CC BY
40
DOI 10.24412/2227-7315-2022-4-200-207
УДК 347.73
А.Ю. Сафонов
ОЦЕНКА НАЛОГОВЫХ РАСХОДОВ РЕГИОНАЛЬНЫХ И МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ: ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРАКТИКА ЕЕ РЕАЛИЗАЦИИ
Введение: рассмотрено нормативно-правовое регулирование в сфере оценки налоговых расходов, выявлены исключительные полномочия субъектов РФ и органов местного самоуправления, реализуемые в процессе нормотворчества и непосредственной оценки налоговых расходов. Цель: рассмотреть правовое регулирование, регламентирующего процесс оценки налоговых расходов на федеральном и региональном уровнях, а также проанализировать полномочия, реализуемые в процессе оценке исполнительными органами субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Методологическая основа: анализ действующего нормативно-правового регулирования в указанной сфере, совокупность формально-логического, формально-юридического и сравнительно-правового методов. Результаты: рассмотрено нормативно-правовое регулирование в сфере оценки налоговых расходов, выявлены исключительные полномочия субъектов РФ и органов местного самоуправления, реализуемые в процессе нормотворчества и непосредственной оценки налоговых расходов. Выводы: субъектами РФ может быть установлен широкий перечень преференций для отдельных категорий плательщиков, но в пределах, определенных федеральным законодательством. Нормативными актами Правительства РФ установлен общий порядок оценки налоговых расходов, при этом отдельные положения могут быть конкретизированы органами субъектов РФ и местного самоуправления.
Ключевые слова: налоговые расходы, оценка налоговых расходов, налоговые льготы, полномочия субъектов, расходы государства.
A.Yu. Safonov
ASSESSMENT OF TAX EXPENDITURES
OF REGIONAL AND LOCAL BUDGETS: LEGAL REGULATION
AND PRACTICE OF ITS IMPLEMENTATION
Background: the normative-legal regulation in the sphere of tax expenses estimation was considered, the exclusive powers of the subjects of the Russian Federation and local authorities, realized in the process of rulemaking and direct estimation of tax expenses, were revealed. Objective: to consider the legal regulation regulating the process of assessment of tax expenditures at the federal and regional levels, as well as to analyze the powers exercised in the process of assessment by the executive authorities of the subjects of the Russian Federation and local self-government. Methodology: analysis
© Сафонов Андрей Юрьевич, 2022
Аспирант кафедры финансового, банковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: andrey48_2011@mail.ru © Safonov Andrey Yurievich, 2022
Rostgraduate student of the of the Department of Financial, Banking and Customs Law named after Professor 200 Nina Ivanovna Khimicheva (Saratov State Law Academy)
of the current legal regulation in this area, a set of formal-logical, formal-legal and comparative-legal methods. Results: the normative-legal regulation in the sphere of tax expenses estimation was considered, the exclusive powers of the subjects of the Russian Federation and local authorities, realized in the process of rulemaking and direct estimation of tax expenses, were revealed. Conclusions: subjects of the Russian Federation may establish a broad list of preferences for certain categories of taxpayers, but within the limits determined by the federal legislation. Regulatory acts of the Government of the Russian Federation establish a general procedure for assessing tax expenditures, while individual provisions may be specified by bodies of constituent entities of the Russian Federation and local government.
Key-words: tax expenditures, assessment of tax expenditures, tax benefits, powers of subjects, state expenditures.
В данной статье рассматривается действующее нормативное регулирование относительно порядка оценки на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований с описанием успешных практик применения концепции.
