CC BY
83
Бюджетная политика
ОЦЕНКА ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ РЕГИОНА
Бюджетная система Российской Федерации имеет сложную организационную структуру, характеризующуюся разными уровнями управления и разными видами бюджетов. Бюджетная система РФ строится на определенных принципах. Одним из таких принципов, четко зафиксированных в ст. 31 Бюджетного кодекса РФ [1], является принцип самостоятельности бюджетов. Реализация этого принципа означает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления наделены правом и обязаны:
• самостоятельно обеспечивать и осуществлять сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;
• устанавливать в соответствии с налоговым и бюджетным законодательством России налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы РФ;
• самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов. Этот принцип в Бюджетном кодексе РФ не
только не обеспечивает подлинной самостоятельности местного самоуправления, но и создает определенные препятствия для ее реального обеспечения, хотя он весьма часто декларируется в Кодексе. В частях второй и третьей ст. 31 Кодекса записано, что принцип самостоятельности бюджетов означает наличие собственных источников доходов бюджета каждого уровня, определяемых
А.В. СЕРБУЛОВ, доктор экономических наук, профессор Балтийский институт экономики и финансов
В.В. ГЛАДУН, начальник планово-экономического отдела КБ «Балткредобанк» (ЗАО), г. Калининград
в соответствии с законодательством Российской Федерации, и законодательное закрепление регулирующих доходов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с настоящим Кодексом и налоговым законодательством Российской Федерации. Данная формулировка принципа самостоятельности не может обеспечить реальной самостоятельности местным самообразованиям в регионе. Доказательством этого может служить следующее положение [1].
Для обеспечения самостоятельности местных бюджетов явно недостаточно просто провозгласить тезис о наличии собственных источников их доходов, более важно установить конкретный перечень, размер и уровень собственных доходов в доходах соответствующего бюджета. Однако Кодекс не гарантирует необходимого уровня собственных доходов, требующегося муниципальным образованиям для обеспечения их даже минимальных потребностей.
Говоря о муниципальном образовании, необходимо отметить исключительную важность такого инструмента осуществления стоящих перед ним задач, как муниципальные финансы, понимая под этим, как правило, совокупность денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления для решения задач, возложенных на него государством и местным населением. С этой точки зрения муниципальные финансовые ресурсы могут образовываться из следующих основных источников:
• средств, поступающих в муниципальный бюджет;
• средств, аккумулируемых муниципальными
внебюджетными фондами.
Основной составляющей финансов муниципального образования является муниципальный бюджет. Его средства — важнейший источник финансирования местных потребностей развития территориальной инфраструктуры. Муниципальный бюджет служит инструментом воздействия местных властей (через уровень обязательных платежей, устанавливаемых ими в рамках своих полномочий) на масштабы производства и потребления на данной территории. Местные бюджеты играют все более возрастающую роль в реализации экономической и социальной политики государства. Их величина и степень сбалансированности во многом определяют перспективы социально-экономического развития территорий [5].
В средствах бюджета в зависимости от права собственности на них законодательство выделяет собственные доходы и заемные средства.
К собственным доходам бюджетов муниципального образования относятся:
— закрепленные в установленном порядке источники доходов;
— отчисления, получаемые в бюджеты по регулирующим доходным источникам;
— дополнительные источники, устанавливаемые самостоятельно представительными органами власти субъектов федерации и местного самоуправления.
Соотношение этих трех основных источников в структуре местных бюджетов определяет самостоятельность данного муниципального образования, поскольку преимущество в структуре бюджетов первой или третьей группы источников порождает зависимость от органов государственной власти или кредитных учреждений, ограничивая тем самым целевое направление средств на нужды населения муниципального образования. Поэтому органы местного самоуправления должны стремиться к наращиванию источников, отнесенных ко второй группе. Следовательно, самостоятельность местных финансов зависит в значительной степени от собственной финансовой деятельности органов местного самоуправления, их предприятий и организаций, а также от степени профессионализма кадров органов местного самоуправления, занимающихся организацией финансовой деятельности.
