 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 16.06.2008, № 24, ст. 2867.
24 Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикор-
рупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нор-
мативных правовых актов» // «Собрание законодательства РФ», 08.03.2010, № 10, ст. 1084.
нов исполнительной власти или по указанию руководителей их заместителями, имеющими разногласия»25.
Указанными нормативными правовыми актами Правительства России были подведены итоги теоретических поисков и в обобщенном виде прогнозирование, проводимое в рамках ОРВ, можно представить как систему функций по анализу возможных последствий внедрения нормативных правовых актов на всех стадиях их подготовки (планирования нормотворче-ской деятельности, начальных стадиях нормотворческой инициативы, подготовки проекта акта и его согласования).
Прогнозированию последствий внедрения нормативных правовых актов включало обязательную оценку социальных последствий принятия нормативного правового акта, финансово-экономических последствий принятия акта, экологических последствий принятия акта, влияния на правовую систему, возможные коррупционные и криминологические риски.
Вместе с тем, основным препятствием для дальнейшего развития ОРВ и оценки фактического воздействия (ОФВ) является несколько разрозненный характер нормативной базы, регулирующей ОРВ и ОФВ. Эта база состоит из указов Президента России и постановлений Правительства России, но роль федеральных законов в ней по-прежнему невелика. В этой связи нельзя не отметить, что принятие федерального закона о правотворчестве (по аналогии с законом КНР) или закона о нормативных правовых актах (по аналогии с законом Республики Армения, принятым совсем недавно - 28 марта 2018 г.) было бы очередным шагом вперед в совершенствовании отечественной правовой системы, в целом, и системы правовых норм, регламентирующей ОРВ, в частности.
Дискуссионному вопросу целесообразности принятия «закона о законах» посвящены научные споры, в центре которых на сегодня находятся разработанные в 2013 г. ИЗиСП и в 2014 г. Минюстом России законопроекты. В указанных законопроекте предполагалось впервые за все время существования современной правовой системы России дать определение понятию нормативного правового акта. Содержались в законопроектах и нормы о систематизации законодательства, о легализации делегированного законотворчества, об иерархии нормативных правовых актов, об ответственности за нарушение законодательства о законотворчестве. К сожалению, указанные законопроекты не были направлены для дальнейшего прохождения процедуры рассмотрения. Таким образом, в правовом поле Российской Федерации на сегодня остается пробел, и вопрос окончательного урегулирования нормативного регулирования правотворчества и законотворчества остается открытым. Вместе с тем, принятие «закона о законах» позволило бы вывести правовую регламентацию ОРВ и ОФВ на качественно новый уровень, сделав возможным создание завершенной системы нормативных актов с консолидирующим соответствующие нормы федеральным законом и подзаконными актами, существующими и совершенствующимися в рамках заданных им 26
векторов развития .
Не менее важным проблемным вопросом организации ОРВ является отсутствие должного внимания финансовым последствиям внедрения нормативного правового акта. Наличие большого количества параметров, по которым оценивается
25 Постановление Правительства РФ от 15.05.2010 № 336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 24.05.2010, № 21, ст. 2602.
26 См.: Бошно С.В. Закон о нормативных правовых актах: прошлое, настоящее и перспективы // Право и современные государства. 2015, № 2, с. 7-22.
регулирующее воздействие, хоть и включает учет финансовых показателей, не создает однозначно понимаемого, релевантного и воспроизводимого результата анализа финансовых последствий.
Отдельно необходимо отметить, что большое внимание коррупциогенным факторам в ходе проведения ОРВ и экспертизы на коррупциогенность, проводимой в соответствии с Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», зачастую сводится к формальной процедуре, не достигая своих истинных целей по предотвращению негативных последствий увеличения дискреционных полномочий и создания новых рисков27. Вопрос создания предпосылок для реализации действенной комплексной процедуры предотвращения коррупции в результате конвергенции антикоррупционного законодательства и законодательства, регулирующего ОРВ, является перспективным направлением развития экономико-правового анализа.