В этой связи актуальной научной задачей является разработка рекомендаций по формированию нормативной базы института налоговых расходов, закрепления соответствующих полномочий по ведению учета налоговых расходов и оценки их эффективности и результативности. Особенно актуальна эта задача применительно к региональным и местным бюджетам, формируя основу для распределения дотаций и иных мер федеральной поддержки исходя из эффективности/неэффективности преференциальной политики субъекта РФ или ш муниципального образования. |
Нормативными положениями предусмотрено, что оценка налоговых расхо- а дов, установленных законами субъектов РФ осуществляется исполнительными о органами власти. Процесс оценки налоговых расходов субъектов РФ, расходов § регламентирован правилами, разработанными исполнительными органами С власти субъектов РФ и муниципальных образований. а
рс
Постановление Правительства РФ от 22 июня 2019 г. № 796 «Об общих требо- В
ваниях к оценке налоговых расходов субъектов Российской Федерации и муни- §
ципальных образований» устанавливает общий порядок и критерии проведения р
оценки налоговых расходов субъектов Российской Федерации и муниципальных |
образований, определяет виды налоговых расходов, а также методологию про- к
ведения оценки налоговых расходов в субъектах РФ и муниципальных образо- а'
к
ваниях, позволяющий исполнительным органам проводить оценку налоговых Ш расходов соответствующего субъекта или муниципального образования. |
Субъекты Российской Федерации в то же время обладают широкими полно- g мочиями по установлению налоговых преференций. Согласно п. «и» ч. 1 ст. 72 4 Конституции РФ к вопросам совместного ведения Российской Федерации и ~ субъектов Российской Федерации относится установление общих принципов S налогообложения в Российской Федерации. Налоговый Кодекс РФ в абз. 3 ч. 3 ст. 12 закрепляет положение о том, что законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть установлены особенности при определении налоговой базы, разработаны преференциальные положения для определенных категорий населения по региональным налогам и сборам. 201
В соответствии с ч. 2. ст. 361 Налогового Кодекса РФ налоговые ставки по транспортному могут быть уменьшены региональными органами власти путем принятия соответствующих нормативных положений не более чем в десять раз. В соответствии со ст. 356 НК РФ при установлении транспортного налога законами субъектов Российской Федерации быть приняты иные налоговые льготы и основания их применения. Особенности определения налоговой базы также могут быть предусмотрены при установлении налога на имущество организаций законами субъектов РФ в соответствии с ч. 2 ст. 372 НК РФ1.
В Российской Федерации существует практический опыт создания особых экономических зон (ОЭЗ), преследующих цели привлечения инвестиций иностранных и местных компаний, развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей экономики, развития туризма, санаторно-курортной сферы, портовой и транспортной инфраструктур, совершенствования технологической обеспеченности, развития инноваций. Для реализации данных целей субъектами РФ издаются нормативные акты, в соответствии с которыми отменяются местные налоги, вместо которых установлен ежегодный сбор, устанавливаются особые ставки по региональным налогам, а федеральные уменьшены до разрешенного законом минимума. К примеру, в данных зонах действует особый режим налогообложения в размере 2% в части федерального налога на основании ст. 284 НК РФ, за исключением туристических и технических зон, для которых установлена нулевая ставка. К подобным актам относится Закон Липецкой области от 18 августа 2006 г. № 316-03 «Об особых экономических зонах регионального уровня». В ст. 10 приведен перечень мер региональной поддержки организаций, расположенных на данных территориях. К подобным мерам отнесены пониженные налоговые ставки по налогу на прибыль организаций, в части зачисляемой в бюджет субъекта, налоговые льготы по налогу на имущество организаций, транспортному налогу2. Указанные меры конкретизируются в законах об установлении региональных налогов. Законом Липецкой области от 25 ноября 2002 г. № 20-03 «О транспортном налоге Липецкой области» предусмотрено освобождение от уплаты транспортного налога организациям-резидентам особой экономической зоны на транспортные средства в течение 10 лет с момента их регистрации.
В соответствии с Законом Московской области от 24 ноября 2004 г. «О льготном налогообложении в Московской области» (в ред. от 27 декабря 2017 г.) предусмотрено освобождение для организаций-резидентов особой экономической зоны в части уплаты транспортного налога в течении пяти лет с момента их регистрации. По налогу на прибыль организаций установлена прогрессивная ставка в зависимости от даты начала осуществления деятельности: нулевая ставка в течении первых восьми лет, 5% с 2009 по 2014 гг., 13,5% после 14 лет осуществления деятельности3.