закрепленные доходы — это доходы, которые в соответствии с законодательством полностью
в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе (не менее 5 лет) поступают в соответствующий бюджет. К ним относятся местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доля федеральных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе.
регулирующие доходы — это доходы, которые передаются в бюджет в целях сбалансирования его доходов и расходов в виде процентных отчислений от налогов и других платежей по нормативам, определяемым при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год.
заемные средства в доходной части бюджета используются при недостаточности бюджетных средств для покрытия расходов, превышающих минимальный бюджет, или в случаях временных финансовых затруднений в процессе исполнения бюджета. К ним относятся:
— получение органами исполнительной власти процентных или беспроцентных ссуд из иных бюджетов;
— выпуск государственных или местных займов на инвестиционные цели;
— банковские кредиты.
Объем закрепленных доходов связан с величиной расходов первоочередного характера (социально-бытовая инфраструктура). В городах — это 55 — 60 % от всех расходов. Увеличение расходов местных бюджетов при недостаточном росте объема закрепленных доходов приводит к росту доли регулирующих источников (в доходах городов — 75 %, в сельских районах — 90 %). Такая жесткая зависимость местных бюджетов от вышестоящих органов подрывает принцип самостоятельности органов местного самоуправления в финансовой сфере [4,8].
В бюджетах городов областного подчинения основные расходы приходятся на народное хозяйство (в первую очередь на ЖКХ) и социально-культурные мероприятия (прежде всего на образование и здравоохранение). В районных бюджетах основной статьей расходов являются социально-культурные мероприятия; доля расходов на народное хозяйство составляет около 25 %, почти 20 % расходов идет на финансирование внутрирегиональных трансфертов (в основном — нижестоящим бюджетам).
В бюджетах городов районного подчинения вновь увеличивается доля народнохозяйственных расходов, причем они почти на 100 % состоят из
затрат на ЖКХ. Продолжает возрастать и доля расходов на социально-культурные мероприятия (за счет ассигнований на образование).
В поселковых бюджетах 2/3 бюджетных расходов приходится на социально-культурные мероприятия (половина из них — на образование). Расходы на народное хозяйство представлены ассигнованиями в ЖКХ.
Наконец, в сельских бюджетах расходы на социально-культурные нужды составляют 3/4 общих расходов (с большим отрывом лидируют расходы на образование, максимальных значений достигает доля расходов в культуру и искусство); доля народнохозяйственных (жилищно-коммунальных) расходов минимальна.
Понятно, что такие пропорции являются отражением распределения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Доля народнохозяйственных расходов наиболее высока в бюджетах городов областного и районного подчинения (в основном за счет поддержки дотационного ЖКХ). Роль собственно производственных расходов (в промышленность и сельское хозяйство)
относительно велика лишь в региональных бюджетах. Социально-культурные расходы (в первую очередь на образование) доминируют в сельских бюджетах. Региональные и районные бюджеты выполняют функции «перераспределителей» ресурсов между нижестоящими бюджетами, и потому для них высока доля расходов на внутрирегиональные трансферты.
Вопрос об уровне собственных бюджетных доходов является одним из основных при определении бюджетной самостоятельности муниципальных образований. Базовым элементом экономической самостоятельности муниципального образования является его бюджетная самостоятельность (табл. 1). На сегодняшний день данные принципы самостоятельности бюджетов по-разному воспринимаются как самими участниками бюджетного процесса, так и законодателями регионального уровня.
Особенностью формирования доходной базы местных бюджетов является высокая значимость финансовой помощи в финансировании основной массы муниципальных образований. Безвозмездные и безвозвратные перечисления от бюджетов
Таблица 1
Сравнительный анализ распределения финансовой помощи муниципальным образованиям за 2005 — 2007 гг.
Муниципальное образование Финансовая помощь из областного бюджета, тыс. руб. Итого доходов (факт), тыс. руб. Доля финансовой помощи из областного бюджета, %
2005 г. 2006 г. 2007 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г.