Кроме того, конвергенция законодательства, регулирующего ОРВ, с отраслевыми законодательными актами, например, регламентирующими полномочия финансовых контрольных органов, видится также, как оно из важных направлений развития эффективности ОРВ. Так, в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 24 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» Счетная палата проводит экспертизу и дает заключения «по проектам законодательных и иных нормативных правовых актов и финансово-экономическим обоснованиям к ним по бюджетно-финансовым вопросам, вносимым на рассмотрение Государственной Думы, а также по проектам законодательных актов, приводящих к изменению доходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации»28. Однако, это, безусловно, важное полномочие Счетной палаты пока не связано с прогнозной функцией ОРВ, и не дает возможности прогнозировать еще не наступившие финансовые последствия применения нормативных правовых актов.
Перспективным представляется также решение вопроса о действительной децентрализации ОРВ. Существующая в теории, «на практике децентрализованная модель проведения ОРВ, закрепленная в российском законодательстве, во многих случаях работает как централизованная: контролирующий орган фактически выполняет за разработчиков законопроектов их работу по выявлению ограничений для бизнеса. В то же время в развитых странах мира при децентрализованной модели ОРВ в функции контролирующего органа входят только мониторинг качества оценочного отчета, оказание консультаций авторам законопроектов и
29
повышение качества проведения оценки» .
Несмотря на высокий уровень правотворческой техники, демонстрируемый нормативно базой, регламентирующей ОРВ и ОФВ, а также широки круг регулируемых вопросов, дискусси-
27 Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // «Собрание законодательства РФ», 20.07.2009, № 29, ст. 3609.
28 Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 08.04.2013, № 14, ст. 1649.
29 Волошинская А.А. Оценка регулирующего воздействия в России и в мире: одно сходство и семь различий // Государственное управление. Электронный вестник Выпуск № 49. Апрель 2015 г., с. 52-71.
онными и нерешенными продолжают оставаться важные элементы системы правового обеспечения ОРВ и ОФВ.
Так, до сих пор не создан действенный механизм получения релевантных и воспроизводимых результатов прогнозирования финансовых последствий внедрения нормативных правовых актов. Не существует федерального закона, который объединял бы требования к нормативным правовым актам, их разработке и оценке их регулирующего воздействия.
Степень взаимодействия законодательства об ОРВ и отраслевых законов, реализация которых может быть тесно связана с ОРВ (например, антикоррупционного законодательства) остается невысокой.
Тем не менее, нужно отметить, что темпы развития систем правового обеспечения уже сейчас позволяют говорить о том, что практика ОРВ за последние несколько лет вышла на качественно новый уровень. А теоретическая разработанность механизмов ОРВ и накопленный практический опыт вполне позволяют приступить к разработке более тонких инструментов анализа для прогнозирования финансовых последствий внедрения нормативных правовых актов.
Существующая ситуация характеризуется большими резервами потенциального развития, которые позволят консолидировать довольно рыхлую нормативную базу ОРВ и, помня о том, что «для того, чтобы допущенные регулятор-ные просчеты своевременно исправлялись, необходимы тщательный мониторинг регуляторного воздействия ., оперативное выявление несоответствий между ожиданиями и реалиями. или непредвиденных побочных последствий»30 обозначить направление научного поиска, который может привести к созданию более эффективной, компактной и понятной системы прогнозирования финансовых последствий внедрения нормативных правовых актов.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 79,16%.
Список литературы:
1. Пашков А.С., Явич Л.С. Эффективность действия правовой нормы (к методологии и методике социологического исследования) // «Советское государство и право». 1970, № 3, с. 41.
2. Арзамасов Ю.Г. Оценка регулирующего воздействия: понятие, функции, проблемы институализации Право и образование. 2013. № 11. С. 4-17.