1 См.: Налоговый Кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (в ред. от 2 июля 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 32, ст. 3340; Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru (дата обращения: 02.02.2022).
2 См.: Закон Липецкой области от 18 августа 2006 г. № 316-03 «Об особых экономических зонах регионального уровня» // Липецкая газета. 2006. № 165.
3 См.: Закон Московской области от 24 ноября 2004 года «О льготном налогообложении в Московской области» (в ред. от 27 декабря 2017 г.) // Вестник Московской областной Думы.
202 2004. № 12. Ежедневные новости. Подмосковье. 2018. № 8.
Органы местного самоуправления также наделены правом установления налоговых льгот в отношении местных налогов. По земельному налогу в соответствии со ст. 394 НК РФ налоговые ставки устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. По налогу на имущество физических лиц в соответствии с ч. 2 ст. 399 НК РФ также муниципальные образования определяют налоговые ставки в пределах, установленных Налоговым Кодексом.
Таким образом, субъектами РФ может быть установлен широкий перечень преференций для отдельных категорий плательщиков, но в пределах определенных федеральным законодательством.
Оценка налоговых расходов является многосложным процессом с большим количеством участников в виде государственных органов. В процессе реализации полномочий по оценке налоговых расходов субъекты РФ принимают нормативные акты с установленным порядком осуществления оценки и основными принципами отнесения преференций к налоговым расходам. Также Правительством РФ разрабатываются методические рекомендации, устанавливающие общие критерии и разъясняющие установленный порядок оценки. Рекомендации также необходимы для единообразного подхода к определению основных характеристик налоговых расходов субъектами РФ.
Процесс оценки налоговых расходов состоит из следующих этапов: определение перечня налоговых расходов;
распределение налоговых расходов по государственным программам; проведение оценки объема предоставленных преференций; проведение оценки эффективности налоговых расходов; формирование отчета о проведенной оценке с выводами о необходимости сохранения предоставленных преференций либо их отмене.
Согласно п. 3 Постановления Правительства РФ от 22 июня 2019 г. № 796 «Об общих требованиях к оценке налоговых расходов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» в целях утверждения определенного порядка проведения оценки налоговых расходов субъекта Российской Федерации (муниципального образования) высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (органы местного самоуправления) принимают нормативные акты, определяющие механизм формирования перечня налоговых расходов субъекта Российской Федерации, порядок проведения оценки и обобщения ее результатов1.
К таким актам относятся: Постановление Администрации Липецкой области от 7 октября 2019 г. № 430 «Об утверждении порядков формирования перечня налоговых расходов Липецкой области и оценки налоговых расходов Липецкой области»2, Постановление Правительства Москвы от 21 января 2020 г. № 26-ПП «Об утверждении Порядка формирования перечня и оценки налоговых расходов города Москвы»3, Постановление Правительства Саратовской области от 15
1 См.: Постановление Правительства РФ от 22 июня 2019 г. № 796 «Об общих требованиях к оценке налоговых расходов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2019. № 26, ст. 3450.
2 См.: Постановление Администрации Липецкой области от 7 октября 2019 г. № 430 «Об утверждении порядков формирования перечня налоговых расходов Липецкой области и оценки налоговых расходов Липецкой области» // Липецкая газета. 2019. № 203.
3 См.: Постановление Правительства Москвы от 21 января 2020 г. № 26-ПП «Об утверждении Порядка формирования перечня и оценки налоговых расходов города Москвы» // Вестник Мэра
и Правительства Москвы. 2020. № 5. 203
ноября 2019 г. № 789-П «Об утверждении Положения о порядке осуществления оценки налоговых расходов Саратовской области»1, Постановление Правительства Новгородской области от 25 мая 2020 г. № 220 «Об утверждении Порядка оценки налоговых расходов Новгородской области»2.