г. о. Багратионовский 178 012 275 444 370 500 235 720 337 650 458 012 76 82 81
г. о. Балтийский 216 867 227 486 244 343 323 306 368 590 463 369 67 62 53
м. р. Гвардейский 156 373 209 026 256 259 216 130 298 972 342 702 72 70 75
г. о. Гурьевский 184 954 297 906 407 637 400 383 641 428 944 851 46 46 43
г. о. Гусевский 204 111 263 615 415 540 272 764 393 590 613 351 75 67 68
м. р. Зеленоградский 162 401 222 133 271 448 266 093 373 847 416 384 61 59 65
г. о. Калининградский 1 487 692 1 936 806 3 417 781 4 188 014 6 447 560 9101045 36 30 38
г. о. Краснознаменский 81 335 158 106 217 751 108 291 199 221 257 988 75 79 84
г. о. Ладушкинский 17 540 33 173 41 871 27 198 46 003 56 137 64 72 75
г. о. Мамоновский 39 106 67 638 118 732 54 567 86 894 146 936 72 78 81
г. о. Неманский 134 265 224 445 280 830 164 948 258238 330 377 81 87 85
г. о. Нестеровский 118 484 210 303 239855 147 116 246 133 299 186 81 85 80
г. о. Озерский 104 579 186 733 254 459 121 397 208 583 288 325 86 90 88
г. о. Пионерский 36 905 100 404 157 842 60 189 158 128 269 996 61 63 58
г. о. Полесский 74 570 165 352 220 186 107 939 215 656 273 184 69 77 81
м. р. Правдинский 139 450 206 892 307 880 174 759 247 490 360223 80 84 85
г. о. Светлогорский 98 062 72 049 126 382 175 340 247 113 412 011 56 29 31
г. о. Светловский 55 707 179 098 162 657 198 653 376 124 404 820 28 48 40
г. о. Славский 124 449 223 768 329 013 151 750 249 086 363 321 82 90 91
г. о. Советский 124 660 243 505 317 244 253 161 422 265 553 163 49 58 57
г. о. Черняховский 200 228 345 964 374 356 354 843 561 165 740 599 56 62 51
г. о. Янтарный 262 865 74 549 84 092 281 096 105 548 166 103 94 71 51
ИТОГО по МО 4 202 615 5 924 395 8 616 658 8 283 657 12 489 284 17 262 083 50,7 47,4 49,9
Источник: Данные ФСГС по Калининградской области.
других уровней по итогам 2005 — 2007 гг. составили: в 2005г. - 50,7 %, 2006 г. 47,4, в 2007 г. 49,9 % доходов местных бюджетов. В некоторых муниципальных образованиях бюджеты формировались практически только на основе финансовой помощи. Так, по итогам 2007 г. в г. о. Славский доля финансовой помощи в местных бюджетах достигла значения 91 %, в г. о. Озерский — 88 %, в м. р. Правдинский и г. о. Неманский — 85 %.
В бюджетной системе органов местного самоуправления в сфере экономического и социального развития соответствующих территорий, местные бюджеты — самые многочисленные. Являясь низовым звеном этой системы, они, представляют собой ее фундамент, от укрепления которого зависит прочность и надежность всей системы. В настоящее время 60 % всех бюджетных расходов на социальную сферу и 40 % расходов на народное хозяйство сосредоточено в местных бюджетах. Поэтому важнейшим условием стабильности межбюджетных отношений является создание целостной системы формирования финансовой базы бюджетов всех уровней. Создан механизм гарантий местному самоуправлению финансовой самостоятельности и независимости. Формирование доходной части местных бюджетов осуществлялось и продолжает осуществляться в основном не за счет собственных доходов, а путем отчисления от регулирующих доходов. И даже с учетом этого финансовых ресурсов местным бюджетам катастрофически не хватает и в доходной части местных бюджетов. Значительное число местных бюджетов в регионе в последние годы являются дотационными, а отдельные местные бюджеты получают дотации от 80 до 90 % местных бюджетов. Все это вызвало необходимость принятия основополагающего законодательного документа, который изменил сложившуюся ситуацию.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил новые принципы организации местного самоуправления в России, в том числе касающиеся его экономической основы. Однако этих принципов недостаточно для обеспечения устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований в условиях проведения реформы. Формирование двухзвенной системы муниципальных бюджетов обусловило необходимость определения соответствующей финансовой базы для выполнения ими своих расходных полномочий, формирование которой связано теперь с новой
системой перераспределения доходов между субфедеральными и муниципальными бюджетами. Новая система устройства государственной власти и ее взаимоотношений с местным самоуправлением основана на принципах четкого разграничения полномочий, бюджетной обеспеченности этих полномочий, а также ответственности за их надлежащее выполнение. Эти изменения нашли отражение и в системе законодательства РФ и ее субъектов [4].