3. Беляев А.Н., Кузнецова Е.С., Смирнова М.В., Цыганков Д.Б. Измерение эффективности и оценивание в государственном управлении: международный опыт // М.: ВШЭ 2005. Сер. Государственное и муниципальное управление.
4. Бошно С.В. Закон о нормативных правовых актах: прошлое, настоящее и перспективы // Право и современные государства. 2015, № 2, с. 7-22.
5. Волошинская А.А. Оценка регулирующего воздействия в России и в мире: одно сходство и семь различий // Государственное управление. Электронный вестник Выпуск № 49. Апрель 2015 г., с. 52-71.
6. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года «О состоянии законодательства Российской Федерации» / под ред. С.М. Миронова и Г.Э. Бурбулиса. - М.: Совет Федерации, 2009.
7. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2012 года «О состоянии законодательства Российской Федерации». - М.: Совет Федерации, 2013.
8. Карапетов А.Г. Экономический анализ права. - М.: Статут, 2016.
9. Конституция КНР (Ф^АЙЛ^ПИ^Й Джунхуа женмингон хегуо сянфа) // http://www.gov.cn/guoqing/2014-03/21/content_5043907. htm (дата обращения 16.02.2018)
10. Красильников Д.Г., Сивинцева О.В., Троицкая Е.А.Современные западные управленческие модели: синтез New Public Management и Good Governance // Ars Administrandi. Искусство управления. 2014. № 2. С. 45-62.
11. Наконечный Я.Е., Арзамасов Ю.Г. Понятие и функции мониторинга нормативных актов // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 10. С. 35-45.
12. Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 № 437 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 16.06.2008, № 24, ст. 2867.
13. Постановление Правительства РФ от 15.05.2010 № 336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 24.05.2010, № 21, ст. 2602.
14. Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // «Собрание законодательства РФ», 08.03.2010, № 10, ст. 1084.
15. Трощинский П.В. Юридическая ответственность в праве Китайской Народной Республики. - М.: ИДВ РАН, 2011.
16. Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 08.04.2013, № 14, ст. 1649.
17. Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // «Собрание законодательства РФ», 20.07.2009, № 29, ст. 3609.
18. Хабриева Т.Я. Экономико-правовой анализ: методологический подход // Журнал российского права, 2010, № 12 (168), с. 5-26.
19. Evaluation of Legislation. Proceedings of the Council of Europe's Legal Co-Operation and Assistance Activities (2000-2001) // Council of Europe Publishing, Nov. 2001.
20. Hood C. Public Management: The Word, the Movement, the Science // The Oxford Handbook of Public Management / ed. by E. Ferlie, L. Lynn Jr., C. Pollitt. Oxford, 2007.
21. Interinstitutional Agreement Between the European Parliament, the Council Of the European Union and the European Commission on Better Law-Making / Interinstitutional Agreement of 13 April 2016 on Better Law-Making // Official Journal of the European Union L 123/1 (https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/inter-institutional-agreement-on-better-law-making_april2016_en_0.pdf)
22. Johnston J. The New Public Management in Australia // Administrative Theory & Praxis. Vol. 22, No. 2 (Jun., 2000), pp. 345-368.
23. Lui Kwok-Man R. 20 Years After Handover: A Review of Public Management Reform 20 Years After Handover: A Review Of Public Management Reform In Hong Kong // Conference Paper Conference on International Public Management Network 2017, At Shanghai, China.
24. Renda A. Impact Assessment in the EU — The State of the Art and the Art of the State / Centre for European Policy Studies. Brussels, 2006, р. 7 (http://ceps.be/files/book/1291.pdf).
25. Tyurina N.M., Nazarchuk T.V., Karvatska N.S.Transformation of Public Administration Into a System of New Public Management // Topical questions of contemporary science Collection of scientific articles. 2017. С. 340-345.
30 Карапетов А.Г. Экономический анализ права. - М.: Статут, 2016, с. 106.