Письмом Министерства Финансов РФ от 12 июля 2017 г. № 23-05-07/44458 представлены рекомендации по оценке налоговых расходов в субъектах РФ, которые содержат предложения по разработке нормативно-правовых актов, субъекта РФ. В соответствии с данными рекомендациями типовая структура нормативно-правового акта включает следующие разделы: общие положения, порядок оценки эффективности налоговых расходов, методику проведения оценки и формирование отчетности3.
Раздел «Общие положения» включает понятийный аппарат нормативного акта, распределение полномочий по уполномоченным органам субъекта Российской Федерации, ответственных за формирование перечня налоговых расходов, за проведение непосредственной оценки и за обобщение результатов оценки эффективности налоговых расходов.
Раздел «Порядок оценки эффективности налоговых расходов» устанавливает последовательность и сроки проведения отдельных мероприятий необходимых для проведения оценки, к которым относятся мероприятия по анализу данных о предоставленных преференциях за отчетный период, направление данных курирующим органам, проведение оценки и формирование отчетности, направление результатов проведенной оценки для обобщения результатов, предоставление предложений по отдельным налоговым расходам о сохранении либо отмене преференции.
Раздел «Методика проведения оценки налоговых расходов» устанавливает критерии проведения оценки, то есть те показатели, по которым производится анализ эффективности налогового расхода, а также порог, при котором налоговый расход будет признан неэффективным.
Итоговый раздел «Результаты оценки эффективности налоговых расходов» закрепляет форму представления результатов проведенной оценки эффективности налоговых и неналоговых расходов по итогам определения качественных и расчетных критериев оценки эффективности налоговых и неналоговых расходов.
Первоначальным этапом в процессе оценки налоговых расходов выступает процесс формирования перечня налоговых расходов. Управления Федеральной налоговой службы по субъектам Российской Федерации ежегодно направляют информацию о предоставленных налоговых расходах, установленных субъектами РФ, с указанием их объема и количества лиц ими воспользовавшихся в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Ответственный за формирование перечня налоговых расходов орган исполнитель-
1 1 См.: Постановление Правительства Саратовской области от 15 ноября 2019 г. № 789-П «Об
i утверждении Положения о порядке осуществления оценки налоговых расходов Саратовской
области» // Собр. законодательства Саратовской области. 2019. № 14, ст. 2403.
2 См.: Постановление Правительства Новгородской области от 25 мая 2020 г. № 220 «Об утверждении Порядка оценки налоговых расходов Новгородской области» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.12.2021).
3 См.: Письмо Министерства Финансов РФ от 12 июля 2017 г. № 23-05-07/44458 // Официальный сайт Министерства финансов РФ. URL: https://minfin.gov.ru/ru/document/?id_4=119015-
pismo_minfina_rossii_ot_12.07.2017__23-05-0744458_finansovym_organam_subektov_rossiiskoi
federatsii_po_voprosu_otsenki_effektivnosti_nalogovykh_lgot_i_preferentsii_byudzhetov (дата
204 обращения: 17.12.2021).
ной власти субъекта РФ определяется высшим исполнительным органом самостоятельно. Так, в Новгородской, Саратовской областях перечень формируется Министерством финансов, в Липецкой области перечень формируется совместно Министерством финансов с Управлением экономического развития, в столице РФ перечень налоговых расходов на очередной формируется Департаментом экономической политики и развития города Москвы. На основании перечня определяются кураторы налоговых расходов. Основываясь на данных полученных из налоговых органов уполномоченные органы по формированию перечня передают кураторам налоговых расходов субъектов РФ, которые проводят оценку в соответствии с правилами, утвержденными местной администрацией. Критерии оценки аналогичны с теми, что приняты на федеральном уровне и закреплены в Постановлении Правительства РФ от 12 апреля 2019 г. № 439. Региональные органы исполнительной власти вправе установить дополнительные критерии оценки, так как их перечень не является закрытым.