В новой редакции Бюджетного кодекса РФ (далее — БК РФ) [1] изменено понятие «собственных доходов», которое теперь включает помимо налоговых платежей также отчисления от налога на доходы физических лиц по дополнительным нормативам, утверждаемым на очередной финансовый год, и всевозможные перечисления. При таких условиях даже преобладание «собственных доходов», включающих финансовую помощь из вышестоящего бюджета, не может характеризовать степень самостоятельности муниципальных бюджетов как достаточно высокую. Это означает, что предусмотренные в бюджете минимально необходимые расходы должны обеспечиваться доходами, а при допустимом законодательством дефиците следует иметь источник его покрытия.
В данный момент органы местного самоуправления поставлены в полную зависимость от решений как федеральных, так и региональных органов власти и отчислений от налогов, дотаций и субвенций, которые они получают сверху. Основой самостоятельности местных бюджетов должны были стать местные налоги и сборы. Однако в соответствии со ст. 15 НК РФ их перечень сначала содержал пять налогов и сборов (земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, на наследование или дарение и местные лицензионные сборы), а затем— два (земельный налог и налог на имущество физических лиц). Из этого следует, что в местные бюджеты были переданы наиболее трудоемкие с точки зрения сбора и малопроизводительные с точки зрения доходности налоги.
Доходы за местными бюджетами поселений, муниципальных районов, городских округов закреплены с учетом земельного налога и налога на имущество физических лиц в полном объеме; отдельные виды государственной пошлины, а также часть налога на доходы физических лиц, единого сельскохозяйственного налога, единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности — по утвержденным нормативам. Именно эти налоги
составляют основу для оценки налогового потенциала соответствующих территорий региона [5].
На сегодняшний день сбор основных двух налогов в регионе связан с проблемой передачи прав собственности на землю и имуществ, поэтому необходимо принимать меры по разграничению государственной собственности на землю с целью упорядочить регистрацию земельных отношений и передать их на муниципальный уровень; к тому же при регистрации меняются границы прав муниципальных образований для бюджетных учреждений и иных государственных учреждений и финансовых организаций, что в соответствии с современным порядком требует уплаты соответствующей государственной пошлины, а средства на эти цели в муниципальных бюджетах не запланированы.
В новой редакции БК РФ нет понятия «регулирующие доходы», по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год. К таким доходам можно отнести налог на доходы физических лиц, по которому дана возможность устанавливать на планируемый год дополнительные дифференцированные нормативы (не менее 10 %) отчислений в местные бюджеты. Налоговая составляющая муниципальных бюджетных доходов сегодня во многом определяет финансовую независимость муниципальных бюджетов. Поэтому необходимо повысить уровень закрепления налоговых доходов (как федеральных, так и региональных) за муниципальными бюджетами. С этой целью на основании ст. 58 БК РФ предусмотрена возможность субъектам Федерации устанавливать дополнительные единые нормативы отчислений от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов. Данная законодательная норма дает возможность субъектам Федерации осуществлять дополнительное регулирование бюджетных доходов нижестоящих бюджетов [1].
Простое изменение пропорций распределения регулирующих налогов в пользу местного самоуправления будет способствовать усилению дифференциации территорий по уровню бюджетной обеспеченности. В этой связи представляется интересным рассмотреть возможность перехода к дифференцированным нормативам зачисления регулирующих налогов в территориальные бюджеты. Использование данной методики распределения части доходов от регулирующих налогов могло бы стать способом решения одновременно двух проблем: проблемы низкой финансовой са-
мостоятельности местных бюджетов и проблемы территориальной дифференциации.
Большие изменения произошли и в расходной части территориальных бюджетов. После того как почти все объекты социальной сферы были переданы в ведение региональных и местных органов власти, значительная часть расходов, связанных с жизнеобеспечением населения, стала финансироваться за счет территориальных бюджетов, и нагрузка на них резко возросла. В сложившихся обстоятельствах темпы роста расходов территориальных бюджетов стали существенно опережать темпы роста доходов. Это привело к усилению несбалансированности между возложенными на территориальные бюджеты финансовыми обязательствами и реальными возможностями по их выполнению. В сложившихся условиях главной проблемой территориальных органов власти стало обеспечение текущих расходов социальных объектов.
Для устранения пропорций бюджетной системы на местном уровне эта реформа межбюджетных отношений направлена на совершенствование управления общественными финансами на основе принципа оптимальной децентрализации функций управления бюджетными средствами. Основные новшества данной системы межбюджетных отношений должны состоять в следующем [8]:
1. В соответствии с реформой местного самоуправления меняются уровни (типы) местных бюджетов.
2. Вводятся четкие правила разграничения расходных обязательств по уровням бюджетной системы.
3. Предусматривается определенное расширение налоговой автономии региональных властей.
4. Устанавливается закрепление нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ Бюджетным кодексом РФ, а не ежегодными законами о бюджете.
5. Вводятся новые формы и принципы распределения межбюджетных трансфертов.
6. Законодательно устанавливаются единые принципы построения межбюджетных отношений в субъектах РФ при обеспечении самостоятельности региональных властей в их конкретной реализации.
При этом особое значение надо придавать принимаемым обязательствам, в состав которых входит ряд программ, а ресурсы для них должны определяться по двум направлениям:
во-первых, за счет увеличения доходов бюджета в реальном выражении;
во-вторых, при сокращении бюджета действующих обязательств.
В качестве примера для оценки эффекта от действия нового механизма «расщепления» регулирующих налогов выбран налог на доходы физических лиц. Выбор обусловлен, во-первых, тем, что поступления этого налога играют главенствующую роль в формировании муниципальных бюджетов (например, в среднем по Калининградской области это 24,3 % всех доходов территориальных бюджетов за 2007 г.). Во-вторых, объем поступлений по нему зависит от уровня доходов населения, а следовательно, может служить критерием эффективности мероприятий, реализуемых на региональном и муниципальном уровнях.
Поскольку налог на доходы физических лиц более других связан с социально-демографическими показателями и структурой занятости населения, в качестве критерия распределения выравнивающей части необходимо использовать численность населения.
В Калининградской области норматив зачисления в бюджеты муниципальных образований доходов от федеральных налогов и сборов в 2007 г. в отношении налога на доходы физических лиц составляет от 11 до 62 % контингента налога для каждого муниципального образования в отдельности.
Основные задачи бюджетного регулирования —укрепление финансовой базы (налогового потенциала) и стимулирование самостоятельного развития муниципальных образований — не связаны напрямую с механизмом межбюджетных трансфертов. Такие инструменты бюджетной политики, как целевые программы, капитальные расходы областного бюджета, не имеют единой концептуальной основы. Поэтому необходима разработка методики, объединяющей отдельные направления межбюджетного регулирования в целостную концепцию.
Обозначенные задачи бюджетного регулирования соответствуют трем функциям межбюджетных отношений — функциям выравнивания, стимулирования и содействия самостоятельности бюджетов.
Подробно остановимся на функции бюджетного регулирования — содействие самостоятельности бюджетов, которое должно способствовать повышению экономической самодостаточности территорий. С точки зрения организации системы трансфертов это означает реальную финансовую поддержку, направленную на развитие муниципальной экономики. Данный вид финансовой помощи в отличие от двух рассмотренных выше
относится к разряду инвестиционных расходов бюджета. Для запуска механизма трансфертов в этом направлении необходимо провести анализ текущего состояния территориальной экономики и определить точки возможного роста. В условиях ограниченности бюджетных ресурсов возникает необходимость разработки четких критериев, на основании которых будут выделяться средства на данные цели [6].
Совместное использование всех трех видов финансовой помощи — выравнивающей, стимулирующей и инвестиционной — позволит комплексно подойти к решению проблемы недостаточности бюджетных средств на местном уровне.