Федеральная налоговая служба в определенные постановлением сроки направляет в Министерство финансов аналогичную информацию о предоставленных налоговых расходах, установленных субъектами РФ, с указанием их объема и количества лиц ими воспользовавшихся. Ответственный за формирование перечня налоговых расходов орган исполнительной власти субъекта РФ направляет указанную информацию согласно сформированному перечню налоговых расходов, после чего Министерство финансов Российской Федерации осуществляет сверку предоставленной информации на предмет соответствия данных, представленных исполнительными органами субъекта и ФНС. Сверка информации о налоговых расходах субъекта РФ осуществляется по критериям соответствия целевым ха- е рактеристикам и соответствия принадлежности налоговых расходов субъекта и Российской Федерации, его полномочиям. Сроки предоставления информации а и итоговой отчетности по налоговой расходам, установленные постановлениями о Правительства РФ, связаны с бюджетным процессом РФ и обязательных к со- о блюдению, поскольку указанная информация учитывается при формировании о
п
расходной части бюджета РФ для поддержи отдельных регионов. а
Таким образом, вопрос о круге полномочий субъектов РФ по установлению в
е
собственных налоговых расходов является открытым. Процедура сверки нало- о
говых расходов субъектов РФ с данными ФНС может привести к ограниченному р
толкованию понятия налоговых расходов и пониманию их в качестве налоговых |
льгот. п
В части исключительных полномочий субъектов РФ при проведении оцен- а
ки из анализа нормативных актов, принятых субъектами РФ следует, что |
региональные органы власти в своих нормативных актах могут устанавливать ии
собственные положения о периоде проведения оценки налоговых расходов, но в ¡§
рамках временного периода, установленного в постановлении Правительства РФ. 11
К примеру, в Новгородской области кураторы налоговых расходов до 25 июля )
текущего финансового года направляют в министерство финансов Новгородской 2 области результаты оценки эффективности налоговых расходов за отчетный год, в Липецкой области кураторы проводят оценку до 20 мая, в Санкт-Петербурге до 22 мая.
Субъекты РФ также самостоятельно принимают решение в части необходимости составления паспортов налоговых расходов. Согласно принятым постановлениям кураторы налоговых расходов составляют паспорта расходов в 205
г. Санкт-Петербург, в Ленинградской области, в Тверской области. При этом в Москве, Московской, Липецкой, Саратовской, Новгородской и других областях данная обязанность не регламентирована.
Субъекты РФ самостоятельно выбирают принцип оценки налоговых расходов. Существует 2 подхода к оценке налоговых расходов в виде единого порядка оценки для всех налоговых расходов и отдельных методик оценки по каждому налоговому расходу. Большинство субъектов использует единый подход, однако, к примеру, Постановлением Правительства Московской области от 15 октября 2019 г. № 719/36 регламентирован порядок оценки отдельно для каждой преференции, разделяется порядок оценки результативности льгот по транспортному налогу, льгот, предоставляемых организациям, применяющим труд инвалидов и лиц, получающих пенсию по старости, льгот, предоставляемых участникам региональных инвестиционных проектов и других, что безусловно свидетельствует об эффективном подходе к оценке1.
Субъекты РФ вправе самостоятельно определить в нормативно-правовых актах необходимость размещения в информационно-телекоммуникационной сети Интернет результатов оценки налоговых расходов для обеспечения принципа финансовой прозрачности. В Постановлении Администрации Липецкой области от 7 октября 2019 г. № 430 «Об утверждении порядков формирования перечня налоговых расходов Липецкой области и оценки налоговых расходов Липецкой области» установлена обязанность Управления экономического развития по публикации перечня налоговых расходов. Министерство финансов Новгородской области ежегодно до 10 сентября публикует сведения о результатах оценки налоговых расходов, при этом в г. Санкт-Петербург данная обязанность не закреплена2.
Как правило при отсутствии необходимых данных в налоговой отчетности по объемам использованных преференций, налоговый расход признается неэффективным, при этом субъекты РФ вправе установить порядок оценки данных преференций, их вклад в изменение значения показателя, такой порядок установлен в г. Санкт-Петербург.
Органы местного самоуправления также наделены полномочиями по проведению оценки налоговых расходов, установленных нормативными актами представительных органов власти местного самоуправления. Налоговый Кодекс РФ в абз. 7 ч. 4 ст. 12 закрепляет положение о том, что представительными органами муниципальных образований (законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя) в определенных пределах могут быть установлены налоговые льготы, особенности определения налоговой базы и иные преференции.
Местными налогами являются налог на имущество физических лиц, земельный налог и торговый сбор. Основной перечень категорий граждан и юридических лиц, которым предоставляются льготы по земельному налогу закреплен
1 См.: Постановление Правительства Москвы от 21 января 2020 г. № 26-ПП «Об утверждении Порядка формирования перечня и оценки налоговых расходов города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2020. № 5.
2 См.: Постановление Администрации Липецкой области от 7 октября 2019 г. № 430 «Об утверждении порядков формирования перечня налоговых расходов Липецкой области и оценки
206 налоговых расходов Липецкой области» // Липецкая газета. 2019. № 203.
в ст. 395 НК РФ. Местные органы власти могут определить дополнительные категории лиц, имеющих право воспользоваться налоговой льготой.
Субъекты РФ в соответствии с п. 7 Общих требований оценки налоговых расходов направляют разъяснения органам местного самоуправления по вопросам оценки эффективности налоговых расходов для единообразного подходу к ее проведению1. Муниципальные образования также в установленном порядке принимают нормативные акты по оценке налоговых расходов, круг полномочий местных органов власти аналогичен полномочиям субъектов РФ. Помимо вышеуказанных полномочий субъектов РФ муниципальные образования вправе принять нормативный акт, регулирующий порядок проведения оценки налоговых расходов на уровне муниципального района, а не на уровне городских и сельских поселений. Такой порядок оценки реализован в Добринском, Данковском муниципальных образованиях Липецкой области; в Чудовском муниципальном районе Новгородской области реализован порядок оценки на уровне городских и сельских поселений. Еще одним отличием от порядка оценки налоговых расходов субъектов РФ является обязанность направления ее результатов в федеральные и региональные органы власти, в связи с чем можно сделать вывод, что органы местного самоуправления проводят оценку для собственного понимания в части эффективного использования косвенных инструментов налогового стимулирования.
Таким образом, правила оценки, закрепленные Постановлением Правительства РФ от 22 июня 2019 г. № 796 «Об общих требованиях к оценке налоговых расходов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» регламентируют общий обязательный порядок оценки налоговых расходов. Субъекты РФ и муниципальные образования наделены узким кругом полномочий, находящихся в самостоятельном ведении. В ходе анализа были выявлены особенности в части оценки неиспользуемых преференций, публикации перечня и результатов оценки в открытом доступе, особенности в части выбора подхода к оценке, необходимости составления паспортов налоговых расходов, и периода проведения оценки.
Подводя итог, можно сделать вывод, что нормативно-правовое регулирование направлено в большей части на закрепление механизма определения перечня налоговых расходов и их оценки, при этом роль налоговых расходов в бюджетном процессе не определена в полной мере, также в процессе оценки не регламентировано участие представительных органов власти. В вопросе федеративного разграничения полномочий, федеральными органами власти устанавливается общий порядок оценки налоговых расходов, субъектами РФ могут быть предусмотрены особенности касаемо сроков формирования отчетности и установления дополнительных критериев оценки.
1 См.: Постановление Правительства РФ от 22 июня 2019 г. № 796 «Об общих требованиях к оценке налоговых расходов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2019. № 26, ст. 3450.