Как уже отмечалось выше, в настоящее время размер получаемых населением социальных благ в муниципальном образовании далеко не всегда связан с результатами его труда. Это обусловлено не только значительным дефицитом бюджетов всех уровней, но еще и тем, что отсутствуют обоснованные базовые нормативы и интегральные пропорции между сферой производства и потребления. Многие из муниципальных образований в настоящее время не могут самостоятельно и нормально функционировать, так как их собственные доходы в бюджете часто составляют менее 50 % от потребностей. Трансферты им выделяют пропорционально существующим дефицитам, т. е. во многом пропорционально убыткам предприятий. Поэтому сегодня нельзя говорить об эффективности местного самоуправления.
Оценка самостоятельности муниципального образования проводится с помощью количественных и качественных показателей [7]. Результатом оценки чаще всего выступает определенный балл или рейтинг. Для оценки региона определим три группы факторов: финансовые (состояние государственных финансов региона, а именно: долг, бюджет и налоговая база, качество управления бюджетами); экономические (состояние и тенденции в экономике региона); социальные и политические (табл. 2).
Таким образом, на первом этапе оценки производится расчет вышеперечисленных показателей. В том случае, если ни один из них не достиг критического уровня, можно переходить к дальнейшей оценке кредитоспособности.
На втором этапе при определении значений показателей сначала определяются весовые оценки, а затем каждый из этих показателей. Показатели каждой группы факторов имеют свои коэффициенты взвешивания.
Таблица 2
оценка региона по группам факторов
Бюджетная самостоятельность муниципальных образований
I. Финансовые факторы
1) бюджетные показатели 1. Доля дефицита неконсолидированного бюджета в доходной части бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета 2. Доля госдолга неконсолидированного бюджета в доходной части бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ 3. Доля расходов на обслуживание госдолга в расходной части бюджета 4. Доля финансовой помощи из федерального бюджета в расходах консолидированного бюджета 5. Соотношение размера дефицита бюджета в отчете об исполнении бюджета за последний год с его размером, утвержденным в законе о бюджете на этот год 6. Соотношение размера доходов бюджета в отчете об исполнении бюджета за последний год с его размером, утвержденным в законе о бюджете на этот год 7. Соотношение размера расходов на обслуживание госдолга бюджета в отчете об исполнении бюджета за последний год с его размером, утвержденным в законе о бюджете на этот год 8. Соотношение размера объема заимствований в отчете об исполнении бюджета за последний год с его размером, утвержденным в законе о бюджете на этот год 9. Отношение собственных доходов к общей величине доходов 10. Отношение финансовой помощи к общей величине доходов 11. Размер дефицита/профицита неконсолидированного бюджета СРФ (МО) 12. Средства, направляемые в бюджеты других уровней/всего расходы
2) долговые показатели 1. Отношение величины госдолга РОВМС к его годовому ВРП 2. Соответствие объема текущего долга администрации верхнему пределу долга (в том числе отдельно по прямым и условным обязательствам), установленному правовым актом о региональном/местном бюджете 3. Отношение затрат на обслуживание долга к текущим доходам (операционной прибыли) 4. Отношение затрат на обслуживание долга к общим бюджетным доходам 5. Отношение общего долга к налоговым доходам 6. Доля просроченного долга в структуре долга 7. Среднедушевой размер долга 8. Показатель финансового состояния 9. Обеспеченность обязательств доходами 10. Коэффициент покрытия, или отношение привлеченных средств к погашению обязательств 11. Соотношение темпов роста задолженности и темпов роста собственных доходов 12. Соотношение объема краткосрочной и долгосрочной задолженности 13. Доля долговых обязательств, номинированных в иностранной валюте 14. Отношение выплат по полному долгу к поступлениям в денежной форме за вычетом обязательных расходов в денежной форме 15. Доля кредитного финансирования 16. Качество кредитной истории 17. Имидж на рынке долговых обязательств
3) межбюджетные отношения 1. Доля финансовой помощи из вышестоящего бюджета (включая ссуды) и поступлений от регулирующих налогов в общих доходах 2. Доля поступлений от регулирующих налогов в общих доходах 3. Доля исполнения бюджета в неденежной форме (зачетами и денежными суррогатами)
4) характеристика налоговой базы, в том числе степень ее диверсификации 1. Объем налогов и сборов, собираемый на территории во все уровни бюджетной системы в расчете на душу населения 2. Доля налоговых поступлений от пяти крупнейших налогоплательщиков в структуре налоговых доходов бюджета 3. Количество секторов экономики, представленных пятью крупнейшими налогоплательщиками 4. Состояние секторов экономики, представленных пятью крупнейшими налогоплательщиками 5. Финансовое состояние пяти крупнейших налогоплательщиков 6. Доля занятых на пяти крупнейших предприятиях-работодателях в структуре занятости 7. Отношение недоимки в бюджет к объему налоговых доходов
Окончание табл. 2
Бюджетная самостоятельность муниципальных образований
5) качество управления бюджетами 1. Кредиторская задолженность по выплате заработной платы 2. Кредиторская задолженность по начислениям на оплату труда 3. Кредиторская задолженность по оплате коммунальных услуг бюджетными учреждениями 4. Установленный уровень оплаты населением жилищно-коммунальных услуг 5. Фактический уровень оплаты населением жилищно-коммунальных услуг 6. Максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи 7. Отношение тарифа на электроэнергию для промышленности к тарифу для населения 8. Отношение тарифа на теплоэнергию для промышленности к тарифу для населения 9. Уровень погашения начисленных субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг 10. Просроченная неурегулированная задолженность по долговым обязательствам субъекта РФ
II. Экономические факторы
Экономические показатели 1. Динамика ВРП за последние три года 2. Объем ВРП на душу населения 3. Годовой объем промышленной продукции, его динамика за последние три года 4. Средневзвешенная доля региона (МО) в общероссийском объеме производства важнейших видов промышленной и сельскохозяйственной продукции 5. Динамика сельскохозяйственного производства за последние три года 6. Динамика розничного товарооборота за последние три года 7. Сальдо ввоза-вывоза продукции (услуг) по отношению к объему ВРП региона (МО) 8. Доля прибыльных предприятий 9. Капитальные вложения в промышленность региона за год 10. Объем небюджетных инвестиций в расчете на душу населения 11. Динамика инвестиций в основной капитал за последние три года 12. Динамика небюджетных инвестиций за последние три года 13. Динамика иностранных инвестиций за последние три года 14. Индекс потребительских цен
III. Социальные и политические факторы
Социальные показатели 1. Уровень развития инфраструктуры в регионе
2. Среднедушевой денежный доход населения
3. Отношение среднедушевого денежного дохода населения к прожиточному минимуму
4. Доля не занятых трудовой деятельностью граждан, ищущих работу, в общей численности населения
5. Динамика уровня безработицы
Политические показатели 1. Наличие или отсутствие конфликтной ситуации между региональной и федеральной (муниципальной и региональной) властью
2. Вероятность смены высшего должностного лица субъекта РФ (МО)
3. Количество лет до переизбрания главы исполнительной власти в регионе (МО)
4. Наличие внутриполитической оппозиции и ее активность
Применяется следующая формула средневзвешенных значений:
Bi = SUM Aij х Xij, (1)
где Bj — средневзвешенное значение j-й группы факторов;
Aij — величина (значение) i-го показателя, относящегося к j-й группе факторов;
Xij — величина экспертного веса i-го показателя, относящегося к j-й группе факторов.
В результате применения процедуры взвешивания по весовым долям, сумма которых равна 1, значение каждой группы показателей будет находиться в диапазоне от 1 до 5.
На третьем этапе определяется интегральный уровень самостоятельности муниципального образования путем средневзвешенной оценки всех групп факторов по следующей формуле:
Dm = SUM Сjm х 2/т, (2)
где Dm — интегральный уровень кредитоспособности т-го;
С'т — величина (значение) j-й группы факторов, относящейся к т-му, полученная по формуле (1);
Zjm — величина экспертного веса ^й группы факторов, относящейся к т-му.
В таблице 3 представлены весовые коэффициенты, присваиваемые каждой группе факторов.
Таблица 3
оценка факторов с помощью поправочного коэффициента
группа факторов коэффициент
Финансовый 0,45 - 0,52
Экономический 0,3
Социальный и политический 0,2
На четвертом этапе происходит присвоение рейтинга кредитоспособности данному региону (МО), который определяется на основании сопоставления величины интегрального уровня и диапазона распределения значений исходных параметров.
Отнесение к конкретному типу самостоятельности происходит в зависимости от величины интегрального уровня (ИУ):
— Тип А — значение ИУ от 1 до 2;
— Тип В — значение ИУ от 2 до 3;
— Тип С — значение ИУ от 3 до 4;
— Тип D — значение ИУ от 4 до 5.
В таблице 4 представлена шкала разработанного рейтинга.
Таблица 4
шкала расчета рейтинга по муниципальным образованиям
Все расчеты в рамках описанной системы оценки самостоятельности проводились с использованием электронных таблиц Microsoft Excel. Задачу расчета рейтингов облегчает разработанная автором программа. Расчеты занимают не более 60 мин.
Основная задача политики бюджетного регулирования, реализуемой в настоящее время, — это выравнивание минимальной бюджетной самостоятельности. Оно осуществляется за счет покрытия разницы между расходами бюджета каждой территории, рассчитанными на основе финансовых нормативов, и оценкой ее доходности. Главным инструментом такой политики выступают дотации территориальным бюджетам. Проблемные районы Калининградской области изначально имели уз-
кую специализацию, как правило, аграрную. Это определило их зависимость от областного центра в современных экономических условиях.
Типология территорий области в контексте проблем бюджетного регулирования подтверждает необходимость внедрения дифференцированного подхода к управлению регионом на основе решения локальных задач. В настоящее время невозможно уменьшить территориальные различия только путем выделения трансфертов из областного бюджета. Важно задействовать инструменты активной экономической политики на всех уровнях бюджетной системы. В этой связи в краткосрочной перспективе представляется необходимым осуществление следующих мероприятий на уровне местного самоуправления:
• разработка программ социально-экономического развития территории;
• привлечение предприятий и организаций района (города) к решению текущих и стратегических проблем в рамках проектного финансирования;
• обеспечение прозрачности местных бюджетов;
• оценка эффективности и при необходимости проведение реструктуризации сложившейся бюджетной сети.
Только совместные действия всех трех уровней власти позволят повысить эффективность действующей системы бюджетного регулирования и привести ее в соответствие с принципами бюджетного федерализма.
литература
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3823; 2007. N 18. Ст. 2117 (изм. вступают в силу с 1 января 2008 г.).
2. Российский статистический ежегодник, 2005 (2006, 2007): Стат. сб. / Росстат. М., 2005 (2006, 2007).
3. Россия в цифрах, 2006: Крат. стат. сб. / Росстат. М., 2006.
4. Кузнецов С. П. О некоторых проблемах местных финансов // Финансы. 2002. № 8. С. 32 - 38.
5. Воронин А. Г. Муниципальное хозяйство и управление: проблемы теории и практики. — М.: Финансы и статистика, 2002 г. — 176 с.
6. Лавров А. М. Бюджетная реформа 2001 — 2008 гг.: от управления затратами к управлению результатами // Финансы. 2005. № 9. С. 3 — 12.
7. Эйгель Ф. Ключевые факторы, сдерживающие рост кредитоспособности российских городов и регионов // Рынок ценных бумаг. 2003. № 24(255). С. 62 — 65.
8. Господарчук Г. Г. Развитие регионов на основе финансовой интеграции. М.: Финансы и статистика, 2006. 303 с.
Наименование мо сводный рейтинг (п. п.) сводный ранг (место) оценка
Район 1 41,0 5 Среднее
Район 2 90,5 1 Среднее
Район 3 20,0 9 Хорошее
Район 4 40,0 6 Среднее или плохое
Район 5 72,1 2 Среднее
Район 6 42,1 4 Хорошее
Район 7 66,2 3 Среднее
Район 8 38,0 7 Среднее
Район 9 28,9 8 Среднее или плохое
